Delegación de facultades jurisdiccionales tributarias a funcionarios administrativos

Santiago, trece de octubre de dos mil seis.

VISTOS:

Con fecha 22 de junio 2006, don Francisco

Sepúlveda Hernaiz, en representación de Sociedad

Comercial Fundación Limitada, interpone un recurso de

inaplicabilidad por inconstitucionalidad respecto del

artículo 116 del Código Tributario, puesto que, según

señala, contraviene los artículos 6°, 7°, 19 N° 3, 38

inciso segundo y 74 (hoy 76) inciso primero de la

Constitución Política.

La causa en que recae el requerimiento es el

reclamo tributario, Rol N° 154-2005, en relación con las

liquidaciones de impuestos a la renta Nºs. 404-2005 y

405-2005, seguido ante el tribunal tributario de Santiago

Sur de la Región Metropolitana de Santiago.

Señala la requirente que el aludido reclamo se

interpuso para que fuese conocido por el Director

Regional respectivo del Servicio de Impuestos Internos

invocando, al efecto, lo dispuesto en el artículo 6º

letra B) Nº 6 del Código Tributario. No obstante, y tal

como se desprende, de la copia de la resolución de 7 de

noviembre de 2005, expedida por la funcionaria del

Servicio de Impuestos Internos, doña Dora Bastía

Santander, en su calidad de “Juez Tributario”, acompañada

por la actora, no se dio lugar a la petición formulada

“por encontrarse plenamente vigente la delegación de

facultades señaladas en la Resolución Ex. Nº 79, de

20.11.98, publicada en el Diario Oficial el 30.11.98”.

Basado en lo anterior, la requirente afirma que

su reclamo es actualmente conocido por un funcionario

administrativo, “en virtud de una delegación 2

administrativa de facultades jurisdiccionales”. Agrega

que como consecuencia de ello, no ha tenido acceso a una

administración de justicia basada en los principios

constitucionales de igualdad ante la ley, proceso previo

legalmente tramitado y tribunal previamente establecido

por la ley. En el mismo sentido, el juez substanciador

del reclamo es, a su juicio, una especie de comisión

especial, ya que jamás ha recibido legalmente la potestad

jurisdiccional en el sentido consagrado por la Carta

Fundamental.

Precisando sus afirmaciones, sostiene que se

vulnera el artículo 19 Nº 3 inciso primero de la Carta

Fundamental, que asegura a todas las personas “la igual

protección de la ley en el ejercicio de sus derechos”,

dado que se priva a su mandante de ejercer su derecho de

reclamo ante el tribunal establecido por la propia ley,

que es el Director Regional respectivo del Servicio de

Impuestos Internos.

Recuerda también lo estatuido por el artículo

19 Nº 3 inciso cuarto del Código Político, en el sentido

que “La Constitución asegura a todas las personas: Nadie

podrá ser juzgado por comisiones especiales, sino por el

tribunal que señalare la ley y que se hallare establecido

por ésta con anterioridad a la perpetración del hecho.” A

partir de él colige que sólo la ley puede crear

tribunales de modo que todo aquello que no tenga el

carácter de ley crearía un tribunal inconstitucional,

convirtiéndolo en una comisión especial y, más aún, en un

tribunal sin existencia anterior a los hechos.

Continúa señalando que a idéntica conclusión se

arriba si se tiene presente que, de conformidad con el 3

artículo 74 (hoy 76) de la Constitución Política, “la

facultad de conocer las causas civiles y criminales, de

resolverlas y de hacer ejecutar lo juzgado, corresponde

exclusivamente a los tribunales establecidos por la ley”.

Al respecto, debe entenderse que las causas tributarias

son civiles y que, por ley, corresponde aludir a la

definición contenida en el artículo 1º del Código Civil:

“La ley es una declaración de la voluntad soberana que,

manifestada en la forma prescrita por la Constitución,

manda, prohíbe o permite”. Agrega que como la voluntad

soberana se manifiesta en el Congreso Nacional y la ley

debe someterse a los trámites previstos en los artículos

65 y siguientes de la Carta Fundamental, en ningún caso y

bajo ningún pretexto, podría entenderse que un acto

administrativo sea ley.

