Santiago, veintisiete de julio de dos mil doce.

Vistos:

En estos autos rol Nº 3634-2010 la parte de Constructora B.C.C.I.F. Limitada dedujo recursos de casación en la forma y en el fondo en contra de la sentencia de la Corte de Apelaciones de Santiago que confirmó el fallo dictado por el Director Regional del Servicio de Impuestos Internos de esa ciudad en un procedimiento conocido y tramitado por un juez tributario de Santiago, que rechazó el reclamo deducido contra la Resolución Exenta N° 219 , de 9 de julio de 2002.

Por resolución de primero de Junio de dos mil diez se ordenó traer los autos en relación para conocer de los mencionados recursos.

Se previene que el Ministro señor Muñoz concurre al acuerdo teniendo únicamente presente los motivos primero a décimo y las siguientes consideraciones:

1º.-

Que cuando los Directores Regionales del Servicio de Impuestos Internos resuelven una reclamación de un contribuyente, lo hacen en ejercicio de la función Jurisdiccional y no se trata del agotamiento de la vía administrativa previa para recurrir a los tribunales, puesto que concurren las exigencias requeridas por la doctrina a este respecto: la forma (procedimiento, partes y juez), el contenido (controversia con relevancia jurídica, y una pretensión procesal concreta) y la función (asegurar la paz social por medio de decisiones justas y eventualmente coercibles). (Eduardo J. Coture . Fundamentos de Derecho Procesal Civil. Ediciones Depalma. 1974, páginas 34 y siguientes).

2º.-

Que la potestad antes indicada corresponde a la función jurisdiccional, por estar referida al poder que tiene el Estado para resolver los conflictos jurídicos particulares, mediante la aplicación de las normas objetivas que éste, por medio de sus órganos, estima pertinente disponer. De este modo, en la reglamentación del ejercicio de la jurisdicción deben respetarse y cumplirse las estipulaciones constitucionales correspondientes, en especial las referidas a los principios de legalidad, imparcialidad e independencia del órgano que conoce del juicio, como las que regulan sus bases fundamentales.

3º.- Que los artículos 6 ° letra B , N° 7 , y 116 del Código Tributario, y 20 de la Ley Orgánica del Servicio de Impuestos Internos, autorizan a los Directores Regionales del Servicio delegar el conocimiento y fallo de las reclamaciones deducidas por los contribuyentes a funcionarios de su dependencia, quienes deberán observar en su labor las normas impartidas por el Director.

4º.-

Que la Constitución Política de la República establece ciertos principios que deben observarse por el Estado al ejercer su potestad tributaria, tanto al imponer tributos, como al fiscalizarlos y resolver los conflictos que puedan presentarse. Entre ellos, el de legalidad, en cuanto no puede imponerse tributo alguno sin previa norma emanada del Parlamento; el de la no discriminación arbitraria, evitando imponer tributos manifiestamente desproporcionados o efectuar interpretaciones o fiscalizaciones basadas en criterios diversos al bien común; el del debido proceso, concepto que corresponde a los tribunales ir enriqueciendo a través de la jurisprudencia y que "comprenderá no sólo aquellos elementos que emanan de la propia naturaleza del hombre que son los mínimos y que, en definitiva, consisten en ser oído, en poder recurrir, en la mayoría de las veces a otro tribunal" (Comisión de Estudio de la Nueva Constitución, sesión 108, de fecha 16 de enero de 1975), elementos entre los cuales ciertamente se incorpora aquel que exige el establecimiento de los tribunales en forma permanente por el legislador y con anterioridad a la iniciación del juicio, el que deberá ser seguido ante un juez imparcial, dentro de un procedimiento contradictorio, bilateral y con igualdad de derechos para las partes, que permita exponer adecuadamente las pretensiones, defensas y oposiciones, en su caso, haciendo posible el ofrecimiento, aceptación y recepción de los medios de prueba en que aquellas se fundan, obteniendo una decisión fundada por un juzgador imparcial e independiente.

