Santiago, treinta y uno de diciembre de dos mil dieciocho.

Primero: Que el Servicio de Impuestos Internos en autos sobre reclamo de ilegalidad seguidos ante la Corte de Apelaciones de Santiago, dedujo recurso de queja en contra de los Ministros Sres. Juan Manuel Muñoz Pardo y Fernando Carreño Ortega, por las faltas y abusos cometidos al dictar, el 25 de septiembre de 2018, la sentencia que rechazó el reclamo de ilegalidad que el quejoso ejerció en contra de la decisión de amparo emitida por el Consejo para la Transparencia el 26 de abril del corriente, en virtud de la cual se dispuso la entrega al peticionario Mauricio Ramírez Sepúlveda de "copia de los dictámenes emitidos, a la fecha de la solicitud, referidos a consultas vinculantes efectuadas en virtud del artículo 26 bis del Código Tributario, de forma anonimizada, esto es, previa reserva de la identidad o nombre del contribuyente u obligado al pago de impuestos que hizo la consulta, así como, cualquier otro dato que permita la identificación de dichos consultantes".

La solicitud de acceso a la información fue presentada por el peticionario ante el Servicio de Impuestos Internos el 22 de agosto de 2017, y su objeto consistió en la entrega de "todos los dictámenes en relación a consultas formuladas por los particulares al amparo del artículo 26 bis del Código Tributario". Tal petición fue denegada por el Servicio requerido, bajo pretexto de configurarse las causales de secreto o reserva de los numerales 1 y 5 del artículo 21 de la Ley Nº 20.285.

Respecto de esta decisión el peticionario dedujo recurso de amparo por denegación de información ante el Consejo para la Transparencia, procedimiento que concluyó mediante resolución de 26 de abril de 2018 que, como se dijo, dispuso la entrega al peticionario de "copia de los dictámenes emitidos, a la fecha de la solicitud, referidos a consultas vinculantes efectuadas en virtud del artículo 26 bis del Código Tributario, de forma anonimizada, esto es, previa reserva de la identidad o nombre del contribuyente u obligado al pago de impuestos que hizo la consulta, así como, cualquier otro dato que permita la identificación de dichos consultantes".

Impugnando aquella decisión, el Servicio de Impuestos Internos dedujo reclamo de ilegalidad fundado en la no aplicación de la causal de secreto o reserva del numeral 5 del artículo 21 de la Ley Nº 20.285, sustentando su configuración en tratarse de documentos, datos o informaciones que una ley de quórum calificado ha declarado reservados o secretos, de acuerdo a las causales señaladas en el artículo 8 ° de la Constitución Política, invocando para ello el secreto tributario establecido en el artículo 35 del Código del ramo, norma cuya existencia es anterior a la Ley de Transparencia y puede entenderse como una manifestación de las garantías comprendidas en los numerales 4 y 5 del artículo 19 de la Carta Fundamental, no pudiendo entenderse que el secreto o reserva beneficie al Servicio sino al contribuyente.

Explica el reclamante, en concreto, que en cada una de las respuestas a consultas vinculantes el Servicio efectúa una relación de los aspectos jurídicos, económicos y tributarios del caso planteado, orientado exclusivamente a los aspectos contributivos de dichos actos.

Por ello, para pronunciarse sobre la existencia de elusión el Servicio debe analizar los aspectos fácticos que guardan relación con la configuración del hecho gravado, el cálculo de la base imponible, la afectación de dicha obligación, y los elementos de la obligación tributaria o su verdadero monto. A tales conclusiones es posible arribar únicamente analizando la información aportada por el contribuyente, entre lo que habitualmente se encuentran antecedentes respecto de la percepción de dividendos ya obtenidos, reparto de utilidades, la situación del fondo de utilidades tributables, la utilización del mecanismo de impuesto sustitutivo del fondo de utilidades tributables, operaciones de compra y ventas de acciones, y la forma de determinación de valores a enajenar, entre otros. Por la misma razón, el artículo 26 bis del Código Tributario establece la obligación de publicar en internet sólo las respuestas a consultas no vinculantes, sin hacer referencia a las consultas vinculantes.

Precisa que, en la situación de que se trata, no basta con la eliminación del "nombre y datos de identificación del consultante", pues ello obliga a entregar la identidad de las personas con las que el contribuyente realiza la operación, el nombre de los participantes en contratos, en las escrituras públicas, y en operaciones concretas (fusión, división, transformación, etc.), todo lo cual incluirá fechas, notarías, números de repertorio, conservadores de bienes raíces, conservadores de comercio, etc., derivando fácilmente en la identificación del contribuyente.