La requirente agrega que la norma contenida en

el artículo 116 del Código Tributario resulta, asimismo,

contraria al artículo 7º del Código Político que dispone,

en su inciso segundo, que: “Ninguna magistratura, ninguna

persona ni grupo de personas pueden atribuirse, ni aun a

pretexto de circunstancias extraordinarias, otra

autoridad o derechos que los que expresamente se les

hayan conferido en virtud de la Constitución o las

leyes.” Así, si nuestro ordenamiento constitucional y

jurídico dispone que la facultad de crear tribunales

corresponde única y excluyentemente a una ley, el

Director Regional del Servicio de Impuestos, al amparo

del aludido precepto legal, ha delegado inválidamente,

mediante un acto administrativo, su facultad de ejercer

jurisdicción. 4

Al mismo tiempo, como los órganos del Estado

deben someterse a la Constitución Política y a las normas

dictadas conforme a ella, actuando válidamente previa

investidura regular de sus integrantes, dentro de su

competencia y en la forma que prescriba la ley

respectiva, el obrar fuera de dicha competencia acarrea

la nulidad del acto privando de eficacia las resoluciones

delegatorias que se fundamentan, además, en normas

legales tácitamente derogadas. Fundamentando este último

punto añade que no es necesario que se dicte una norma

legal o constitucional que derogue la facultad contenida

en el artículo 116 del Código Tributario, ya que la sola

lectura de su texto se contrapone con los artículos 6, 7,

19 Nº 3 y 74 (hoy 76) de la Constitución Política, y al

existir supremacía en rango, debe prevalecer lo dispuesto

por ésta.

Agrega que, en la especie, no puede entenderse

que el precepto legal impugnado provea una forma de

integración del tribunal tributario, semejante a las

disposiciones contenidas en los artículos 213 y

siguientes del Código Orgánico de Tribunales, pues

precisamente, en virtud del artículo 116 del Código

Tributario, el Director Regional del Servicio de

Impuestos Internos elige al delegado, sin que previamente

lo haya establecido la ley.

Finalmente, y luego de señalar que, en este

caso, se cumplen los requisitos exigidos por la

Constitución Política para la interposición de un

requerimiento de inaplicabilidad por

inconstitucionalidad, solicita declarar inaplicable dicha 5

norma del Código Tributario en la instancia referida al

recurso de reclamación tributario Rol N° 154-2005.

Con fecha 29 de junio de 2006, el requerimiento

fue declarado admisible no dándose lugar a la suspensión

del procedimiento.

El 31 de julio de 2006, la Abogado Procuradora

Fiscal de Santiago del Consejo de Defensa del Estado, en

representación del Servicio de Impuestos Internos, evacuó

el traslado conferido y solicitó el rechazo del

requerimiento en base a las siguientes consideraciones:

En primer lugar, afirma que si se atiende a lo

sostenido por el requirente en el sentido que “la gestión

en que se basa su requerimiento no se sustancia ante un

tribunal”, quiere decir que no se cumple con el

presupuesto contenido en el artículo 93 Nº 6 de la

Constitución para la procedencia de la acción de

inaplicabilidad, que exige que se trate de “cualquier

gestión que se siga ante un tribunal ordinario o

especial”.

Al mismo tiempo, e invocando jurisprudencia

emanada de la Corte Suprema, indica que la

inaplicabilidad debe ser deducida contra un precepto

legal concreto y específico que pueda ser aplicado

efectivamente en la decisión de la gestión pendiente de

que se trata, lo que no ocurre en la especie, donde sólo

han de considerarse disposiciones legales relacionadas

con la liquidación de impuesto a la renta y a otros

tributos, es decir normas que no inciden substantivamente

en la resolución del asunto.

Agrega que, por lo demás, lo que se pretende es

eliminar al tribunal que conoció de la reclamación 6

tributaria, lo que no parece avenirse con lo dispuesto en

el citado artículo 93 Nº 6 de la Carta Fundamental.

Indica, asimismo, que no hay en el caso sub-

lite una delegación de facultades jurisdiccionales del

Director Regional del Servicio de Impuestos Internos en

un funcionario dependiente del mismo, pues el Tribunal

creado por la ley es tanto el Director Regional como el

funcionario dependiente a quien éste autorice, por lo que

no podría estimarse que este último actúa como una

comisión especial.

En este sentido agrega que los tribunales

tributarios a que ha aludido actúan como tribunales

especiales, al tenor del artículo 5º del Código Orgánico

de Tribunales, el que además tiene el rango de ley

orgánica constitucional. Asimismo, que la situación de

los tribunales previstos en el artículo 116 del Código

Tributario es similar a otras situaciones que indica

contempladas en el Código Orgánico de Tribunales.