5º.- Que la legalidad de la función jurisdiccional se plasma en diversas normas de nuestro Código Político, al señalar que nadie puede ser juzgado por comisiones especiales, sino por el tribunal que señale la ley que se halle establecido con anterioridad por ésta (artículo 19 , N° 3 , inciso cuarto); imponiendo la limitación de que toda sentencia de un órgano que ejerza jurisdicción, no únicamente los tribunales, deben fundarse en un proceso previo legalmente tramitado, correspondiendo al legislador establecer siempre las garantías de un procedimiento y una investigación racionales y justos (artículo 19 , N° 3 , inciso quinto); permitiendo a cualquier persona que sea lesionada en sus derechos por la Administración del Estado, de sus organismos o de las municipalidades, la posibilidad de reclamar ante los tribunales que determine la ley (artículo 38 , inciso segundo); que la facultad de conocer de las causas civiles y criminales, de resolverlas y hacer ejecutar lo juzgado pertenece exclusivamente a los tribunales establecidos por la ley (artículo 73, inciso primero); que corresponde a una ley orgánica constitucional determinar la organización y atribuciones de los tribunales que fueren necesarios para la pronta y cumplida administración de justicia en todo el territorio de la República (artículo 74 , inciso primero ), por todo lo cual la unanimidad de la doctrina nacional opina que exclusivamente corresponde a la ley, como fuente del derecho, establecer los tribunales, y, a la función legislativa, ejercida privativamente por el Congreso, acordar sus disposiciones, de modo que "la única autoridad que puede crear tribunales con carácter permanente, es la ley. Ningún tipo de normas de derecho, de jerarquía inferior (reglamentos, decretos, etc.) puede dar origen a tribunales" (Alejandro Silva Bascuñan . Tratado de Derecho Constitucional , Tomo 11 , Página 211). A lo anterior se agrega que "todo juzgamiento debe emanar de un órgano objetivamente independiente y subjetivamente imparcial, elementos esenciales del debido proceso, del cual son aspectos consustanciales", según ha tenido oportunidad de expresarlo el Tribunal Constitucional en su sentencia de 21 de diciembre de 1987 considerando 10.

6º.-

Que "es del caso recordar en la materia que nos ocupa que en un comienzo la calidad de órgano judicial para resolver los reclamos de los contribuyentes recaía exclusivamente, conforme al D.F.L 190, publicado el 5 de abril de 1960, en el Director Nacional ( art. 5º N° 7 ), y que por su artículo 116, que viene a ser el origen del precepto del mismo número del actual Código Tributario, se facultó por primera vez al Director Nacional para "autorizar a funcionarios del Servicio para conocer y fallar reclamaciones y denuncias, obrando por orden del Director, siempre que su cuantía no exceda de cinco sueldos vitales mensuales". Desde el Decreto Supremo N° 3, de Hacienda, publicado el 26 de abril de 1963, cuerpo normativo que -a juicio del autor citado¿ debe entenderse como decreto con fuerza de ley, puesto que se basa en el D.F.L 190, la delegación de facultades jurisdiccionales compete al Director Regional, quien desde entonces es el juez tributario" (Alejandro Silva Bascuñan, Informe en Derecho: Delegación de facultades Judiciales, página 26).

7º.-

Que conforme a la actual normativa, referida en el motivo tercero de este fallo, el Director Nacional del Servicio de Impuestos Internos, mediante Resolución N° 136 , de 24 de Julio de 1981, con el objeto de dar mayor expedición a los trámites tributarios y de otro orden en que les corresponde intervenir a los Directores Regionales, les autorizó para delegar algunas de sus atribuciones y reglamentó esta facultad, las que complementó mediante las instrucciones impartidas por oficio circular N° 3.832, de 19 de agosto de 1981.

En uso de esta facultad se han dispuesto diversas delegaciones entre las cuales se cuenta la que permitió el ejercicio de facultades jurisdiccionales por un funcionario delegado y no por el Director Regional respectivo.

