Antofagasta, a ocho de septiembre de dos mil veintidós.

VISTOS:

En ingreso Rol 2-2022 Tributario y Aduanero, de esta Corte de Apelaciones, la sociedad The Antofagasta British School dedujo apelación subsidiaria de recurso de reposición en contra de la resolución de fecha 4 de febrero de 2022 dictada en causa Rit GR-03-00001-2021, que acogió el incidente promovido por la reclamada, Servicio de Impuestos Internos Dirección Regional Antofagasta, y declaró inadmisible por improcedente el reclamo interpuesto en contra del ORD. N° 73/2020 emitido por la Sra. Jefe de Grupo de Fiscalización, de la II Dirección Regional Antofagasta, del Servicio de Impuestos Internos, con fecha 05 de octubre de 2020.

Se trajeron los autos en relación.

CONSIDERANDO:

PRIMERO: Que, para una adecuada resolución del recurso, es necesario tener presente la delimitación de la controversia y las motivaciones del Tribunal de la instancia para declarar la inadmisibilidad, conforme se expone en los considerandos Décimo al Décimo Sexto de la resolución recurrida.

“Décimo: Que, atento a lo expuesto y no obstante las demás circunstancias y peticiones contenidas en el escrito de reclamo de fojas 26 y siguientes, y de las alegaciones formuladas en el Primer Otrosí del escrito de la reclamada de fojas 38 y siguientes, para los efectos de resolver el presente incidente, este Tribunal sólo efectuará el análisis jurídico-procesal, en cuanto a la procedencia o improcedencia de la reclamación incoada, a la luz de lo dispuesto en el artículo 1° de la Ley Orgánica de los Tribunales Tributarios y Aduaneros, contenido en el Artículo Primero de la Ley N°20.322 y en los artículos 124 y 126 del Código Tributario, en relación a las actuaciones reclamables ante este Tribunal bajo el procedimiento general de reclamaciones.

Que, conforme se aprecia del claro tenor del incidente opuesto en autos, la controversia ha sido trabada respecto a si el ORD. N°73/2020, es un acto administrativo -resolución-, y de serlo, si tal acto administrativo es reclamable en virtud del procedimiento establecido en el artículo 124 y siguientes del Código Tributario.

En forma precisa y acorde a lo dispuesto en el artículo 124 del Código Tributario, lo discutido en autos dice relación con establecer si el señalado ORD. N°73/2020, es o no una resolución emitida a propósito de una solicitud de devolución de impuestos formulada en sede administrativa por la reclamante, de conformidad al artículo 126 del referido Código, y en la cual se deniega dicha solicitud.

Undécimo: Que, para estos efectos, en primer término, es menester tener en consideración que, conforme lo dispone el inciso 2° del artículo 3° de la Ley N°19.880, son actos administrativos “…las decisiones formales que emitan los órganos de la Administración del Estado en las cuales se contienen declaraciones de voluntad, realizadas en el ejercicio de una potestad pública.”

Que, sobre el particular, como lo ha expresado el profesor Soto Kloss, en el régimen chileno, un acto administrativo constituye “una ordenación racional unilateral emitida por un sujeto en ejercicio de función administrativa, que, destinada a satisfacer una necesidad pública concreta, produce efectos jurídicos directos”. Aclara el profesor, que no hay que confundir la decisión misma en que consiste un acto administrativo con el texto formal que lo contiene, en la medida que esa decisión sea expresada de modo escrito en un documento.

Asimismo, expresa que “un acto administrativo no sólo puede expresarse en “decretos” o “resoluciones”, aunque son éstos los modos más frecuentes de emisión de las decisiones de las autoridades estatales en ejercicio de potestades administrativa, pero debe señalarse que un acto administrativo puede estar contenido también en un ‘oficio’, en una ‘carta’ dirigida a un destinatario, en una ‘nota’, e incluso…”.

