Santiago, veintisiete de mayo de dos mil trece.

VISTOS:

De la sentencia apelada se eliminan los fundamentos cuarto y quinto.

Y SE TIENE EN SU LUGAR PRESENTE:

Primero: Que en estos autos se ha ejercido por don Patricio Darrigrandi Torres en representación de Manejo de Residuos Solidos Industriales S.A. la llamada acción de amparo económico prevista en el artículo único de la Ley N° 18.971, en resguardo del derecho a desarrollar una actividad económica lícita garantizado en el artículo 19 N° 21 inciso 1 ° de la Constitución Política de la República, el que, según señala, fue vulnerado por la Dirección Regional Santiago Poniente del Servicio de Impuestos Internos al suspender y denegar el pago de la devolución del IVA Exportador que solicitó esa empresa.

Que como se ha dicho en otras oportunidades por esta Corte, el artículo único de la Ley Nº 18.971, bajo el título de: "Establece recurso especial que indica", ha creado el comúnmente denominado "recurso de amparo económico", acción que deriva su apelativo del procedimiento aplicable a su tramitación.

Segundo: Que el inciso primero de dicho precepto -ya citado- prescribe que: "Cualquier persona podrá denunciar las infracciones al artículo 19 , número 21 , de la Constitución Política de la República de Chile "; su inciso segundo dispone que el actor no necesita tener interés en los hechos denunciados y, el tercero, fija el plazo en que se debe interponer -seis meses contados desde que se hubiere producido la infracción-.

Los dos incisos finales se refieren, el primero, al recurso de apelación, y el último, a la responsabilidad por los perjuicios causados, si "se estableciere fundadamente que la denuncia carece de toda base".

Tercero: Que, como se advierte de lo ya señalado, el recurso o acción de que se trata tiene por finalidad que un tribunal de justicia compruebe la existencia de la infracción denunciada a la garantía constitucional del número 21 del artículo 19 de la Carta Fundamental, precepto que, presenta dos aspectos. El primero, consistente en el "derecho a desarrollar cualquiera actividad económica que no sea contraria a la moral, al orden público o a la seguridad nacional, respetando las normas legales que la regulen"; y el segundo, conforme al inciso 2º de esa norma, que el Estado y sus organismos pueden desarrollar actividades empresariales o participar en ellas, sólo si una ley de quórum calificado lo autoriza, inciso que, también, dispone que tales actividades estarán sometidas a la legislación común aplicable a los particulares.

Cuarto: Que es evidente que el legislador, al establecer el amparo económico en el artículo único de la Ley Nº 18.971, no hizo distingo alguno en cuanto al ámbito de su aplicación. Esta garantía constitucional -a la que se le ha llamado de libre iniciativa o de libertad de empresa- es de contenido vasto, puesto que comprende la libre iniciativa y la prosecución indefinida de cualquier actividad económica, sea productiva, comercial, de intercambio o de servicio, habiendo sido introducida por el Constituyente de 1980 con especial énfasis y estudio, según consta de la historia fidedigna del precepto.

En la sesión 338 de la Comisión de Estudios de la Nueva Constitución, se advierte esta amplitud. En efecto, en estas Actas Oficiales el señor Guzmán (...) considera válida la proposición del señor Bertelsen en cuanto a incorporar en el capítulo de las garantías constitucionales un precepto que posibilite emprender cualquier actividad económica en el campo empresarial, íntimamente vinculado al derecho de propiedad privada sobre toda clase de bienes, con las excepciones que se señalan. (...). El señor Guzmán propicia, no obstante la distinción entre las formas individual y asociada, incluir en el artículo la palabra empresa, que, a su juicio, tipificaría de manera muy nítida a que esta garantía como diferente de la relativa de la libertad de trabajo. (...). El señor Carmona aduce que la expresión actividad económica es muy amplia, de manera que comprende la libertad de formar todo tipo de empresas. El señor Guzmán señala que su propósito tal vez podría obtenerse con una redacción que dijese: la libertad para desarrollar cualquier actividad económica, ya sea en forma individual o asociada, y a través de cualquier tipo "género" de empresas (...). En síntesis, la primera parte de la disposición queda aprobada en los siguientes términos: la libertad para desarrollar cualquier actividad económica sea en forma individual o asociada.