8º.-

Que al respecto, nuestro ordenamiento constitucional, según se ha tenido oportunidad de exponer precedentemente en esta sentencia, contempla principios fundamentales respecto del juzgador, en torno a los cuales no existen opiniones divergentes, entre los que se encuentra el que la facultad de crear tribunales, corresponde exclusiva y excluyentemente a una ley orgánica constitucional, la cual sólo puede emanar del Parlamento. De este modo, el establecimiento de los Tribunales Tributarios o la determinación de su competencia o la de los órganos existentes en la Administración, esto es la atribución de facultades jurisdiccionales sobre materias tributarías al Director Nacional o a los Directores Regionales del Servicio de Impuestos Internos, ha sido materia de ley. A tales disposiciones les es aplicable la norma quinta transitoria de la Constitución Política de la República, en cuanto ordena que las leyes que regían a la fecha de su entrada en vigencia, se entiende que satisfacen las exigencias que se establecen para las leyes orgánicas constitucionales, entre tanto no se dicten los textos legales correspondientes y, por lo mismo, seguirán aplicándose "en lo que no sean contrarias a la Constitución ", requisitos que se cumplen respecto de las autoridades administrativas antes indicadas, puesto que sus competencias jurisdiccionales arrancan de la ley.

9º.-

Que por el contrario, la determinación de las atribuciones jurisdiccionales de que se ha dotado a los Jefes de División, Departamentos o Unidades, todos subordinados al Director Regional del Servicio, emanan de resoluciones por las cuales esta última autoridad se las delega, sin que su competencia se encuentre precisada en normas de rango legal.

La circunstancia anotada ha permitido que una autoridad administrativa regional, por medio de resoluciones exentas y oficios circulares conceda, delegue, amplíe, restrinja o derogue, según estime pertinente, la atribución de competencias jurisdiccionales a funcionarios subordinados a ella, carácter discrecional y precario que se contrapone con la estabilidad y certidumbre que inspiran el establecimiento de los tribunales, como la precisión de su competencia, que deviene en la inexistencia del principio de legalidad y, consecuencialmente, en la transgresión de la garantía individual del debido proceso, en lo relativo a la estabilidad, certidumbre, independencia e imparcialidad del juzgador.

10º.- Que entre las normas legales referidas en el fundamento tercero y las constitucionales citadas en el motivo quinto, existe evidente antinomia, la cual debe ser resuelta, conforme al principio de la temporalidad de vigencia de las leyes, sustentado en el hecho que la ley posterior deroga a la ley anterior en todo aquello en que no exista armonía entre ellas, circunstancia que se pone de relieve al desprenderse soluciones diversas de sus textos o al no poder ser aplicadas en un mismo sentido a un caso concreto. Razonamiento congruente con la disposición quinta transitoria de nuestra Carta Fundamental, que mantiene la vigencia de las leyes dictadas con anterioridad a ella, en lo que no fueren contrarias a la misma.

11º.- Que el Decreto Ley Nº 830, de 27 de Diciembre de 1974, publicado en el Diario Oficial del día 31 del mismo mes y año, dispone: "Apruébase el siguiente texto del Código Tributarlo", el que en su artículo 203 señala: "El presente Código empezará a regir desde el 1° de Enero de 1975".

Por su parte, el Decreto con Fuerza de Ley Nº 7 , de 30 de Septiembre de 1980, en su artículo primero estipula: "Fíjase el siguiente texto de la Ley Orgánica del Servicio de Impuestos Internos", ordenando en su artículo 52 que debe regir transcurridos treinta días desde su publicación en el Diario Oficial, horizonte temporal cumplido el día 15 de Octubre de 1980.

La Constitución Política de la República, conforme a lo estipulado en su artículo final, entró en vigencia seis meses después de ser aprobada mediante plebiscito, con excepción de las disposiciones transitorias novena y vigésima tercera, que rigieron desde su aprobación, lo que aconteció el día 11 de Septiembre de 1980, por lo que su vigencia general se remonta al día 11 de Marzo de 1981.

12º.- Que la Constitución Política, como norma de derecho, es directamente aplicable por los tribunales, circunstancia de la cual fluye inequívocamente que las articulaciones 6°, letra B , N° 7 , y 116 del Código Tributario, y 20 de la Ley Orgánica del Servicio de Impuestos Internos, se encuentran tácitamente derogadas por las disposiciones de la Constitución Política de la República, en cuanto permiten la delegación de facultades jurisdiccionales.

