Santiago, treinta y uno de diciembre de dos mil dieciocho.

VISTOS Y TENIENDO PRESENTE:

PRIMERO: Que en estos autos Rol N° 6333-2018 el Servicio de Impuestos Internos dedujo recurso de queja en contra de los integrantes de la Tercera Sala de la Corte de Apelaciones de Santiago, Ministros señor Mauricio Silva Cancino, señor Carlos Gajardo Galdames y señora Elsa Barrientos Guerrero . Funda el arbitrio atribuyendo a los recurridos falta o abuso grave al dictar la sentencia de cuatro de abril pasado en la causa Rol N° 13.205-2017, en virtud de la cual rechazaron el reclamo deducido por su parte en contra de la decisión de amparo Rol N° C 2.598-17, adoptada por el Consejo Directivo del Consejo para la Transparencia en sesión de 18 de octubre de 2017, que acogió el amparo por denegación de información deducido por Matías Rojas Alabarce y, en consecuencia, ordenó al Servicio de Impuestos Internos hacer entrega al peticionario de la información estadística consultada, antecedentes que califica de reservados y secretos, relativos a la entrega de información innominada o anonimizada a nivel de contribuyente, sobre los códigos 122, 102, 101, 784, 778, 816, 129, 647, 779, 817, 843, 628, 630, 123, 632, 633, 14, 645 y 646 del formulario 22 de Declaración Anual de Impuesto a la Renta para los años tributarios 2015, 2016 y 2017.

SEGUNDO: Que el recurso se funda en que al rechazar la reclamación los recurridos incurrieron en manifiesta falta o abuso grave puesto que adolece de falta de fundamentación suficiente en cuanto a la falta de aplicación de normas sobre inadmisibilidad previstas en la ley de transparencia y su reglamento; por incurrir en una errónea interpretación de la Constitución en la aplicación de las normas sobre secreto o reserva y por no atenerse a las leyes con rango de quórum calificado, que establecen la existencia y vigencia del secreto tributario.

Expresa que el amparo presentado no cumple con las exigencias formales, toda vez que, se limita a señalar que impugna lo resuelto por el servicio, sin indicar cuál es el motivo o razón para recurrir, ni en qué consistiría la infracción del Servicio, ante lo cual se debió exigir al reclamante que subsanara tal defecto, soslayado por la instancia administrativa y reafirmado por la judicial al descartar esta alegación.

En cuanto al fondo del recurso indica que se ha incurrido en una interpretación y aplicación errada de la constitución y la ley, expresando que las normas sobre secreto en general, ya sea el secreto bancario, tributario, profesional u otros, no constituyen sino una aplicación práctica de un derecho fundamental del ser humano reconocido expresamente en nuestra carta fundamental, ya sea en la figura del derecho a la privacidad o el derecho a la intimidad normas que no dicen relación con una institución, empresa o persona, sobre la cual recae el deber de guardar reserva o secreto, sino que dice relación con la persona cuyos datos están siendo puestos a disposición de terceras personas, independientemente de su voluntad, situación en la que se encuentran los contribuyentes, quienes han puesto a disposición del Servicio de Impuestos Internos, en cumplimiento de un mandato constitucional y legal, información que, sólo puede ser utilizada para los fines establecidos en la ley, salvo excepciones legales expresas.

Continúa señalando que se ha incurrido en falta o abuso grave por parte de los señores ministros recurridos, al dejar sin aplicación lo previsto en artículo 21 N°5 de la Ley 20.285, en relación con el artículo 35 del Código Tributario . Al respecto indica que la información que se solicita, ha sido entregada de forma obligatoria al Servicio y se encuentra contenida en declaraciones de impuestos, y por ende, amparada por el secreto tributario y respecto de la cual los contribuyentes mantienen su titularidad y no es posible que un particular pueda acceder a ella, por el sólo hecho de encontrarse tal información en manos de un servicio público. De este modo todos y cada uno de los códigos respecto de los cuales se solicita informar, son parte integrante de un formulario de declaración de impuestos, en este caso el formulario 22, cuyo contenido, se encuentra expresamente amparado por la reserva o secreto tributario, artículo 35 , inciso segundo , del Código Tributario, en la parte que señala "datos tomados de ella", haciendo referencia a las declaraciones de impuestos.