Quinto: Que, por otra parte, no debe obviarse que la doctrina constitucional también se encuentra conteste al respecto. Sobre esta garantía -cuya protección se ampara por un recurso como el de la especie- se ha dicho que "si la Constitución asegura a todas las personas el derecho a desarrollar libremente cualquier actividad económica, personalmente o en sociedad, organizadas en empresas, en cooperativas o en cualquier otra forma de asociación lícita, con el único requisito de respetar las normas que regulan la respectiva actividad (...) la obligación de no atentar en contra de la garantía no sólo se extiende al legislador, al Estado y a toda autoridad, sino también a otros particulares que actúan en el ámbito de la economía nacional. Una persona, natural o jurídica, que desarrolla una actividad económica dentro de la ley, sólo puede salir de ella voluntariamente o por ineficiencia empresarial que la lleva al cierre o a la quiebra. Pero es contraria a esta libertad, y la vulnera, el empleo por otros empresarios de arbitrios, como pactos, acuerdos, acciones y toda clase de operaciones que tengan por objeto o den o puedan dar como resultado dejar al margen de la vida de los negocios a quien esté cumpliendo legalmente una tarea en la economía del país. (Enrique Evans de la Cuadra, "Los Derechos Constitucionales" Tomo II, pág. 318).

Sexto: Que la jurisprudencia, en ciertos casos ha concluido que la acción de protección económica es plenamente procedente tratándose de ambos incisos del numeral veintiuno de la Constitución Política de la República.

Es así como ha resuelto que "el recurso ampara la garantía constitucional estableciendo acción popular para denunciar todas las infracciones a dicha norma constitucional". (Causa Rol N°3899-94, C. Apelaciones de Santiago, 26 de enero de 1995). Se agrega -en esa misma resolución- que la Ley N° 18.971 al establecer este recurso especial de amparo, no hizo distinción alguna entre las diversas situaciones planteadas en ambos incisos del N° 21. Precisando, más aún, se ha dicho por este Tribunal que al ser una norma tan clara, la aludida Ley N° 18.971 "no se divisa de qué manera podría restringirse la denuncia y correspondiente indagación tan sólo a una de las dos garantías que se protegen por el indicado precepto constitucional. En efecto, no hay ninguna circunstancia que permita una interpretación diferente, en orden a que ella estaría limitada únicamente al inciso segundo de la norma de la Carta Fundamental, y cualquier otro entendimiento carece de asidero jurídico y contraría el claro sentido de la misma, que se desprende de su tenor literal" (C.S. causa Rol N°3496-03, 23 de septiembre de 2003).

A lo anterior se agrega el antecedente pacífico que la Ley N° 18971 no establece restricciones, esta surge solamente de una interpretación, actividad que en el orden de las garantías constitucionales debe ejercerse en favor de las personas, nunca se debe a través de ella restringirle los derechos, puesto que contraría el sentido último de las declaraciones de derechos en los textos constitucionales y legales. En el mismo sentido se encuadra la interpretación pro homine o a favor de las personas.

Séptimo: Que el menoscabo que pueda sufrir la garantía constitucional contenida en el artículo 19 N° 21 en el ejercicio de cualquier actividad económica, no está sujeta a limitación alguna, por lo que no puede hacerse distingo sobre sus titulares.

De esta manera, no se advierte razón por la cual fuese razonable utilizar, incluso, reglas de hermenéutica legal para introducir una restricción que el legislador no ha querido. En efecto, su intención aparece dirigida a otorgar una protección más bien general, sin discriminación alguna.

Octavo: Que en lo que dice relación con el fondo del asunto, el Servicio de Impuestos Internos informó que conforme a la facultad que le confiere el inciso tercero del artículo 5 ° del Decreto Supremo N° 348 de 1975 del Ministerio de Economía, Fomento y Reconstrucción dispuso una fiscalización especial previa de las operaciones que dieron origen o que son antecedentes del crédito fiscal de los referidos impuestos cuya recuperación se solicitó, la que se centró principalmente en la verificación de los créditos fiscales registrados en los libros de compra del contribuyente que dan cuenta de las operaciones de compra efectuadas en el periodo auditado. Como consecuencia de la revisión se determinó la devolución de parte de lo solicitado, ascendente a $59.252.773, y se negó el saldo de $90.055.185 y se procedió a citar al contribuyente el 10 de agosto de 2012 para iniciar un proceso de fiscalización completo, citación que a la fecha del informe aún se encontraba en trámite.

Noveno: Que el Decreto Supremo N° 348 antes referido contiene, entre otras, las normas sobre recuperación por parte de los exportadores del Impuesto al Valor Agregado que se les hubiese recargado al adquirir bienes o utilizar servicios destinados a su actividad de exportación, el que en su artículo 5 ° establece que el Servicio de Impuestos Internos podrá disponer una fiscalización especial previa de las operaciones que dieron origen o son antecedentes del crédito fiscal de los impuestos cuya devolución se solicita, y de negar total o parcialmente la devolución deberá, dentro de un plazo de veinticinco días hábiles concretar actuaciones o acciones de carácter administrativo o judicial encaminadas a subsanar o sancionar los reparos, deficiencias o irregularidades que hubiera detectado. Por su parte el artículo 1 ° del Decreto con Fuerza de Ley N° 7 señala que corresponde al Servicio de Impuestos Internos la aplicación y fiscalización de todos los impuestos internos.