Por su parte, el profesor Enrique Silva Cimma, opina que un acto administrativo es una “Declaración de voluntad general o particular de un órgano administrativo emitida en función de una potestad administrativa, y por la cual se deciden o emiten juicios sobre derechos, deberes o intereses de las entidades administrativas, o de particulares frente a éstas.”

Que, a su turno, el inciso 3° del referido artículo 3° establece que “Los actos administrativos tomarán la forma de decretos supremos y resoluciones.”. Enseguida, el inciso 4° dispone que “El decreto supremo es la orden escrita que dicta el Presidente de la República o un Ministro ‘Por orden del Presidente de la República’, sobre asuntos propios de su competencia.” y, el inciso el inciso 5°, señala que “Las resoluciones son los actos de análoga naturaleza que dictan las autoridades administrativas dotadas de poder de decisión.”

Sobre este particular, el profesor Alejandro Silva Bascuñán, expresa que las resoluciones son “las decisiones de carácter general o particular adoptadas por los jefes de servicio, en ejercicio de facultades y funciones entregadas a la competencia del respectivo organismo para la satisfacción de sus propios objetivos…”

Por su parte, don Carlos Carmona manifiesta que una resolución “es la concreción de la potestad reglamentaria de los jefes de servicio. Consiste en una orden escrita dictada por el jefe de servicio, de carácter obligatorio, en el ámbito de su competencia.”

Duodécimo: Que, según se advierte, conforme nuestro ordenamiento jurídico, un acto administrativo constituye una declaración o manifestación jurídica de voluntad, unilateral y ejecutiva, en virtud de la cual la Administración tiende a crear, reconocer, modificar o extinguir situaciones jurídicas; siendo propio de todo acto jurídico, el contener una decisión o juicio sobre derechos, deberes o intereses de los entes administrativos o de particulares frente al órgano administrativo que lo emitió.

Ahora bien, una resolución es un tipo de acto administrativo, concluyendo la doctrina que la diferencia respecto de un Decreto Supremo radica “…en las autoridades que pueden dictar unos u otros, y ello en razón de la tradición concretada por la práctica administrativa a través de muchísimos años, por la jurisprudencia contralora que la fue recogiendo y desarrollando, y posteriormente, por la legislación que la fue recibiendo y extendiendo…”.

Que, no obstante tal distinción, en todo caso, siempre el acto administrativo debe ser dictado por una autoridad dotada de las facultades para ello, y, para el particular caso de la resoluciones, conforme lo indica la norma legal, por las “…autoridades administrativas dotadas de poder de decisión.”

Décimo tercero: Que, en armonía con lo previamente expuesto, más allá de la denominación que se le dé al acto en cuestión, resulta esencial para establecer si se está en presencia o no de un acto administrativo -en la especie, una resolución-, determinar si este contiene una manifestación de voluntad, y si esta ha sido adoptada dentro del ámbito de su competencia, por una autoridad administrativa dotada de poder de decisión.

Que, de la simple lectura del acto reclamado, se advierte, sin lugar a dudas, que en él existe una manifestación de voluntad de quien lo emite, en torno a negar el acceso a lo solicitado por la contribuyente, de modo tal que, en la especie, se concluye el cumplimiento de este requisito.

Luego, para los efectos de establecer si tal manifestación de voluntad emana de una autoridad administrativa del Servicio de Impuestos Internos, dotada de poder de decisión, resulta necesario tener en consideración lo dispuesto en los artículos 126 N°2 y 6 letra B, N°s. 5 y 9, ambos del Código Tributario.

Que, en este contexto, el N°2 del artículo 126 del Código del ramo, otorga en términos generales a los contribuyentes el derecho para solicitar y obtener la restitución de sumas pagadas doblemente, en exceso o indebidamente a título de impuestos, reajustes, intereses y multas; siendo competencia y facultad del Director Regional del Servicio de Impuestos Internos, por aplicación de los N°s. 5 y 9, letra B, del artículo 6 del mismo cuerpo legal, resolver administrativamente todos los asuntos de carácter tributario que se promuevan y, en su caso, disponer la devolución y pago de las sumas solucionadas indebidamente o en exceso a título de impuestos, reajustes, intereses, sanciones y costas.