Asimismo agrega como fundamento de su recurso que los recurridos establecieron exigencias o condiciones que no se encuentran previstas en la ley, toda vez que el deber de secreto o reserva, no se encuentra limitado a persona determinada, ya que de la lectura del artículo 35 del Código Tributario, queda de manifiesto que se refiere a la información que figure en una declaración de impuestos, sin que de forma alguna la limite al de una persona determinada, como se pretende en autos.

Indica que el secreto tributario, protege por una parte derechos individuales ("intimidad y privacidad"), como el sistema tributario, en cuanto a que los contribuyentes en general, tengan la certeza de que su información, permanecerá en el ámbito de la reserva.

Afirma que al considerar los sentenciadores que la información solicitada tiene la calidad de estadística, marginal y genérica, no consideran que es posible extraer de esta información correspondiente a un contribuyente en particular, aun cuando éste no haya sido identificado, toda vez que a través del cruce de algunos de los códigos que se solicitan y teniendo a la vista el código de actividad, se le puede identificar, considerando, por ejemplo, la existencia de grandes contribuyentes que por sus volúmenes de operaciones y por el giro que realizan, pudieren ser determinados; o bien, por la especificidad de los giros, en caso de rubros en los que exista un sólo contribuyente o un número reducido de ellos.

Solicita en definitiva acoger el recurso de queja, poniendo término a los efectos de la grave falta o abuso cometido por los magistrados recurridos imponiéndoles a las sanciones que considere adecuadas al abuso cometido.

TERCERO: Que, al informar, los jueces recurridos sostienen que no han cometido falta o abuso y menos que ello amerite corrección disciplinaria como lo pretende la recurrente. Expresan que para resolver en la forma en que lo hicieron, tuvieron especialmente presente lo señalado en los puntos 4°, 5°, 6° y 7º de la resolución en alzada y que consideraron acordes a los criterios de interpretación que deben darse al artículo 21 Nº 5 de la Ley Nº 20.285 de 2008 en relación con el artículo 35 del Código Tributario.

CUARTO: Que el recurso de queja se encuentra contemplado en el Título XVI del Código Orgánico de Tribunales, que trata "De la jurisdicción disciplinaria y de la inspección y vigilancia de los servicios judiciales", y está reglamentado en su párrafo primero que lleva el epígrafe de "Las facultades disciplinarias".

Conforme al artículo 545 de ese cuerpo legal el recurso de queja solamente procede cuando en la resolución que lo motiva se haya incurrido en faltas o abusos graves, constituidos por errores u omisiones manifiestos e igualmente graves.

QUINTO: Que la Constitución Política de la República señala, en el inciso segundo de su artículo 8º, que: "son públicos los actos y resoluciones de los órganos del Estado, así como sus fundamentos y los procedimientos que utilicen. Sin embargo, sólo una ley de quórum calificado podrá establecer la reserva o secreto de aquéllos o de éstos, cuando la publicidad afectare el debido cumplimiento de las funciones de dichos órganos, los derechos de las personas, la seguridad de la Nación o el interés nacional".

También la Carta Fundamental asegura el derecho de acceso a la información pública como una manifestación de la libertad de información (artículo 19 N° 12), el que se encuentra reconocido en ella -aunque no en forma explícita - como un mecanismo esencial para la plena vigencia del régimen democrático y de la indispensable asunción de responsabilidades, unida a la consiguiente rendición de cuentas que éste supone por parte de los órganos del Estado hacia la ciudadanía, sin perjuicio que representa, además, un efectivo medio para el adecuado ejercicio y defensa de los derechos fundamentales de las personas. La relevancia de este derecho público subjetivo queda de manifiesto al observar que, reconocido inicialmente a nivel legal, fue posteriormente recogido por la reforma constitucional de agosto de 2005, como una de las bases de la institucionalidad y como un principio fundamental del Estado constitucional democrático. Tal preceptiva, que sin distinción obliga a todos los órganos del Estado, exige de éstos que den a conocer sus actos decisorios - tanto en sus contenidos como en sus fundamentos - y que aquellos obren con la mayor transparencia posible en los procedimientos a su cargo, obligación que se relaciona justamente con el derecho de las personas a ser informadas.

