Santiago, tres de enero de dos mil dieciocho.

Vistos:

Primero: Que comparece el abogado Rodrigo Véliz Schrader, en representación del Servicio de Impuestos Internos, quien deduce recurso de queja en contra de los miembros de la Undécima Sala de la Corte de Apelaciones de Santiago, Ministros señor Juan Manuel Muñoz Pardo, señor Jorge Zepeda Arancibia y señor Fernando Carreño Ortega, por haber incurrido en grave falta o abuso al dictar la sentencia de 4 de agosto último, a través de la cual se rechazó el reclamo de ilegalidad entablado por el órgano administrativo, en contra de la decisión emitida por el Consejo para la Transparencia el día 2 de diciembre de 2016 que, a su vez, acogió parcialmente el amparo interpuesto por la periodista Josefina Eckholt Goldenberg y, en consecuencia, requiere al Director del mencionado servicio la entrega de la información consistente - en lo que interesa al recurso - a la identidad de las personas naturales que han sido beneficiadas por una franquicia tributaria respecto de las donaciones que, en conformidad a la Ley N°19.884, tienen el carácter de públicas, correspondientes a los años comerciales 2005, 2009 y 2012.

Expresa el Servicio de Impuestos Internos en su reclamo que, en virtud de lo dispuesto por los artículos 21 N°5 de la Ley de Transparencia N°20.285, en relación a los artículos 2 ° , 4 ° , 7 ° y 9 ° de la Ley N°19.628, se trata de información protegida por el secreto tributario contemplado en los artículos 8 bis N°7 y 35 del Código Tributario . En efecto, los datos solicitados provienen de la declaración jurada sobre donaciones para fines políticos (formulario N°1830), relativa a las donaciones en dinero recibidas de los contribuyentes de Primera Categoría que declaren renta efectiva según contabilidad completa. Ellos le son entregados por diversas fuentes, como son el Servicio Electoral, los Partidos Políticos y sus entidades recaudadoras, los Institutos de Formación Política y los candidatos, para el adecuado cumplimiento de su función de fiscalizar el cumplimiento de las leyes tributarias. A su vez, se complementa con la obtenida en el formulario N°22, en cuanto éste se refiere a los gastos por donaciones para fines políticos y gastos rechazados por el mismo concepto, todo lo cual deja en evidencia que se trata de antecedentes susceptibles de revelar renta.

Segundo: Que la sentencia de la Corte de Apelaciones de Santiago razona que la regla general es la publicidad de los actos y resoluciones de la Administración, puesto que así lo dispone el artículo 8 ° de la Constitución Política de la República, principio que también está recogido en la Ley N°20.285.

En cuanto al fondo del asunto, debido a que las normas invocadas como fuentes de la reserva o secreto de la información por el recurrente - esto es, los artículos 2 ° , 4 ° , 7 ° y 9 ° de la Ley N°19.628 - no establecen casos precisos y determinados de secreto para determinados actos o documentos, ellas no resultan aplicables en la especie, y, por lo tanto, es erróneo sostener que se está frente a la hipótesis del N°5 del artículo 21 de la Ley 20.285, pues lo requerido, esto es, la identidad de las personas naturales que han sido beneficiadas por una franquicia tributaria relacionada con donaciones para fines políticos, no se adecuan a documentos, datos o información declarados reservados por la Constitución o la Ley, al tenor de lo dispuesto en el artículo 1 ° Transitorio de la Ley de Transparencia.

Finalmente, se señala que el artículo 35 del Código Tributario, da cuenta de la confidencialidad de las declaraciones de impuestos, imponiendo para ese fin la obligación de reserva del Director y demás funcionarios, quienes no pueden divulgar la cuantía o fuente de las rentas del contribuyente, sus pérdidas, o gastos, o cualquier información que figure en las declaraciones impositivas. Sin embargo, la información solicitada es totalmente extraña a la declaración de impuestos y, en consecuencia, el recurrente no puede invocar esta norma de carácter exclusivamente tributario para denegar la información solicitada.

Tercero: Que el quejoso expone que la decisión anterior manifiesta una grave falta o abuso de parte de los sentenciadores puesto que, en primer lugar, importa una errada interpretación del artículo 8 ° de la Constitución Política de la República, en tanto no consideró el presente caso como una excepción al deber de transparencia, dispuesta a través de la reserva que contemplan los artículos 4 ° y 9 ° de la Ley N°19.628, en relación al artículo 35 del Código Tributario . Reitera que la información solicitada, por un lado, forma parte de las declaraciones obligatorias que los contribuyentes deben presentar al Servicio si desean hacer uso de la franquicia y, por otro, únicamente puede ser obtenida por el órgano en ejercicio de su rol fiscalizador, de modo que no es posible su publicidad.