Tal reclamación fue rechazada mediante sentencia dictada por los ministros recurridos el 25 de septiembre de 2018, donde se concluyó que no se configura la causal de secreto o reserva del artículo 21 Nº 5 de la Ley de Transparencia por cuanto las salvaguardas contenidas en la decisión permiten excluir la información reservada del conocimiento público, en la medida que lo ordenado entregar no se refiere a la vida privada, ni a operaciones comerciales o financieras, ni a datos patrimoniales susceptibles de revelar la renta o su fuente, respecto de ninguna persona natural o jurídica determinada o determinable. En segundo orden, se afirmó que la información anonimizada no está amparada por el secreto tributario del artículo 35 de dicho código, ya que su entrega no importa permitir conocer la situación tributaria particular de los contribuyentes, ni operaciones comerciales o financieras, ni datos patrimoniales susceptibles de revelar la renta o su fuente, no produciéndose, en consecuencia, afectación a los bienes jurídicos protegidos por el secreto.

En relación a las faltas y abusos que se reprochan a través del presente recurso de queja, el recurrente señala que se comete por los jueces de fondo al rechazar su reclamo de ilegalidad, ignorando o no aplicando la citada norma sobre secreto tributario, fundado en una errada interpretación de la constitución y la ley, entendiendo tal obligación de reserva no como una causal de secreto constitutiva de una excepción al principio de publicidad, sino como una institución autónoma de igual o mayor importancia.

Reitera en su recurso de queja los argumentos expuestos en el reclamo, agregando que el secreto tributario no sólo ampara a la cuantía de las rentas, pérdidas o gastos, sino que además se extiende a la información jurídica, financiera, económica, comercial y contable del contribuyente, datos que sólo pueden ser utilizados para los fines propios del Servicio.

Solicita, en definitiva, se tenga por interpuesto el recurso de queja, y se acoja colocando término a los efectos de la grave falta cometida por los recurridos al resolver que el Servicio debe cumplir con la Decisión de Amparo dictada por el Consejo para la Transparencia, e imponiéndoles las sanciones que se considere adecuadas al abuso cometido.

Segundo: Que, en su informe los recurridos ratificaron haber dictado la sentencia cuestionada, reiteraron los fundamentos del fallo, y no formularon peticiones a esta Corte.

Tercero: Que el recurso de queja está regulado en el Título XVI del Código Orgánico de Tribunales, designado "De la jurisdicción disciplinaria y de la inspección y vigilancia de los servicios judiciales", y su acápite primero, que lleva el título de "Las facultades disciplinarias", contiene el artículo 545 que lo instaura como un medio de impugnación que tiene por exclusiva finalidad corregir las faltas o abusos graves cometidos en la dictación de sentencias interlocutorias que ponga fin al juicio o haga imposible su continuación, o en sentencia definitiva, que no sean susceptibles de recurso alguno, ordinario o extraordinario.

Cuarto: Que, previo al examen de las cuestiones jurídicas implicadas en la presente impugnación, ya sintetizadas precedentemente, es menester consignar que la Constitución Política de la República señala en su artículo 8º, que "son públicos los actos y resoluciones de los órganos del Estado, así como sus fundamentos y los procedimientos que utilicen. Sin embargo, sólo una ley de quórum calificado podrá establecer la reserva o secreto de aquéllos o de éstos, cuando la publicidad afectare el debido cumplimiento de las funciones de dichos órganos, los derechos de las personas, la seguridad de la Nación o el interés nacional".

También la Constitución Política asegura el derecho de acceso a la información pública como una manifestación de la libertad de información (art. 19, N° 12), el que se encuentra reconocido en la Carta Fundamental -aunque no en forma explícita- como un mecanismo esencial para la plena vigencia del régimen democrático y de la indispensable asunción de responsabilidades, unida a la consiguiente rendición de cuentas que éste supone por parte de los órganos del Estado hacia la ciudadanía, sin perjuicio que representa, además, un efectivo medio para el adecuado ejercicio y defensa de los derechos fundamentales de las personas.

La relevancia de este derecho público subjetivo queda de manifiesto al observar que, reconocido inicialmente a nivel legal, fue posteriormente recogido por la reforma constitucional de agosto de 2005 como una de las bases de la institucionalidad o como un principio fundamental del Estado Constitucional y democrático de derecho que funda el Código Político, en que la publicidad es la regla y el secreto la excepción.

Tal preceptiva, que sin distinción obliga a todos los órganos del Estado, exige de éstos que den a conocer sus actos decisorios -tanto en sus contenidos y fundamentos- y que aquellos obren con la mayor transparencia posible en los procedimientos a su cargo, lo que se relaciona justamente con el derecho de las personas a ser informadas.