Con todo, la publicidad de los actos y resoluciones de los órganos del Estado tiene justificadas excepciones que contempla la Constitución, las que dicen relación con los valores y derechos que la publicidad pudiere afectar, referidas todas ellas explícita y taxativamente en la norma constitucional antes transcrita y que sólo el legislador de quórum calificado puede configurar. Se sigue de ello que la interpretación de dichas excepciones debe efectuarse restrictivamente.

SEXTO: Que es conveniente señalar además que el artículo 8 bis N° 7 del Código Tributario dispone: "Sin perjuicio de los derechos garantizados por la Constitución y las leyes, constituyen derechos de los contribuyentes, los siguientes: 7° Derecho a que las declaraciones impositivas, salvo los casos de excepción legal, tengan carácter reservado, en los términos previstos por este Código". Por su parte, el artículo 35 del citado cuerpo normativo preceptúa: "El Director y demás funcionarios del Servicio no podrán divulgar, en forma alguna, la cuantía o fuente de las rentas, ni las pérdidas, gastos o cualesquiera datos relativos a ellas, que figuren en las declaraciones obligatorias, ni permitirán que éstas o sus copias o los libros o papeles que contengan extractos o datos tomados de ellas sean conocidos por persona alguna ajena al Servicio salvo en cuanto fueren necesarios para dar cumplimiento a las disposiciones".

OCTAVO: Que de la simple lectura de las disposiciones transcritas, se advierte el especial tratamiento que el legislador otorgó al secreto tributario, conformando, junto a otras normas, un cúmulo de disposiciones que constituyen un régimen o sistema de protección y reserva de la información obtenida por la Administración frente a su revelación a terceros, prescribiéndose una restricción del uso y cesión de la información impositiva y, en tal sentido, este régimen de confidencialidad integra una excepción al principio de publicidad y transparencia propio de los Estados democráticos.

El secreto tributario entraña la consagración de la reserva o confidencialidad de toda información obtenida por los órganos tributarios, de forma que no puede ser revelada a terceros y, por otra parte, impide que estos antecedentes en poder de los servicios impositivos puedan ser usados para fines diferentes de los estrictamente contributivos.

NOVENO: Que, de este modo, la prohibición general de revelación y uso para fines distintos de los esencialmente tributarios, tutelan el contenido esencial del derecho a la privacidad y a la reserva de datos personales o a la intimidad personal, sin perjuicio que también puedan proteger otros bienes jurídicos con relevancia constitucional.

DECIMO: Que, en este contexto, la información cuya publicidad se discute es aquella relativa a la base de datos innominados a nivel de contribuyente de los registros administrativos provenientes del Servicio de Impuestos Internos . En particular las partidas 122, 102, 101, 784, 778, 816, 129, 647, 779, 817, 843, 628, 630, 123, 632, 633, 14, 645 y 646 del formulario 22 de Declaración Anual de Impuesto a la Renta para los años tributarios 2015, 2016 y 2017.

De la descripción anterior fluye que la información solicitada busca acceder a datos concretos acerca de la cuantía o fuente de las rentas, pérdidas, gastos o datos relativos a ella que figuren en las declaraciones contenidas el Formulario N°22 .

En otras palabras, aquella que se solicita es información que se vincula al cálculo de la renta de manera directa que, por tanto, está protegida en el artículo 35 del Código Tributario, que obliga a la reserva de "cualesquiera datos relativos a ellas".

UNDÉCIMO: Que, es insoslayable mencionar que el Servicio, en cumplimiento de lo dispuesto en el inciso final del artículo 35 del Código Tributario, debe publicar anualmente en su página web información y estadística relativas al universo total de contribuyentes y al cumplimiento de las obligaciones tributarias, de acuerdo a la información existente en sus bases de datos hasta el año anterior, respecto al total de utilidades declaradas, ingresos brutos declarados, ingresos afectos a impuesto a la renta, retiros efectivos, remesas o distribución de utilidades, gastos aceptados y rechazados, así como monto de las devoluciones de impuestos efectuadas, cumpliendo de esta forma con su obligación de informar.