Agrega que tanto la Ley N°19.628 como el artículo 35 del Código Tributario deben ser considerados leyes de quórum calificado al tenor del artículo 1 ° transitorio de la Ley N°20.285, en tanto contienen un deber de secreto que tiende a garantizar el ejercicio del derecho a la privacidad y el derecho a la intimidad.

A continuación, acusa la errada interpretación de la Ley N°19.628 en relación al artículo 35 del Código Tributario, remitiéndose al concepto de fuente accesible al público utilizado por el artículo 2 ° letra i ) del primer cuerpo legal y referido por la sentencia, aseverando que, en este caso, los datos solicitados no se hallan en una fuente accesible al público, puesto que forman parte de un registro que el Servicio recopila en cumplimiento de su rol fiscalizador a través de los formularios N°1830 y N°22 .

Por su parte, el mencionado artículo 35 distingue tres clases de datos cubiertos por la reserva: la cuantía de las rentas, pérdidas o gastos; su fuente; y otros datos relativos a ellas, expresando que la información solicitada se refiere a esta última categoría, puesto que se pretende que se vincula con el uso de una franquicia tributaria. Sin embargo, asevera que los sentenciadores restringen el real sentido de esta norma, al omitir considerar que el secreto ampara cualquier dato relativo a la renta, incluida la utilización de franquicias.

Cuarto: Que los jueces recurridos expusieron que la información fue obtenida por el Servicio de Impuestos Internos en el ejercicio de su función pública, en los términos de los artículos 5 ° y 11 de la Ley N°20.285, normas cuyo sentido también se plasma en el artículo 8 ° de la Constitución Política de la República.

A lo anterior se agrega que la Ley N°19.884 en sus artículos 17 y 18 explica que los aportes que no tengan el carácter de anónimos o reservados serán públicos, debiendo aplicar a ellos el principio de la publicidad, de modo que no corresponde al órgano administrativo alterar o interpretar estas disposiciones. En este contexto, la información solicitada dice relación únicamente con la identidad de las personas que efectuaron las donaciones, razón por la cual su conocimiento no tiene fin tributario alguno.

Finalmente, estiman que no tiene sustento la argumentación en orden a que la Ley N°19.628, pueda relacionarse con un secreto o reserva de la información solicitada, de modo que no es posible aplicar la ficción del artículo 1 ° transitorio de la ley N°20.285, pues aquel cuerpo normativo no establece reserva alguna de la información.

Quinto: Que el recurso de queja se encuentra contemplado en el Título XVI del Código Orgánico de Tribunales, que trata De la jurisdicción disciplinaria y de la inspección y vigilancia de los servicios judiciales , y está reglamentado en su párrafo primero que lleva el epígrafe de Las facultades disciplinarias .

Sexto: Que conforme al artículo 545 de ese cuerpo legal, el recurso de queja solamente procede cuando en la resolución que lo motiva se haya incurrido en faltas o abusos graves, constituidos por errores u omisiones manifiestos e igualmente graves.

Séptimo: Que en el presente caso, por aparecer de los antecedentes que lo debatido es una cuestión de interpretación legal, no es posible concluir que los jueces recurridos, al rechazar el reclamo del Servicio de Impuestos Internos, hayan realizado alguna de las conductas que la ley reprueba y que sería necesario reprimir y enmendar mediante el ejercicio de las atribuciones disciplinarias de esta Corte.

Y de conformidad además con lo dispuesto en los artículos 545 y 549 del Código Orgánico de Tribunales, se desecha el recurso de queja interpuesto por el Servicio de Impuestos Internos.

Sin perjuicio de lo resuelto, esta Corte hará uso de la potestad que le confiere el artículo 541 del Código Orgánico de Tribunales para actuar de oficio en atención a las siguientes consideraciones:

1° Que la Constitución Política de la República señala, en el inciso segundo de su artículo 8º, que: son públicos los actos y resoluciones de los órganos del Estado, así como sus fundamentos y los procedimientos que utilicen. Sin embargo, sólo una ley de quórum calificado podrá establecer la reserva o secreto de aquéllos o de éstos, cuando la publicidad afectare el debido cumplimiento de las funciones de dichos órganos, los derechos de las personas, la seguridad de la Nación o el interés nacional .