Con todo, la publicidad de los actos y resoluciones de los órganos del Estado tiene justificadas excepciones que contempla la Constitución, las que dicen relación con los valores y derechos que la publicidad pudiere afectar, referidas todas ellas explícita y taxativamente en la norma constitucional antes transcrita y que sólo el legislador de quórum calificado puede configurar. Se sigue de ello que la interpretación de dichas excepciones debe efectuarse restrictivamente.

En cumplimiento del mandato constitucional fue dictada la Ley de Acceso a la Información Pública ( N° 20.285) que preceptúa, en lo que interesa, que "la función pública se ejerce con transparencia, de modo que permita y promueva el conocimiento de los procedimientos, contenidos y decisiones que se adopten en ejercicio de ella" (art. 3°). También que "el principio de transparencia de la función pública consiste en respetar y cautelar la publicidad de los actos, resoluciones, procedimientos y documentos de la Administración, así como la de sus fundamentos, y en facilitar el acceso de cualquier persona a esa información, a través de los medios y procedimientos que al efecto establezca la ley" (art. 4). Por último, que "en virtud del principio de transparencia de la función pública, los actos y resoluciones de los órganos de la Administración del Estado, sus fundamentos, los documentos que les sirvan de sustento o complemento directo y esencial, y los procedimientos que se utilicen para su dictación, son públicos, salvo las excepciones que establece esta ley y las previstas en otras leyes de quórum calificado. Asimismo, es pública la información elaborada con presupuesto público y toda otra información que obre en poder de los órganos de la Administración, cualquiera sea su formato, soporte, fecha de creación, origen, clasificación o procesamiento, a menos que esté sujeta a las excepciones señaladas" (art. 5).

Por último, cabe observar que la referida legislación establece dos mecanismos de transparencia. Uno, denominado transparencia activa, que consiste en la obligación de los órganos públicos de difundir o poner a disposición del público determinada información. Y transparencia pasiva, traducida en la obligación de entregar determinada información a los ciudadanos cuando éstos la soliciten. El legislador creó el Consejo para la Transparencia como un órgano de la Administración del Estado -con autonomía- con el fin de hacer efectivo el principio de publicidad previsto en la Carta Política y es en esa línea que lo dotó de facultades para conocer reclamos respecto de actos emanados de entidades que forman parte básicamente de la Administración del Estado.

Quinto: Que puede decirse, entonces, que el derecho de acceso a la información pública es un derecho implícito que, como otros -entre ellos el derecho a la identidad personal o al desarrollo libre de la personalidad- nuestro orden constitucional asegura a toda persona y, por tal consideración, merece íntegra protección.

Sexto: Que la Ley N° 20.285 sobre Acceso a la Información Pública tiene por objeto el regular el principio de transparencia de la función pública, el derecho de acceso a la información de los órganos de la Administración del Estado, los procedimientos para el ejercicio del derecho y para su amparo, y las excepciones a la publicidad de la información. Entre estas últimas se encuentra aquella comprendida en el numeral 5º del artículo 21 del cuerpo normativo antes referido, regla que dispone la reserva de la información solicitada: "Cuando se trate de documentos, datos o informaciones que una ley de quórum calificado haya declarado reservados o secretos, de acuerdo a las causales señaladas en el artículo 8º de la Constitución Política".

En el caso concreto tal remisión ha sido dirigida por el quejoso a lo preceptuado en el artículo 35 del Código Tributario, norma que en sus incisos 2º a 5º señala: "El Director y demás funcionarios del Servicio no podrán divulgar, en forma alguna, la cuantía o fuente de las rentas, ni las pérdidas, gastos o cualesquiera datos relativos a ellas, que figuren en las declaraciones obligatorias, ni permitirán que éstas o sus copias o los libros o papeles que contengan extractos o datos tomados de ellas sean conocidos por persona alguna ajena al Servicio salvo en cuanto fueren necesarios para dar cumplimiento a las disposiciones del presente Código u otras normas legales".

"El precepto anterior no obsta al examen de las declaraciones por los jueces o al otorgamiento de la información que éstos soliciten sobre datos contenidos en ellas, cuando dicho examen o información sea necesario para la prosecución de los juicios sobre impuesto y sobre alimentos; ni al examen que practiquen o a la información que soliciten los fiscales del Ministerio Público cuando investiguen hechos constitutivos de delito, ni a la publicación de datos estadísticos en forma que no puedan identificarse los informes, declaraciones o partidas respecto de cada contribuyente en particular".