Décimo cuarto: Que, en este orden de cuestiones, si bien el acto reclamado ORD. N°73/2020, de fecha 05 de octubre de 2020, contiene una declaración de voluntad en orden a no acceder a la solicitud de devolución de impuestos pagados indebidamente o en exceso por el contribuyente y reclamante de autos, formulada en su presentación de fecha 07 de agosto de 2020; empero, no se visualiza en él que dicho acto haya sido emitido por la autoridad administrativa competente y facultada para ello, esto es, dotada de poder de decisión, a saber, por el Director Regional de Antofagasta, del Servicio de Impuestos Internos, sino que aparece suscrito por doña Claudia Segovia López, en su calidad de Jefa de Grupo de Fiscalización de dicha Dirección Regional.

Que, respecto de lo recién señalado, cabe tener en consideración que la denominación “Jefe de Grupo” corresponde a un cargo creado por el Servicio de Impuestos Internos para apoyar a los Jefes de Departamento en la supervisión de las labores operativas, apreciándose en el DFL N°7, que fija el texto de la Ley Orgánica del Servicio de Impuestos Internos, y en el DFL N°1 que fija el texto refundido y actualizado de las Plantas de Personal del Servicio de Impuestos Internos, que dicho cargo no tiene consagración legal, en razón a lo cual, desde el punto de vista administrativo, tales cargos no tienen incidencia efectiva en la toma de decisiones que se traduzcan en la dictación de actos administrativos, a menos que haya operado respecto de quienes los ejerzan una delegación de facultades.

En relación a lo anterior, cabe tener presente que si bien el N°7, Letra B, artículo 6 del Código Tributario otorga a los Directores Regionales del Servicio, la facultad de autorizar a otros funcionarios para resolver determinadas materias, aun las de su exclusiva competencia, o para hacer uso de las facultades que le confiere el Estatuto Orgánico del Servicio, actuando por “orden del Director Regional”; del examen al contenido del acto reclamado y a las probanzas rendidas en autos, no se evidencia que aquel haya sido emitido por la funcionaria Claudia Segovia López en virtud de una facultad delegada del Director Regional del Servicio, en los términos expresados en la citada norma.

Que, igualmente, del examen al contenido del acto reclamado y del mérito del proceso, tampoco se observa que doña Claudia Segovia López, en la oportunidad en que emitió el acto reclamado, haya actuado como subrogante del Director Regional, toda vez que conforme se aprecia en el referido documento, lo hizo como Jefa de Grupo de Fiscalización de dicha Dirección Regional.

Décimo quinto: Que, lo razonado anteriormente, lleva a este Tribunal a la convicción de la inexistencia de elementos de juicio suficientes, que permitan tener por acreditado que el acto reclamado en estos autos corresponda ciertamente a una resolución administrativa que haya denegado alguna de las peticiones a que se refiere el artículo 126 del Código Tributario, por cuanto, si bien, en él se contiene una declaración de voluntad en orden a no acceder a la solicitud de devolución de impuestos pagados indebidamente o en exceso por el contribuyente, no es menos cierto que no existen elementos de prueba en relación a que, quien lo emitió, haya estado efectivamente dotado de poder de decisión respecto de tales materias.

Que, así las cosas, habiéndose concluido la insuficiencia probatoria ya referida, y como consecuencia de ello, que no se acreditó en estos autos que el ORD. N°73 de 2020 corresponda a una resolución, particularmente a una que deniega una petición formulada en conformidad al artículo 126 N°2 del Código Tributario, en los términos que la legislación tributaria exige, solo cabe acoger el incidente opuesto por la reclamada.

Que, en todo caso, y como corolario de lo señalado, este Tribunal hace presente además que, respecto de la solicitud formulada por el reclamante de autos en sede administrativa con fecha 07 de agosto de 2020, no consta en el proceso la existencia de un pronunciamiento formal por parte del Director Regional de Antofagasta, del Servicio de Impuestos Internos; pronunciamiento que en caso de ser denegatorio a la solicitud formulada, habilitaría al contribuyente para reclamar de dicho acto en sede jurisdiccional, por aplicación del artículo 124 en relación con el artículo 126 N°2 del Código Tributario.