Décimo: Que en el caso sub lite la actuación del Servicio de Impuestos Internos está dentro de las facultades que le otorga el artículo 1 ° del Decreto con Fuerza de Ley N° 7 , de 30 de septiembre de 1980, el artículo 63 del Código Tributario y el artículo 5 del Decreto Supremo N° 384 . En efecto, al efectuar la fiscalización especial previa a que se refiere esta última disposición objetó el crédito fiscal respecto de determinados proveedores por considerar que las facturas que las sustentan son ideológicamente falsas, lo que originó la Citación N° 71, según consta del documento que rola a fojas 2, lo que hace procedente la retención efectuada respecto del saldo de la devolución solicitada, de manera que no ha existido la infracción al artículo 19 N° 21 que por esta vía se denuncia.

Y de conformidad con lo dispuesto en la Ley N° 18.971 de 1990, se confirma la sentencia apelada de diecinueve de marzo último, escrita a fojas 48 y siguientes.

Se previene que la Ministro Sra. Sandoval y el abogado integrante Sr. Lagos concurren a la decisión apelada la decisión de confirmar la sentencia en alzada solamente en virtud de los siguientes fundamentos:

1°) Que como se ha dicho en otras oportunidades por esta Corte, el artículo único de la Ley Nº 18.971, bajo el título de: "Establece recurso especial que indica", ha creado el comúnmente denominado "recurso de amparo económico", acción que deriva su apelativo del procedimiento aplicable a su tramitación.

2°) Que el inciso primero de dicho precepto -ya citado- prescribe que: "Cualquier persona podrá denunciar las infracciones al artículo 19 , número 21 , de la Constitución Política de la República de Chile "; su inciso segundo dispone que el actor no necesita tener interés en los hechos denunciados y, el tercero, fija el plazo en que se debe interponer -seis meses contados desde que se hubiere producido la infracción-.

Los dos incisos finales se refieren, el primero, al recurso de apelación, y el último, a la responsabilidad por los perjuicios causados, si "se estableciere fundadamente que la denuncia carece de toda base".

3°) Que, como se advierte de lo ya señalado, el recurso o acción de que se trata tiene por finalidad que un tribunal de justicia compruebe la existencia de la infracción denunciada a la garantía constitucional del número 21 del artículo 19 de la Carta Fundamental, precepto que, presenta dos aspectos. El primero, consistente en el "derecho a desarrollar cualquiera actividad económica que no sea contraria a la moral, al orden público o a la seguridad nacional, respetando las normas legales que la regulen"; y el segundo, conforme al inciso 2º de esa norma, que el Estado y sus organismos pueden desarrollar actividades empresariales o participar en ellas, sólo si una ley de quórum calificado lo autoriza, inciso que, también, dispone que tales actividades estarán sometidas a la legislación común aplicable a los particulares.

4°) Que es evidente que el legislador, al establecer el amparo económico en el artículo único de la Ley Nº 18.971, no hizo distingo alguno en cuanto al ámbito de su aplicación. Esta garantía constitucional -a la que se le ha llamado de libre iniciativa o de libertad de empresa- es de contenido vasto, puesto que comprende la libre iniciativa y la prosecución indefinida de cualquier actividad económica, sea productiva, comercial, de intercambio o de servicio, habiendo sido introducida por el Constituyente de 1980 con especial énfasis y estudio, según consta de la historia fidedigna del precepto.

En la sesión n° 338 de la Comisión de Estudios de la Nueva Constitución, se advierte esta amplitud. En efecto, en estas Actas Oficiales el señor Guzmán (...) considera válida la proposición del señor Bertelsen en cuanto a incorporar en el capítulo de las garantías constitucionales un precepto que posibilite emprender cualquier actividad económica en el campo empresarial, íntimamente vinculado al derecho de propiedad privada sobre toda clase de bienes, con las excepciones que se señalan. (...). El señor Guzmán propicia, no obstante la distinción entre las formas individual y asociada, incluir en el artículo la palabra empresa, que, a su juicio, tipificaría de manera muy nítida a que esta garantía como diferente de la relativa de la libertad de trabajo. (...). El señor Carmona aduce que la expresión actividad económica es muy amplia, de manera que comprende la libertad de formar todo tipo de empresas. El señor Guzmán señala que su propósito tal vez podría obtenerse con una redacción que dijese: la libertad para desarrollar cualquier actividad económica, ya sea en forma individual o asociada, y a través de cualquier tipo "género" de empresas (...). En síntesis, la primera parte de la disposición queda aprobada en los siguientes términos: la libertad para desarrollar cualquier actividad económica sea en forma individual o asociada.