Señala también que la designación de abogados

como jueces tributarios desvirtúa la imputación de juez y

parte con que se ha pretendido señalar al Director

Regional respectivo. Resulta evidente, a su juicio, que

cuando el Jefe del Departamento Tribunal Tributario

conoce y falla reclamos y denuncias no se pronuncia

respecto de actuaciones realizadas por funcionarios de su

dependencia actuando, además, con plena independencia e

imparcialidad, pues no se encuentra sometido a

subordinación jerárquica ni tampoco a las circulares del

Servicio de Impuestos Internos.

En lo que respecta a una eventual vulneración

del artículo 38, inciso segundo de la Constitución, 7

indica que ella no se configura, pues, precisamente, el

contribuyente que ha estimado vulnerados sus derechos ha

interpuesto un reclamo del que conoce el tribunal

indicado por la ley.

Aduce, finalmente, que si, sin perjuicio de lo

señalado, se llegare a considerar que los Directores

Regionales del Servicio de Impuestos Internos no llevan a

cabo una función propiamente jurisdiccional, tampoco

podría efectuarse reproche de inconstitucionalidad

respecto del artículo 116 del Código Tributario, pues mal

se puede delegar una función que no se posee. Se afirma

en jurisprudencia emanada de la Corte Suprema que ha

afirmado que en la primera instancia de las causas

tributarias por reclamaciones de los contribuyentes sólo

existe una parte, esto es, el contribuyente, motivo por

el cual podría entenderse que en estos procedimientos no

se realiza una actividad propiamente jurisdiccional que

supone la existencia de diversidad de partes con

intereses contrapuestos entre sí.

Se trajeron los autos en relación escuchando

las alegaciones de los abogados de las dos partes, con

fecha cinco de septiembre de dos mil seis.

CONSIDERANDO:

PRIMERO: Que el artículo 93 Nº 6 de la

Constitución Política de la República dispone que es

atribución del Tribunal Constitucional, “resolver, por la

mayoría de sus miembros en ejercicio, la inaplicabilidad

de un precepto legal cuya aplicación en cualquier gestión

que se siga ante un tribunal ordinario o especial,

resulte contraria a la Constitución”; 8

SEGUNDO: Que la misma norma constitucional

expresa, en su inciso décimo primero que, en este caso,

“la cuestión podrá ser planteada por cualquiera de las

partes o por el juez que conoce del asunto” y agrega que

“corresponderá a cualquiera de las salas del Tribunal

declarar, sin ulterior recurso, la admisibilidad de la

cuestión siempre que verifique la existencia de una

gestión pendiente ante el tribunal ordinario o especial,

que la aplicación del precepto legal impugnado pueda

resultar decisivo en la resolución de un asunto, que la

impugnación esté fundada razonablemente y se cumplan los

demás requisitos que establezca la ley”;

TERCERO: Que como se ha señalado en la parte

expositiva, en el presente requerimiento, se solicita la

inaplicabilidad del artículo 116 del Código Tributario,

en la instancia abierta con la interposición del reclamo

tributario que se tramita ante el tribunal tributario de

Santiago Sur de la Región Metropolitana de Santiago, Rol

Nº 154-2005, en relación con las liquidaciones de

impuestos a la renta Nºs. 404-2005 y 405-2005. Esta es,

precisamente, la gestión pendiente que faculta a esta

Magistratura para pronunciarse sobre la acción deducida

por don Francisco Sepúlveda Hernaiz, en representación de

Sociedad Comercial Fundación Limitada.

CUARTO: Que el precepto legal impugnado se

ubica en el título “De los Tribunales”, correspondiente

al Libro III del Código Tributario, señalando que: “El

Director Regional podrá autorizar a funcionarios del

Servicio para conocer y fallar reclamaciones y denuncias

obrando “por orden del Director Regional”. Por ende, se

trata de un precepto legal que se encuentra vigente y 9

que, según se sostiene por la requirente, pugna con

diversas normas de la Carta Fundamental.

Por su parte, se trata de un precepto legal que

puede resultar decisivo en la resolución del asunto o

gestión pendiente de que se trata, pues de acogerse la

declaración de inaplicabilidad solicitada, la referida

gestión perdería uno de sus fundamentos esenciales cual

es el órgano llamado a resolverla.