Décimo sexto: Que, atento a los hechos que se han tenido por acreditados y los elementos de juicio aportados por las partes, se arriba al convencimiento, sin lugar a dudas, de que el acto impugnado no es de aquellos susceptibles de ser reclamados de conformidad a los artículos 124 y siguientes del Código Tributario, razón por la cual se dará lugar al incidente promovido por la reclamada en estos autos.”

SEGUNDO: Que, partiendo de la premisa fijada latamente en los considerandos transcritos de la resolución recurrida, los elementos previstos en el artículo 3° inciso segundo de la Ley 19.880 para establecer que nos encontramos en presencia de un acto administrativo, son las siguientes:

a) Que se trate de una decisión formal emitida por un órgano de la Administración del Estado.

b) Que en dicha decisión formal se contenga una declaración de voluntad, y

c) Que dicha decisión formal sea realizada en el ejercicio de una potestad pública.

En tal contexto, el tribunal en su análisis tiene por establecido que la decisión comunicada por la reclamada cumple con los presupuestos previstos en las letras a) y b), lo cual es compartido en alzada por estos sentenciadores.

En efecto, el ORD. N° 73/2020 emitido por la Sra. Jefe de Grupo de Fiscalización de la II Dirección Regional Antofagasta, del Servicio de Impuestos Internos, con fecha 05 de octubre de 2020, mediante el cual se informa al contribuyente que no es posible acceder a su solicitud, por cuanto la reclamación es inadmisible, por improcedente y extemporánea, constituyó una decisión formal emitida por la reclamada en la cual se contiene una declaración de voluntad.

TERCERO: Que, no obstante arribar a la conclusión precedente el Tribunal estima que no se cumpliría el tercer elemento previsto por la normativa para establecer la existencia de un acto administrativo pues dicha decisión no habría adoptado “en el ejercicio de una potestad pública” por cuanto dicha atribución correspondía al Director Regional de Antofagasta del Servicio de Impuestos Internos, por aplicación del artículo 124 en relación con el artículo 126 N° 2 del Código Tributario.

Al efecto el artículo 126 N° 2 dispone que “No constituirán reclamo las peticiones de devolución de impuestos cuyo fundamento sea: … 2° Obtener la restitución de sumas pagadas doblemente, en exceso o indebidamente a título de impuestos, reajustes, intereses y multas”, luego el artículo 124 dispone que “Podrá reclamarse, asimismo, de la resolución administrativa que deniegue cualquiera de las peticiones a que se refiere el artículo 126”.

CUARTO: Que, de la revisión de los antecedentes del proceso aparece que la solicitud de devolución fue dirigida correctamente al Sr. Director Regional del Servicio de Impuestos Internos, recibiendo el reclamante la respuesta a su solicitud mediante el ORD. N° 73/2020 emitido por la Sra. Jefe de Grupo de Fiscalización de la II Dirección Regional Antofagasta, del Servicio de Impuestos Internos, con fecha 05 de octubre de 2020, denegando su solicitud.

En consecuencia, habiéndose dirigido dicha solicitud a una autoridad competente, y siendo ésta respondida por funcionario público de la misma repartición denegando la solicitud, no resulta pertinente imponer como carga al administrado determinar, verificar o comprobar que el funcionario o autoridad que emite la comunicación se encuentre revestido de la facultad para emitir tal pronunciamiento, toda vez que para el administrado opera la presunción prevista en el artículo 3° inciso final de la Ley 19.880, pues “Los actos administrativos gozan de una presunción de legalidad, de imperio y exigibilidad frente a sus destinatarios, desde su entrada en vigencia, autorizando su ejecución de oficio por la autoridad administrativa, salvo que mediare una orden de suspensión dispuesta por la autoridad administrativa dentro del procedimiento impugnatorio o por el juez, conociendo por la vía jurisdiccional”.