5°) Que, por otra parte, no debe obviarse que la doctrina constitucional también se encuentra conteste al respecto. Sobre esta garantía -cuya protección se ampara por un recurso como el de la especie- se ha dicho que "si la Constitución asegura a todas las personas el derecho a desarrollar libremente cualquier actividad económica, personalmente o en sociedad, organizadas en empresas, en cooperativas o en cualquier otra forma de asociación lícita, con el único requisito de respetar las normas que regulan la respectiva actividad (...) la obligación de no atentar en contra de la garantía no sólo se extiende al legislador, al Estado y a toda autoridad, sino también a otros particulares que actúan en el ámbito de la economía nacional. Una persona, natural o jurídica, que desarrolla una actividad económica dentro de la ley, sólo puede salir de ella voluntariamente o por ineficiencia empresarial que la lleva al cierre o a la quiebra. Pero es contraria a esta libertad, y la vulnera, el empleo por otros empresarios de arbitrios, como pactos, acuerdos, acciones y toda clase de operaciones que tengan por objeto o den o puedan dar como resultado dejar al margen de la vida de los negocios a quien esté cumpliendo legalmente una tarea en la economía del país. (Enrique Evans de la Cuadra, "Los Derechos Constitucionales" Tomo II, pág. 318).

6°) Que la jurisprudencia, en ciertos casos ha concluido que la acción de protección económica es plenamente procedente tratándose de ambos incisos del numeral veintiuno de la Constitución Política de la República.

Es así como ha resuelto que "el recurso ampara la garantía constitucional estableciendo acción popular para denunciar todas las infracciones a dicha norma constitucional". (Causa Rol N°3899-94, C. Apelaciones de Santiago, 26 de enero de 1995). Se agrega -en esa misma resolución- que la Ley N° 18.971 al establecer este recurso especial de amparo, no hizo distinción alguna entre las diversas situaciones planteadas en ambos incisos del N° 21. Precisando, más aún, se ha dicho por este Tribunal que al ser una norma tan clara, la aludida Ley N° 18.971 "no se divisa de qué manera podría restringirse la denuncia y correspondiente indagación tan sólo a una de las dos garantías que se protegen por el indicado precepto constitucional. En efecto, no hay ninguna circunstancia que permita una interpretación diferente, en orden a que ella estaría limitada únicamente al inciso segundo de la norma de la Carta Fundamental, y cualquier otro entendimiento carece de asidero jurídico y contraría el claro sentido de la misma, que se desprende de su tenor literal" (C.S. causa Rol N° 3496-03, 23 de septiembre de 2003).

A lo anterior se agrega el antecedente pacífico que la Ley N° 18971 no establece restricciones, esta surge solamente de una interpretación, actividad que en el orden de las garantías constitucionales debe ejercerse en favor de las personas, nunca se debe a través de ella restringirle los derechos, puesto que contraría el sentido último de las declaraciones de derechos en los textos constitucionales y legales. En el mismo sentido se encuadra la interpretación pro homine o a favor de las personas.

7°) Que el menoscabo que pueda sufrir la garantía constitucional contenida en el artículo 19 N° 21 en el ejercicio de cualquier actividad económica, no está sujeta a limitación alguna, por lo que no puede hacerse distingo sobre sus titulares.

De esta manera, no se advierte razón por la cual fuese razonable utilizar, incluso, reglas de hermenéutica legal para introducir una restricción que el legislador no ha querido. En efecto, su intención aparece dirigida a otorgar una protección más bien general, sin discriminación alguna.

Regístrese y devuélvase.

Redacción a cargo del Ministro Sr. Muñoz y la prevención de sus autores.

Rol N° 1944-2013.-

Pronunciado por la Tercera Sala de esta Corte Suprema integrada por los Ministros Sr. Sergio Muñoz G., Sra. María Eugenia Sandoval G., Sr. Lamberto Cisternas R. y los Abogados Integrantes Sr. Jorge Lagos G. y Sr. Guillermo Piedrabuena R. No firma, no obstante haber concurrido a la vista y al acuerdo de la causa, el Ministro señor Cisternas por estar con feriado legal. Santiago, 27 de mayo de 2013.

Autoriza la Ministra de Fe de la Excma. Corte Suprema.

En Santiago, a veintisiete de mayo de dos mil trece, notifiqué en Secretaría por el Estado Diario la resolución precedente.

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