También la Carta Fundamental asegura el derecho de acceso a la información pública como una manifestación de la libertad de información (art. 19 N° 12), el que se encuentra reconocido en ella -aunque no en forma explícita - como un mecanismo esencial para la plena vigencia del régimen democrático y de la indispensable asunción de responsabilidades, unida a la consiguiente rendición de cuentas que éste supone por parte de los órganos del Estado hacia la ciudadanía, sin perjuicio que representa, además, un efectivo medio para el adecuado ejercicio y defensa de los derechos fundamentales de las personas.

La relevancia de este derecho público subjetivo queda de manifiesto al observar que, reconocido inicialmente a nivel legal, fue posteriormente recogido por la reforma constitucional de agosto de 2005 como una de las bases de la institucionalidad o como un principio fundamental del Estado constitucional democrático.

Tal preceptiva, que sin distinción obliga a todos los órganos del Estado, exige de éstos que den a conocer sus actos decisorios -tanto en sus contenidos como en sus fundamentos - y que aquellos obren con la mayor transparencia posible en los procedimientos a su cargo, obligación que se relaciona justamente con el derecho de las personas a ser informadas.

Con todo, la publicidad de los actos y resoluciones de los órganos del Estado tiene justificadas excepciones que contempla la Constitución, las que dicen relación con los valores y derechos que la publicidad pudiere afectar, referidas todas ellas explícita y taxativamente en la norma constitucional antes transcrita y que sólo el legislador de quórum calificado puede configurar. Se sigue de ello que la interpretación de dichas excepciones debe efectuarse restrictivamente.

2° Que es conveniente señalar que el artículo 8 bis N° 7 del Código Tributario dispone que: Sin perjuicio de los derechos garantizados por la Constitución y las leyes, constituyen derechos de los contribuyentes, los siguientes: 7° Derecho a que las declaraciones impositivas, salvo los casos de excepción legal, tengan carácter reservado, en los términos previstos por este Código .

Por su parte, el artículo 35 del citado cuerpo normativo preceptúa que: El Director y demás funcionarios del Servicio no podrán divulgar, en forma alguna, la cuantía o fuente de las rentas, ni las pérdidas, gastos o cualesquiera datos relativos a ellas, que figuren en las declaraciones obligatorias, ni permitirán que éstas o sus copias o los libros o papeles que contengan extractos o datos tomados de ellas sean conocidos por persona alguna ajena al Servicio salvo en cuanto fueren necesarios para dar cumplimiento a las disposiciones .

3° Que de la simple lectura de las disposiciones transcritas, se advierte el especial tratamiento que el legislador otorgó al secreto tributario, conformando junto a otras normas un cúmulo de disposiciones que constituyen un régimen o sistema de protección y reserva de la información obtenida por la Administración frente a su revelación a terceros, prescribiéndose una restricción del uso y cesión de la información impositiva y en tal sentido, este régimen de confidencialidad integra una excepción al principio de publicidad y transparencia propio de los Estados democráticos.

El secreto tributario entraña la consagración de la reserva o confidencialidad de toda información obtenida por los órganos tributarios, de forma que no puede ser revelada a terceros y por otra parte, impide que estos antecedentes en poder de los servicios impositivos puedan ser usados para fines diferentes de los estrictamente contributivos.

4° Que, de este modo, la prohibición general de revelación y uso para fines distintos de los estrictamente tributarios, tutelan el contenido esencial del derecho a la privacidad y a la reserva de datos personales o a la intimidad personal, sin perjuicio que también puedan proteger otros bienes jurídicos con relevancia constitucional.

5° Que, en este contexto, la información cuya publicidad se discute es aquella relativa a la identidad de las personas naturales que obtuvieron beneficios tributarios por concepto de donaciones destinadas a financiamiento político. Se trata de aquella deducción a la renta líquida imponible permitida por el artículo 8 ° de la Ley N°19.885 en relación a aquellas donaciones en dinero a los Partidos Políticos inscritos en el Servicio Electoral, a los Institutos de Formación Política o directamente a los candidatos a cargos de elección popular, bajo ciertas condiciones, acreditadas a través de un certificado emitido por el donatario, que queda en poder del donante y cuya exhibición puede ser solicitada por el Servicio de Impuestos Internos.

De la descripción anterior fluye que si bien, a partir de la sola identidad del donante no es posible acceder a datos concretos acerca del monto de sus rentas, ingresos o gastos, se trata de una de las partidas que - tal como lo indicó la peticionaria - se halla contenida tanto en una declaración obligatoria (el Formulario N°22 , código 793 del Recuadro N°2) como en la declaración jurada N°1830 e incide en el cálculo de la base imponible del tributo. En consecuencia, si bien el dato en sí mismo no revela la cuantía o fuente de las rentas, se trata de información que se vincula a su cálculo de manera directa que, por tanto, está protegido en el artículo 35 del Código Tributario, que obliga a la reserva de cualesquiera datos relativos a ellas .