13º.- Que debe tenerse en consideración lo que al respecto señaló el Tribunal Constitucional, en su sentencia de 21 de Abril de 1992, al afirmar que si bien corresponde al legislador "regular" una actividad, esta facultad no se extiende al Administrador (considerando 11° y 18°). Además, si se dudara también que el Director Regional del Servicio de Impuestos Internos es un órgano de la Administración que ejerce Jurisdicción, resulta pertinente traer a colación lo señalado por el Tribunal Constitucional en su fallo de 22 de noviembre de 1993, en torno a que al resolver una cuestión determinada un funcionario público, en que establece o afecta derechos de terceros, está ejerciendo funciones Jurisdiccionales (motivo 3°); procedimiento que queda comprendido dentro del concepto de "causas civiles" a que se refiere la Constitución Política de la República en su artículo 73. Así, forzoso es concluir -expresa el Tribunal- que en estos casos el funcionario administrativo "actúa como tribunal de primera instancia, cuyas resoluciones son revisables en segunda instancia por otro tribunal", circunstancia que impone se le considere dentro de la órbita de la Ley Orgánica Constitucional" respectiva (fundamento 7°), que no es otra que aquella que tiene por objeto determinar la organización y atribuciones de los tribunales.

Así también lo ha sostenido el Tribunal Pleno de la Excelentísima Corte Suprema en el apartado 15° de la sentencia que resolvió el recurso de inaplicabilidad interpuesto por la "Sociedad Benefactora y Educacional Dignidad", en el que, advirtiendo los diversos ámbitos en que actúa el Director Regional del Servicio de Impuestos Internos, señala que dicho funcionario es juez "con independencia de las funciones administrativas que le corresponden en su carácter de tal".

14º.- Que la función indicada había sido explicada por nuestros tribunales superiores de justicia, especialmente en el recordado fallo de la Corte de Apelaciones de Santiago, de fecha 30 de Noviembre de 1979, en el sentido que "la dificultad del sentenciador de primera instancia estriba en su doble condición de miembro del Servicio, dentro de una jerarquía y obediencia interna, y de Tribunal de primera instancia que resuelve reclamaciones. Como funcionario administrativo el Director Regional debe cumplir las instrucciones, normas y órdenes de su superior, acatando dentro de ese plano las interpretaciones administrativas del Director del Servicio; pero, como Tribunal, su papel jurisdiccional lo desliga de la dependencia administrativa y lo obliga a aplicar las reglas de hermenéutica que establecen los preceptos legales sobre la materia en el Párrafo 4 ° del Título Preliminar del Código Civil, para que soberanamente y como intérprete fiel aplique una ley en su genuino sentido. Si al fallar un reclamo tributario se acoge sin más a una interpretación administrativa otorgándole la calidad de norma con valor igual o superior a una ley, estaría renunciando a su función fundamental de juzgador, y, al mismo tiempo, reconocería su falta de independencia para impartir justicia ya que acataría la posición de uno de los contendientes con el sólo argumento de autoridad jerárquica superior" (fundamento 19°) (Revista Gaceta Jurídica N° 29 , página 5).

15º.- Que coincide con las argumentaciones dadas la historia fidedigna del establecimiento de la Ley Nº 18.383, específicamente en lo referido a su artículo 63, que derogó la palabra "fallos" en la letra c ) del artículo 7 ° del Decreto con Fuerza de Ley N° 7 de 1980, excluyendo de las atribuciones, responsabilidades y obligaciones del Director, que pueda supervigilar el cumplimiento de las instrucciones que sobre las leyes y reglamentos imparta, en los fallos dictados por los Directores Regionales, en cuya discusión y en especial en la sesión conjunta celebrada por las comisiones legislativas el día 29 de Noviembre de 1984, el Director del Servicio de Impuestos Internos de la época señaló "que también interesan las atribuciones del Director, y lo establecido en el artículo 7 °, relacionado con los fallos de los Directores Regionales. Al respecto -continúa-, se ha informado que los Directores Regionales son jueces y deben ejercer jurisdicción. Declara que por eso no cree que sea técnicamente aceptable, que los Directores Regionales tengan que fallar de acuerdo con lo que les diga otro funcionario, aunque sea el Director del Servicio. Agrega que, seguramente, se adecuará a las interpretaciones que se han dado de acuerdo con la ley, pero ello no significa que el Director Regional no pueda tener otro criterio. Reitera que eso, técnicamente, es inapropiado, y que se sale de los conceptos existentes sobre jurisdicción".