DUODÉCIMO: Que, en este orden de ideas, es necesario recordar lo ya expresado por esta Corte en cuanto a que el citado artículo 35 contiene claras referencias en torno a la protección que la ley tributaria confiere especialmente a la develación de la identidad de los contribuyentes. En efecto, el inciso tercero preceptúa que el secreto tributario no abarca "la publicación de datos estadísticos en forma que no puedan identificarse los informes, declaraciones o partidas respecto de cada contribuyente en particular". Por su parte, la modificación realizada por la Ley N°20.780 agrega un inciso final que ordena al Servicio de Impuestos Internos la publicación de dichos datos estadísticos, indicando expresamente que ella "no podrá contener información que permita identificar a uno o más contribuyentes en particular".

DÉCIMO TERCERO: Que, en concordancia con lo expuesto, forzoso es concluir que la información ordenada entregar está cubierta por la invocada causal del artículo 21 N°5 de la Ley N°20.285, en relación a los artículos 8 bis N°7 y 35 del Código Tributario, puesto que estas últimas normas impiden revelar información que se relacione directamente con las partidas que constituyen el cálculo de la renta tanto de personas naturales como jurídicas, en atención a consideraciones vinculadas a la afectación de sus derechos, específicamente el derecho a la privacidad, circunstancia que constituye uno de los cuatro supuestos previstos en el inciso segundo del artículo 8 ° de la Constitución Política de la República para disponer la reserva de información.

DÉCIMO CUARTO: Que la situación referida es la que acontece en el caso de autos, toda vez que si bien la información se solicita como innominada, a partir del análisis de los mismos datos, tales como la actividad económica, se puede llegar a determinar la identidad de los contribuyentes, configurándose de ese modo la causal de secreto o reserva contemplada en la ley.

DÉCIMO QUINTO: Que pese a lo anterior los sentenciadores recurridos decidieron mantener la decisión del Consejo para la Transparencia, que accedió a la entrega de la información solicitada, decisión que supone omitir la aplicación a la situación en estudio de las normas que realmente la regulan.

En estas condiciones forzoso resulta concluir que los jueces recurridos han incurrido en falta o abuso grave que debe ser enmendado por esta vía, motivo por el que se acogerá el recurso de queja en análisis en los términos que se dirán en lo resolutivo.

DÉCIMO SEXTO: Que, en consecuencia, en concepto de esta Corte, lo decidido por el Consejo para la Transparencia no se ajusta a lo dispuesto en la legislación que regula esta materia, tornando en ilegal la resolución que se analiza, pues al rechazar el amparo de acceso a la información de que se trata vulneró particularmente lo prevenido en los artículos 8 ° de la Carta Fundamental y 21 N°5 de la Ley de Transparencia.

Por estas consideraciones y lo dispuesto en el artículo 545 del Código Orgánico de Tribunales, se acoge el recurso de queja, se deja sin efecto la sentencia de cuatro de abril de dos mil dieciocho, de la causa Rol N° 13.205-2017 de la Corte de Apelaciones de Santiago, que rechazó la reclamación interpuesta por el Servicio de Impuestos Internos y en su lugar se la acoge, declarándose que se deja sin efecto la Decisión de Amparo C-2.598-17, adoptada por el Consejo Directivo del Consejo para la Transparencia en sesión de 18 de octubre de 2017, que acoge el amparo por denegación de información deducido por Matías Rojas Alabarce y, en consecuencia, se deniega la entrega de información por él solicitada.

No se dispone la remisión de estos antecedentes al Pleno de este Tribunal por tratarse de un asunto en que la inobservancia constatada no puede ser estimada como una falta o abuso que amerite disponer tal medida.