Al respecto en su artículo “Notas sobre la invalidación y la nulidad de derecho público”, el profesor Luis Cordero Vega, señala que “legalidad y validez son conceptos distintos, como distintos son la ilegalidad y la invalidez. Aunque la invalidez es consecuencia de la ilegalidad, no sólo son distintas sino que tienen alguna autonomía. Y es que, mientras que la ilegalidad entraña una simple confrontación del acto con el ordenamiento jurídico, la invalidez es una consecuencia que el mismo ordenamiento prevé teniendo en cuenta muchos factores, intereses y valores jurídicos y que por ello no anuda siempre a toda ilegalidad, ni siquiera a las ilegalidades más graves. Sólo a algunas y en algunas condiciones formales y materiales. La invalidez es un régimen que el ordenamiento establece sólo para ciertas ilegalidades en ciertas circunstancias y condiciones. Esto significa que si se constata la ilegalidad de un acto en una resolución administrativa para declarar una consecuencia jurídica distinta de la invalidez: ni es necesario para esa otra consecuencia que la invalidez esté declarada antes ni que se declare simultáneamente y es posible, incluso, que no se declare después. El acto en cuestión seguirá siendo presumido válido. Se habrá destruido la presunción de legalidad pero no la presunción de validez. Debe afirmarse, en suma, que los cauces para apreciar la ilegalidad de un acto – o sea, para destruir la presunción de legalidad – son más amplios y diversos que los que se admiten para destruir la presunción de validez; y que la presunción de validez es más fuerte o resistente que la presunción de legalidad”.

En tal sentido, y tal como se señala en el recurso, no procede establecer como carga al administrado en cada caso verificar si el pronunciamiento emitido por el órgano público fue emitido dentro de la órbita de sus atribuciones pues se encuentra revestido de la presunción de legalidad antes señalada y mientras no se invalide surte todos sus efectos a su respecto.

QUINTO: Que, por otro lado, y a mayor abundamiento, cabe tener presente que no fue cuestionado en ninguna de sus presentaciones por la reclamada que el pronunciamiento emitido por la Sra. Jefe de Grupo de Fiscalización de la II Dirección Regional Antofagasta del Servicio de Impuestos Internos, haya excedido sus atribuciones o que careciera de competencias para emitir la respuesta al contribuyente, por lo que no resulta un hecho controvertido o cuestionado por la reclamada en su defensa.

SEXTO: Que, en consecuencia, constituyendo el pronunciamiento emitido un acto administrativo en los términos previstos por el artículo 3° inciso 2° de la Ley 19.880, pues da cuenta de una decisión formal emitida por un órgano de la Administración del Estado que contiene una declaración de voluntad y realizada en el ejercicio de una potestad pública, procede rechazar la solicitud de inadmisibilidad promovida por la reclamada.

Por estas consideraciones y visto, además, lo dispuesto en el artículo 139 del Código Tributario y 186 y siguientes del Código de Procedimiento Civil SE REVOCA la resolución de fecha cuatro de febrero de dos mil veintidós, dictada en causa Rit GR-03-00001-2021, y en su lugar SE RECHAZA el incidente de inadmisibilidad del reclamo interpuesto en lo principal del escrito rolante a fojas 26 y siguientes, por don Joaquín Erlbaun Martínez, en representación de The Antofagasta British School, en contra del ORD. N°73/2020 emitido por la Jefe de Grupo de Fiscalización, de la II Dirección Regional Antofagasta, del Servicio de Impuestos Internos, con fecha 05 de octubre de 2020, debiendo proseguirse la tramitación.

Regístrese y comuníquese.

Rol 2-2022 (TTA)

Redactó el Abogado Integrante Sr. Marcelo Díaz Sanhueza.

No firma el Ministro Titular Sr. Dinko Franulic Cetinic, no obstante haber concurrido a la vista y acuerdo de la causa, por encontrarse en comisión de servicios.

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