En la misma línea de argumentación, la Excma.

Corte Suprema, al resolver recursos de inaplicabilidad

referidos al mismo precepto legal que se impugna en esta

oportunidad, ha resuelto: “Que examinado el punto en

estudio bajo el prisma que se viene desarrollando resulta

que la delegación de facultades jurisdiccionales que

franquea el artículo 116 del Código Tributario constituye

una cuestión de especial incidencia en la decisión del

asunto pendiente, de modo que parece plenamente

procedente el análisis relativo a la sujeción de dicha

disposición o su disconformidad con la normativa superior

de nuestra carta fundamental, además que ésta no formula

distinciones entre normas sustantivas y adjetivas, por lo

que todas ellas quedan comprendidas para resolver la

procedencia del recurso”. (Sentencia de 18 de marzo de

2005, Rol No. 1589-2003, considerando 5º).

QUINTO: Que las normas de la Constitución que

se estiman infringidas por la requirente son los

artículos 6°, 7°, 19 N° 3, 38 inciso 2° y 74 (hoy 76) de

la misma.

El artículo 6° señala que: “Los órganos del

Estado deben someter su acción a la Constitución y a las 10

normas dictadas conforme a ella y garantizar el orden

institucional de la República.

Los preceptos de esta Constitución obligan tanto

a los titulares o integrantes de dichos órganos como a

toda persona, institución o grupo.

La infracción de esta norma generará las

responsabilidades y sanciones que determine la ley”.

El artículo 7°, precisa, a su vez, que: “Los

órganos del estado actúan válidamente previa investidura

regular de sus integrantes, dentro de su competencia y en

la forma que prescriba la ley.

Ninguna magistratura, ninguna persona ni grupo

de personas pueden atribuirse, ni aun a pretexto de

circunstancias extraordinarias, otra autoridad o derechos

que los que expresamente se les hayan conferido en virtud

de la Constitución o las leyes.

Todo acto en contravención a este artículo es

nulo y originará las responsabilidades y sanciones que la

ley señale.”

Por su parte, el artículo 19 N° 3, que consagra

la igualdad en el ejercicio de los derechos y la igualdad

ante la justicia, prescribe, en su inciso 4º, atingente a

este requerimiento, que: “Nadie podrá ser juzgado por

comisiones especiales, sino por el tribunal que señalare

la ley y que se hallare establecido por ésta con

anterioridad a la perpetración del hecho.” El inciso 5º

de esa misma norma establece que: “Toda sentencia de un

órgano que ejerza jurisdicción debe fundarse en un

proceso previo legalmente tramitado. Corresponderá al

legislador establecer siempre las garantías de un

procedimiento y una investigación racionales y justos.” 11

A su turno, el artículo 38, en su inciso 2°,

precisa que: “Cualquier persona que sea lesionada en sus

derechos por la Administración del Estado, de sus

organismos o de las municipalidades, podrá reclamar ante

los tribunales que determine la ley, sin perjuicio de la

responsabilidad que pudiere afectar al funcionario que

hubiere causado el daño.”

Finalmente, el artículo 76, en su inciso

primero, indica que: “La facultad de conocer de las

causas civiles y criminales, de resolverlas y de hacer

ejecutar lo juzgado, pertenece exclusivamente a los

tribunales establecidos por la ley. Ni el Presidente de

la República ni el Congreso pueden, en caso alguno,

ejercer funciones judiciales, avocarse causas pendientes,

revisar los fundamentos o contenido de sus resoluciones o

hacer revivir procesos fenecidos.”

SEXTO: Que para resolver el requerimiento

deducido en estos autos debe recordarse que la facultad

de conocer y fallar las reclamaciones y denuncias que los

contribuyentes puedan efectuar en relación con las

liquidaciones de impuestos que se les formulen fue

otorgada originalmente al Director General del Servicio

de Impuestos Internos.

En efecto, el artículo 7 letra k) del D.F.L. Nº

275, de 1953, Estatuto Orgánico de los Servicios de

Impuestos Internos señaló que: “Corresponde especialmente

al Director General: k) Resolver las reclamaciones que

presenten los contribuyentes, relacionadas con la

aplicación de las leyes a que se refiere el artículo 2º y

disponer la devolución de los impuestos que proceda. 12

Estas resoluciones se remitirán a la Contraloría General

de la República para el trámite de su toma de razón.”