Acordada contra el voto del Ministro señor Muñoz y del Ministro señor Aránguiz, quienes estuvieron por rechazar el recurso de queja, teniendo para ello principalmente en consideración lo siguiente:

A.- El Ministro señor Muñoz:

1° Que el inciso segundo del artículo 8 ° de la Constitución Política de la República consagra el principio de publicidad de la información pública al disponer: "Son públicos los actos y resoluciones de los órganos del Estado, así como sus fundamentos y los procedimientos que utilicen".

2° Que, asimismo, en el inciso segundo del artículo 5 ° de la Ley N° 20.285 se establece el principio de publicidad respecto de "los actos y resoluciones de los órganos de la Administración del Estado, sus fundamentos, los documentos que les sirvan de sustento o complemento directo y esencial, y los procedimientos que se utilicen para su dictación". A su turno, el artículo 10 prescribe que: "Toda persona tiene derecho a solicitar y recibir información de cualquier órgano de la Administración del Estado, en la forma y condiciones que establece esta ley. El acceso a la información comprende el derecho de acceder a las informaciones contenidas en actos, resoluciones, actas, expedientes, contratos y acuerdos, así como a toda información elaborada con presupuesto público, cualquiera sea el formato o soporte en que se contenga, salvo las excepciones legales". Finalmente, la letra c ) del artículo 11 estatuye: "El derecho de acceso a la información de los órganos de la Administración del Estado reconoce, entre otros, los siguientes principios:"

[...]

c) Principio de apertura o transparencia, conforme al cual toda la información en poder de los órganos de la Administración del Estado se presume pública, a menos que esté sujeta a las excepciones señaladas".

3° Que por su parte, el artículo 35 del citado Código preceptúa que: "El Director y demás funcionarios del Servicio no podrán divulgar, en forma alguna, la cuantía o fuente de las rentas, ni las pérdidas, gastos o cualesquiera datos relativos a ellas, que figuren en las declaraciones obligatorias, ni permitirán que éstas o sus copias o los libros o papeles que contengan extractos o datos tomados de ellas sean conocidos por persona alguna ajena al Servicio salvo en cuanto fueren necesarios para dar cumplimiento a las disposiciones".

4° Que de la disposición reproducida aparece que la prohibición de divulgación a que están sujetos el Director y demás funcionarios del Servicio de Impuestos Internos dice relación concretamente con la cuantía o fuente de las rentas, con las pérdidas, gastos o cualesquiera datos relativos a ellas, que figuren en las declaraciones obligatorias presentadas por los contribuyentes, quedando comprendida en ella, incluso, la obligación consistente en que no pueden permitir que tales declaraciones o sus copias o los libros o papeles que contengan extractos o datos tomados de ellas sean conocidos por persona alguna ajena al Servicio.

5° Que para resolver el asunto sometido al conocimiento de esta Corte se debe tener presente que, atendido el rango constitucional del principio de que se trata, las restricciones a la publicidad que se contemplan en el artículo 8 inciso 2º de la Carta Fundamental no hacen sino reforzar su naturaleza o carácter: excepciones limitadas a las causales en él referidas, sin que pueda sostenerse en el presente asunto que el citado artículo 35 del Código Tributario sea un caso de reserva de información pública de aquellos contemplados en dicha norma constitucional, sino más bien un deber funcionario como muchos otros orientados a la protección del bien jurídico "recta administración del Estado": legalidad, imparcialidad, responsabilidad, eficacia, eficiencia, racionalidad, actuación de oficio, coordinación, probidad, neutralidad política y otros.

6° Que, en efecto, del examen del artículo 35 invocado en su favor por el quejoso, en cuanto prevé que "El Director y demás funcionarios del Servicio no podrán divulgar, en forma alguna" la información que allí se menciona, se deduce de manera clara que en la especie se acusa la eventual infracción de una prohibición funcionaria que afecta a personas y no a la institución, consistente en revelar los datos, antecedentes, detalles o hechos que conozcan en el ámbito de su cargo, sancionada administrativa o penalmente según el caso, sin el alcance institucional que le atribuye el órgano recurrente, como lo demuestra precisamente, tratándose del uso de información reservada o privilegiada en beneficio propio o de terceros, el artículo 62 Nº 1 del Decreto con Fuerza de Ley Nº 1/19.653 de 2000, que contiene el texto refundido de la Ley Orgánica Constitucional de Bases Generales de la Administración del Estado y el correlativo delito penal tipificado en el artículo 247 bis del Código punitivo ubicado en el Título V del Código Penal, "De los crímenes y simples delitos cometidos por empleados públicos en el desempeño de sus cargos".