6° Que, a mayor abundamiento, el citado artículo 35 contiene referencias a la protección que la ley tributaria confiere a la identidad del contribuyente. En efecto, el inciso tercero preceptúa que el secreto tributario no abarca la publicación de datos estadísticos en forma que no puedan identificarse los informes, declaraciones o partidas respecto de cada contribuyente en particular .

Por su parte, la modificación realizada por la Ley N°20.780 agrega un inciso final que ordena al Servicio de Impuestos Internos la publicación de dichos datos estadísticos, indicando expresamente que ella no podrá contener información que permita identificar a uno o más contribuyentes en particular . Si bien este último cuerpo normativo es posterior a las declaraciones emitidas por los contribuyentes cuya identidad se solicita revelar, es demostrativa de la voluntad del legislador de considerar aquel antecedente como uno de aquellos datos protegidos por el secreto tributario, en tanto es posible su relación con otros - como, en este caso, la circunstancia de haberse realizado donaciones beneficiadas con una franquicia tributaria - que permiten llegar a conocer las partidas que conformaron la declaración de renta de una persona natural específica.

7° Que, en concordancia con lo expuesto, forzoso es concluir que la información ordenada entregar está cubierta por la invocada causal del artículo 21 N°5 de la Ley N°20.285, en relación a los artículos 8 bis N°7 y 35 del Código Tributario, puesto que estas últimas normas impiden revelar la identidad de un contribuyente persona natural, en tanto dicha información se relacione directamente con las partidas que constituyen el cálculo de su renta - en este caso, las deducciones a la renta líquida imponible por concepto de donaciones y eventuales aumentos por gastos rechazados relacionados con ellas - en atención a consideraciones vinculadas a la afectación de los derechos de las personas interesadas, específicamente el derecho a la privacidad, circunstancia que constituye uno de los cuatro supuestos previstos en el inciso segundo del artículo 8 ° de la Constitución Política de la República para disponer la reserva de información.

8° Que, en consecuencia, en concepto de esta Corte, lo decidido por el Consejo para la Transparencia no se ajusta a lo dispuesto en la legislación que regula esta materia, tornando en ilegal la resolución que se analiza, pues al rechazar el amparo de acceso a la información de que se trata vulneró particularmente lo prevenido en los artículos 8 ° de la Carta Fundamental y 21 N°5 de la Ley de Transparencia.

Por estos fundamentos y normas legales citadas, actuando esta Corte de oficio, se deja sin efecto la sentencia pronunciada por la Corte de Apelaciones de Santiago de cuatro de agosto de dos mil diecisiete, en los autos Rol N° 14.485-2016 y, en su lugar, se decide que se acoge la reclamación interpuesta por el Servicio de Impuestos Internos, en contra de la Decisión de Amparo del Consejo para la Transparencia Rol C 2669-16, adoptada con fecha dos de diciembre de dos mil dieciséis, declarando, en consecuencia, que el amparo por denegación de información presentado por Josefina Eckholt Goldenberg se deniega en aquella parte relativa a la revelación de la identidad de las personas naturales que obtuvieron franquicias tributarias por concepto de financiamiento a centros de formación política durante los años comerciales 2005, 2009 y 2012.

Acordada contra el voto del Ministro señor Muñoz y el Abogado Integrante señor Rodríguez, quienes estuvieron por no ejercer las facultades oficiosas propias de esta Corte, teniendo para ello presente:

1° Que el inciso segundo del artículo 8 ° de la Constitución Política de la República consagra el principio de publicidad de la información pública al disponer: Son públicos los actos y resoluciones de los órganos del Estado, así como sus fundamentos y los procedimientos que utilicen .

2°.- Que, asimismo, en el inciso segundo del artículo 5 ° de la Ley N° 20.285 se establece el principio de publicidad respecto de los actos y resoluciones de los órganos de la Administración del Estado, sus fundamentos, los documentos que les sirvan de sustento o complemento directo y esencial, y los procedimientos que se utilicen para su dictación . A su turno, el artículo 10 prescribe que: Toda persona tiene derecho a solicitar y recibir información de cualquier órgano de la Administración del Estado, en la forma y condiciones que establece esta ley.

El acceso a la información comprende el derecho de acceder a las informaciones contenidas en actos, resoluciones, actas, expedientes, contratos y acuerdos, así como a toda información elaborada con presupuesto público, cualquiera sea el formato o soporte en que se contenga, salvo las excepciones legales .