Por su parte, la Ley Nº 13.305 modificó el

Estatuto Orgánico de los Servicios de Impuestos Internos

otorgando al Director General la facultad de “autorizar a

funcionarios superiores del Servicio para resolver

determinadas materias, obrando “por orden del Director””

El Código Tributario, aprobado por D.F.L. Nº

190, de 25 de marzo de 1960, reprodujo las atribuciones

aludidas en los siguientes términos:

Art. 115. “El Director conocerá en primera o en

única instancia, según proceda, de las reclamaciones

deducidas por los contribuyentes y de las denuncias por

infracción a las disposiciones tributarias, salvo que

expresamente se haya establecido una regla diversa”.

Art. 116. “El Director podrá autorizar a los

funcionarios del Servicio para conocer y fallar

reclamaciones y denuncias obrando “por orden del

Director”, siempre que su cuantía no exceda de cinco

sueldos vitales anuales”.

A su turno, el Decreto Supremo Nº 3, del

Ministerio de Hacienda, publicado en el Diario Oficial de

26 de abril de 1963, reorganizó los Servicios de

Impuestos Internos adaptando sus atribuciones y

funciones. Así, instituyó la figura de los “Directores

Regionales” a quienes se confió, entre otras

atribuciones, en la jurisdicción de su territorio, la de

“resolver las reclamaciones que presenten los

contribuyentes de conformidad a las normas del Libro

Tercero (del Código Tributario)” agregando que “los

Directores Regionales, en el ejercicio de sus funciones, 13

deberán ajustarse a las normas e instrucciones impartidas

por el Director” (artículo único Nº 1 letra B.- Nº 6 e

inciso final))

En la Memoria del Servicio de Impuestos

Internos, correspondiente al año 1963, consta que la

transferencia de atribuciones desde el Director General

al Director Regional se inscribía dentro de un proceso de

descentralización del aludido servicio.

Es así como siguiendo la tendencia que se

inaugurara en el año 1963, el artículo 6º letra B,

numeral 6 del Código Tributario, vigente en la

actualidad, consagra la facultad que se comenta en los

siguientes términos: “Dentro de las facultades que las

leyes confieren al Servicio, corresponden: B.- A los

Directores Regionales en la jurisdicción de su

territorio: N° 6 Resolver las reclamaciones que presenten

los contribuyentes, de conformidad a las normas del Libro

Tercero”.

A su turno, el artículo 115 del mismo Código

precisa:

“El Director Regional conocerá en primera o en

única instancia, según proceda, de las reclamaciones

deducidas por los contribuyentes y de las denuncias por

infracción a las disposiciones tributarias, salvo que

expresamente se haya establecido una regla diversa.

Será competente para conocer de las

reclamaciones el Director Regional de la unidad del

Servicio que emitió la liquidación o el giro o que dictó

la resolución en contra de la cual se reclame, en el caso

de reclamaciones en contra del pago, será competente el

Director Regional de la unidad que emitió el giro al cual 14

corresponda el pago. Si las liquidaciones, giros o

resoluciones fueren emitidos por unidades de la Dirección

Nacional, o el pago correspondiere a giros efectuados por

estas mismas unidades, la reclamación deberá presentarse

ante el Director Regional en cuyo territorio tenga su

domicilio el contribuyente que reclame al momento de ser

notificado de revisión, de citación, de liquidación o de

giro.

El conocimiento de las infracciones a las

normas tributarias y la aplicación de las sanciones

pecuniarias por tales infracciones, corresponderá al

Director Regional que tenga competencia en el territorio

donde tiene su domicilio el infractor.

Tratándose de infracciones cometidas en una

sucursal del contribuyente, conocerá de ellas el Director

Regional que tenga competencia en el territorio dentro

del cual se encuentre ubicada dicha sucursal.”

Por su parte, el artículo 19 del D.F.L. No. 7,

de 1980, Ley Orgánica del Servicio de Impuestos Internos,

indica, en su letra b), que: “Le corresponde a los

Directores Regionales dentro de sus respectivas

jurisdicciones: b) Resolver las reclamaciones tributarias

que presenten los contribuyentes y las denuncias por

infracción a las leyes tributarias, en conformidad al

Libro III del Código Tributario y a las instrucciones del

Director.”