Se trata de una regulación jurídica que tiene como destinatarios a los funcionarios en los ámbitos de sus competencias propias con las referidas sanciones administrativas y/o penales en caso de infracción. La publicidad y la transparencia, en cambio, con su regulación jurídica actual, antes que a las personas se refieren a los órganos del Estado (Emilio Pfeffer, Reformas Constitucionales 2005. Antecedentes, Debates, Informes, Editorial Jurídica de Chile, 2005, páginas 30 y 31), constatación que confirman los artículos 4 y 14 de la Ley de Transparencia al formular una clara distinción entre funcionarios y autoridades institucionales.

7° Que corrobora lo recién postulado el hecho de que la letra c ) del artículo 40 del Decreto con Fuerza de Ley N° 7 de 1980, que contiene la Ley Orgánica del Servicio de Impuestos Internos, establece una prohibición funcionaria de divulgar información en términos semejantes a aquellos en que está concebido el artículo 35 del Código Tributario, de lo que se sigue que ambos rigen un mismo ámbito normativo, esto es, dirigido a los funcionarios.

8° Que a la luz de lo antes razonado, quien suscribe el presente voto particular estima que los sentenciadores recurridos, al desestimar la reclamación de ilegalidad deducida por el Servicio de Impuestos Internos, no han incurrido en falta o abuso grave que deba ser subsanada por esta vía, pese a que, contrariamente a lo concluido por ellos, la información solicitada no se encuentra comprendida en alguna de las causales de reserva previstas en el artículo 21 de la Ley N° 20.285, en tanto la prohibición consagrada en el artículo 35 del Código Tributario configura un deber que afecta solamente a los funcionarios del Servicio en su calidad de tales y que no compromete a dicho ente en su carácter de órgano público, motivo por el que, en cualquier caso, el recurso de que se trata debía ser desestimado.

B.- El Ministro señor Aránguiz:

1° Que los principios y derechos sobre acceso a la información, probidad y transparencia se insertan en el mejoramiento continuo y modernización de los órganos públicos. En efecto, se ha verificado una evolución normativa e institucional en la que dichos principios y derechos alcanzan su más alto rango como elementos cualitativos del desempeño público, lo que es coherente con la incorporación del control ciudadano a las instituciones del Estado el que se agrega a los controles internos y externos ya existentes. (Luis Cordero, "El Control de la Administración del Estado ", LegalPublishing, 2009, páginas 27 y siguientes y sobre control ciudadano, páginas 41 y siguientes).

2° Que lo expuesto en el considerando previo constituye el fundamento que fuerza sostener que el ciudadano por regla general, mediante el conducto regular, tiene derecho a acceder a aquella información recibida por un órgano público como es el caso del Servicio de Impuestos Internos y sólo será en los casos de excepción en que dichos principios cederán ante la obligación de secreto atendiendo a derechos que se erijan como superiores de los mismos, cuyo no es el caso de autos, toda vez que la información solicitada es innominada y para un fin estadístico.

Regístrese y agréguese copia autorizada de esta resolución a la causa tenida a la vista, la que será devuelta en su oportunidad.

Redacción a cargo del Ministro Sr. Aránguiz y de la disidencia, su autor.

Rol N° 6333-2018.

Pronunciado por la Tercera Sala de esta Corte Suprema integrada por los Ministros Sr. Sergio Muñoz G., Sra. María Eugenia Sandoval G., Sr. Carlos Aránguiz Z. y Sr. Arturo Prado P. y la Abogada Integrante Sra. Leonor Etcheberry C. No firman, no obstante haber concurrido al acuerdo de la causa, el Ministro señor Muñoz por estar con feriado legal y el Ministro señor Aránguiz por estar con licencia médica. Santiago, 31 de diciembre de 2018.

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