Finalmente, la letra c) del artículo 11 estatuye: El derecho de acceso a la información de los órganos de la Administración del Estado reconoce, entre otros, los siguientes principios:

[...]

c) Principio de apertura o transparencia, conforme al cual toda la información en poder de los órganos de la Administración del Estado se presume pública, a menos que esté sujeta a las excepciones señaladas .

3° Que de la sola lectura de los preceptos que contemplan el deber de reserva tributaria que ha sido indicado como infringido por el quejoso, interpretados a la luz de las normas anteriormente transcritas, es posible colegir que el secreto invocado sólo obliga al Director y demás funcionarios del Servicio, en lo tocante a las declaraciones que presenten los contribuyentes sometidos a su fiscalización, no pudiendo hacerse extensivo a los actos y resoluciones que en su carácter de órgano del Estado éste ejecute, como sería justamente la acción de una persona natural de confeccionar y presentar una declaración de impuestos, haciendo uso de una franquicia tributaria cuyo monto no se revela, los que, como ya se señaló, se encuentran afectos al principio general de publicidad contemplado en el artículo 8 ° de la Constitución Política de la República.

4° Que, por su parte, el citado artículo 8 ° de la Carta Fundamental establece como excepciones a la publicidad que impera respecto de los actos y resoluciones de los órganos del Estado, las situaciones de reserva o secreto contempladas en una ley de quórum calificado, cuando la publicidad afectare el debido cumplimiento de las funciones de dichos órganos, los derechos de las personas, la seguridad de la Nación o el interés nacional. Pues bien, de la lectura del recurso de queja interpuesto en autos por el Servicio de Impuestos Internos, como tampoco de las alegaciones vertidas en estrados, es posible vislumbrar cuál es el motivo por el que le afectaría el hacer pública la información que el Consejo para la Transparencia le ordenó exhibir, esto es, el sólo dato de la identidad de quienes realizaron donaciones con fines políticos, de manera que no es posible sino concluir que la misma no se encuentra dentro de los casos excepcionales de secreto o reserva contenidos en el inciso segundo del artículo 8 ° de nuestra Carta Fundamental y, por lo tanto, dicha información tiene el carácter de pública.

5° Que el principio antes señalado resulta reproducido en la Ley N°19.884 que regula específicamente la materia en discusión. En efecto, el artículo 16 dispone que, salvo aquellos casos determinadamente señalados en la misma disposición, los aportes a campañas electorales serán públicos. Así se consagra, además, en los artículos 21 - respecto de los aportes mensuales recibidos por los Partidos Políticos fuera del periodo de campaña electoral - y 21 bis, en relación a los ingresos de los Institutos de Formación Política.

Es por ello que, existiendo una distinción legal entre donaciones privadas y públicas, la decisión del Consejo para la Transparencia dispone la entrega de la información relativa a la identidad de los donantes personas naturales, únicamente respecto de los aportes que revisten este último carácter, manteniendo así la protección que el legislador confirió a aquellas que están destinadas a mantenerse en secreto.

6° Que, en consecuencia, en concepto de quienes disienten, al fallar los jueces del grado como lo hicieron, rechazando el reclamo de ilegalidad interpuesto por el Servicio de Impuestos Internos en contra de la resolución del Consejo para la Transparencia que acogió parcialmente el amparo interpuesto a su respecto y que ordena proporcionar la identidad de las personas naturales que han sido beneficiadas por una franquicia tributaria respecto de aquellas donaciones que con conformidad a la Ley N°19.884, tienen el carácter de públicas, no han incurrido en ninguna vulneración que justifique la actuación oficiosa.

Se previene que el abogado integrante señor Rodríguez, además, estuvo por remitir estos antecedentes al pleno de esta Corte, en cumplimiento de lo ordenado en los artículos 66 , inciso quinto , 98 , N° 7 ° , y 545 , inciso tercero , del Código Orgánico de Tribunales, por estimar el tema de la exclusiva competencia de aquél.

Regístrese y archívese, previa devolución de los antecedentes tenidos a la vista a su tribunal de origen.

Redacción a cargo del Ministro señor Arturo Prado Puga; la disidencia, del Ministro señor Muñoz y la prevención, de su autor.

Rol N° 36.793-2017.

Pronunciado por la Tercera Sala de esta Corte Suprema integrada por los Ministros Sr. Sergio Muñoz G., Sra. Rosa Egnem S. y Sr. Arturo Prado P. y los Abogados Integrantes Sr. Jaime Rodríguez E. y Sr. Jorge Lagos G. No firma, no obstante haber concurrido a la vista y al acuerdo de la causa, el Ministro señor Muñoz por estar con feriado legal. Santiago, 03 de enero de 2018.

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