16º.- Que por lo concluido, el presente juicio, en etapas pretéritas, fue substanciado por autoridades administrativas que carecían de jurisdicción; vicio que influyó substancialmente en la marcha del juicio y en lo dispositivo de la sentencia, reparables, en su oportunidad, por medio de la invalidación de todo el procedimiento posterior a su intervención, por lo cual debió seguirse un nuevo procedimiento, que es en el marco del cual se conoce actualmente del recurso pertinente.

17°.- Que le corresponde al Tribunal Constitucional emitir pronunciamiento en torno a la inaplicabilidad por inconstitucionalidad de las leyes al ejercer sus facultades propias, sin embargo, la determinación de su vigencia es de competencia de todo juez. Inaplicabilidad, inconstitucionalidad y derogación, que reposan en supuestos distintos y que ciertamente las dos primeras no traen como consecuencia la segunda.

"La eficacia directa de la Constitución tiene como primera consecuencia que el aplicador del derecho ha de examinar si la norma a aplicar es o no es conforme con la Constitución para rechazar la norma inconstitucional como derogada, si es anterior, o nula, si es posterior. La eficacia directa supone que el aplicador de las normas es a la vez juez de su constitucionalidad y sólo las aplicará cuando superen ese juicio, rechazándolas en caso contrario. Por razones poderosas la Constitución ha limitado esta posibilidad de rechazo cuando se trata de leyes o, dicho de otro modo, no ha querido que el juez se convierta en juez de la constitucionalidad de la ley que está llamado a aplicar. Ha admitido tal enjuiciamiento y rechazo cuando se trata de normas con rango inferior a la ley o de leyes anteriores a la Constitución, lo que significa que el propio aplicador de la ley preconstitucional ha de examinar si ésta es o no conforme a la Constitución, y la considerará derogada si la respuesta es negativa. Por el contrario, la nulidad, por inconstitucionalidad, de las leyes pos constitucionales sólo puede ser declarada" (Ignacio de Otto, Derecho Constitucional , Sistema de Fuentes , Editorial Ariel , página 78).

18°.- Que por lo expuesto los efectos derogatorios generales previstos por el artículo 94 de la Carta Política no impiden reconocer su derogación por los tribunales en las causas de que conocen, desde que se ha originado la antinomia entre la norma legal y la disposición constitucional, ocasión en que, para los efectos de resolver el caso particular, la estipulación legislativa carece de efectos. Por lo mismo, deja sin sustento la actuación de las autoridades delegadas del Servicio que sustanciaron el presente procedimiento e imponen su anulación.

Redacción a cargo de la Ministro señora Sandoval y de la prevención, su autor.

Regístrese y devuélvase.

Rol 3634-2010.-

Pronunciado por la Tercera Sala de esta Corte Suprema, Integrada por los Ministros Sr. Sergio Muñoz G., Sr. Héctor Carreño S., Sra. María Eugenia Sandoval G., el Ministro Suplente Sr. Juan Escobar Z. y el Abogado Integrante Sr. Arturo Prado P. No firma, no obstante haber concurrido a la vista y al acuerdo de la causa, el Ministro señor Carreño por estar en comisión de servicios. Santiago, 27 de julio de 2012.

Autoriza la Ministra de Fe de la Excma. Corte Suprema.

En Santiago, a veintisiete de julio de dos mil doce, notifiqué en Secretaria por el Estado Diario la resolución precedente.

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