"Para los efectos de lo dispuesto en este artículo y para el debido resguardo del eficaz cumplimiento de los procedimientos y recursos que contempla este Código, sólo el Servicio podrá revisar o examinar las declaraciones que presenten los contribuyentes, sin perjuicio de las atribuciones de los Tribunales de Justicia, de los fiscales del Ministerio Público y de la Contraloría General de la República, en su caso".

"La información tributaria, que conforme a la ley proporcione el Servicio, solamente podrá ser usada para los fines propios de la institución que la recepciona".

Séptimo: Que al respecto, el secreto o reserva que se pretende se vincula a las respuestas dadas por el Servicio de Impuestos Internos a las consultas vinculantes realizadas al alero de lo establecido en el artículo 26 bis del Código Tributario, norma que dispone: "Los contribuyentes u obligados al pago de impuestos, que tuvieren interés personal y directo, podrán formular consultas sobre la aplicación de los artículos 4º bis , 4º ter y 4º quáter a los actos, contratos, negocios o actividades económicas que, para tales fines, pongan en conocimiento del Servicio... La respuesta tendrá efecto vinculante para el Servicio únicamente con relación al consultante y el caso planteado, y deberá señalar expresamente si los actos, contratos, negocios o actividades económicas sobre las que se formuló la consulta, son o no susceptibles de ser calificadas como abuso o simulación conforme a los artículos 4º bis , 4º ter y 4º quáter . La respuesta no obligará al Servicio cuando varíen los antecedentes de hecho o de derecho en que se fundó".

Octavo: Que, como se puede apreciar, aun cuando el quejoso no acompañó en sede administrativa o judicial alguna de aquellas respuestas cuya publicidad se pretende, lo cierto es que resulta razonable inferir que toda respuesta a alguna consulta de esta naturaleza debe hacer referencia a aquellos actos, contratos, negocios o actividades económicas sometidas a consideración del Servicio, con la finalidad de explicar o fundamentar la razón que lo lleva a concluir que tales operaciones son o no constitutivas de abuso o simulación.

De esta manera, la división de la información ordenada por el Consejo Para la Transparencia en la decisión ratificada por la sentencia dictada por los recurridos no resulta apta para salvaguardar el deber de secreto o reserva que el artículo 35 del Código Tributario impone al servicio, pues los datos contextuales contenidos en aquellos actos, contratos, negocios o actividades económicas podrían permitir la identificación del consultante, no siendo suficiente la ordenada "reserva de la identidad o nombre del contribuyente u obligado al pago de impuestos que hizo la consulta, así como, cualquier otro dato que permita la identificación de dichos consultantes", pues para obtener tal fin habría de llegarse al absurdo de entregar al solicitante información respecto de actos, contratos, negocios o actividades económicas subjetiva, temporal y espacialmente indeterminadas e indeterminables, contenido que no permitiría al peticionario alcanzar el objetivo que persigue, consistente en verificar la aplicación de criterios uniformes ante situaciones de hecho impositivamente similares.

Noveno: Que, De esta forma, los recurridos han incurrido en falta a lo establecido en el artículo 21 Nº 5 de la Ley Nº 20.285, en relación con el artículo 35 del Código Tributario, infracción cuya gravedad queda determinada por la eventual vulneración del derecho a la privacidad que asiste a todo contribuyente respecto de la información entregada al Servicio de Impuestos Internos para su análisis, yerro que debe ser enmendado por esta vía.

Por estas consideraciones y lo dispuesto en el artículo 545 del Código Orgánico de Tribunales, se acoge el recurso de queja deducido por el Servicio de Impuestos Internos, dejándose sin efecto la sentencia de veinticinco de septiembre de dos mil dieciocho que rechazó el reclamo por éste interpuesto, disponiéndose, en su lugar, que se acoge tal reclamación y se rechaza el amparo para el acceso a la información presentado por Mauricio Ramírez Sepúlveda en contra del Servicio requerido.

No se dispone la remisión de estos antecedentes al Pleno de este Tribunal, por tratarse de un asunto en que la inobservancia constatada no puede ser estimada como una falta o abuso que amerite disponer una medida de carácter disciplinario.

Regístrese, comuníquese y archívese.

Redacción a cargo del Abogado Integrante Sr. Abuauad.

Rol N° 24.561-2018.

Pronunciado por la Tercera Sala de esta Corte Suprema integrada por los Ministros Sra. María Eugenia Sandoval G., Sr. Arturo Prado P. y Sra. Ángela Vivanco M. y los Abogados Integrantes Sra. Leonor Etcheberry C. y Sr. Ricardo Abuauad D. No firman, no obstante haber concurrido al acuerdo de la causa, la Ministra señora Vivanco por estar con permiso y el Abogado Integrante señor Abuauad por estar ausente. Santiago, 31 de diciembre de 2018.

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