SÉPTIMO: Que en relación con la naturaleza de

la atribución otorgada por el Código Tributario a los

Directores Regionales del Servicio de Impuestos Internos

en orden a conocer en primera o en única instancia, según 15

proceda, de las reclamaciones deducidas por los

contribuyentes y de las denuncias por infracción a las

disposiciones tributarias, resulta pertinente evocar el

debate abierto en el año 1960, cuando se otorgó

originalmente esta potestad al Director General del

Servicio de Impuestos Internos.

En aquella época, el Servicio de Impuestos

Internos defendió la naturaleza jurisdiccional de aquella

atribución frente a los argumentos de la Contraloría

General de la República, consignados en Dictamen N°

18.539, de 5 de abril de 1957, que concluían que dicha

atribución era de naturaleza administrativa.

En su obra, “El Servicio de Impuestos Internos”

(Editorial Universitaria, Santiago, 1960), el abogado

Aldo Ramaciotti Nolli, sintetiza los argumentos

esgrimidos por el Servicio de Impuestos Internos de la

siguiente forma:

a) “La resolución que dicta el Director Nacional, al

fallar tales reclamaciones, son sentencias

definitivas, porque reúnen las condiciones que a

ellas les asigna el precepto del inciso 2° del

artículo 158 del Código de Procedimiento Civil, es

decir, ponen fin a la instancia, resolviendo el

asunto o cuestión que ha sido motivo del juicio”;

b) “Dicha resolución es susceptible de ser atacada

mediante el recurso de apelación”;

c) “De estimarse que aquel pronunciamiento del Director

General no es una sentencia sino un mero acto 16

administrativo, habría que aceptar que la Contraloría

puede objetarlo u observarlo, lo que podría dar lugar

a la aberración jurídica de que dos autoridades

distintas, pertenecientes a Poderes Públicos

diferentes, emitieran resoluciones contradictorias

como ocurriría, por ejemplo, si la Corte de

Apelaciones respectiva, conociendo de la apelación

interpuesta por un contribuyente, confirmara el

pronunciamiento del Director General y, en cambio, la

Contraloría lo observara”;

d) “El inciso 2° del artículo 8° de la Ley N° 10.336

dispone que dicho organismo contralor “no intervendrá

ni informará los asuntos que por su naturaleza sean

propiamente de carácter litigioso, o que estén

sometidos al conocimiento de los Tribunales de

Justicia, que son de la competencia del Consejo de

Defensa Fiscal, sin perjuicio de las atribuciones

que, con respecto a materias judiciales, reconoce

esta ley al Contralor””;

e) “El legislador señaló expresamente y a manera de

excepción un único caso en que la Contraloría, no

obstante tener carácter de sentencia la resolución

del Director General, puede pronunciarse sobre su

legalidad o ilegalidad. En efecto, de acuerdo con el

precepto de la letra k) del artículo 7° del Estatuto

Orgánico de los Servicios de Impuestos Internos,

modificado por la disposición de la letra a) del

artículo 63 de la Ley 11.575, de 14 de agosto de

1954, el Contralor sólo puede observar las

resoluciones de aquel funcionario, cuando ordenen 17

devolver tributos en términos tales que debe

entenderse que la Contraloría es incompetente para

pronunciarse respecto de cualquiera otra clase de

disposiciones o actos y que ni aún puede rever

aquellas resoluciones, cuando aquellas hubieren sido

dictadas en juicios tributarios, cuya tramitación se

haya regido por los preceptos de los artículos 89 y

siguientes de la Ley de Impuesto a la Renta”; y

f) “Consecuencia de lo dicho es la imposibilidad legal

en que se encuentra el Director General del Servicio

que nos ocupa, para aceptar los reparos que le

formule el Contralor, toda vez que sus resoluciones,

por ser sentencias definitivas o interlocutorias,

producen el desasimiento del tribunal, lo que le

impide, so pretexto de acatar dichos reparos,

corregir o modificar su fallo, sin perjuicio, como es

obvio, de los llamados recursos de rectificación o

enmienda que consagran los artículos 182 y siguientes

del Código de Procedimiento Civil. Por otra parte, la

apelación de las mencionadas resoluciones debe

concederse en ambos efectos, lo que suspende la

jurisdicción del tribunal apelado, el que no puede

seguir conociendo de la cuestión que ha motivado el

recurso”.

OCTAVO: Que, a mayor abundamiento, útil es

consignar que en el documento “La Justicia Tributaria en

Chile”, de abril de 2001

(www.sii.cl/aprendasobreimpuestos/estudios/tributarios.ht

m), la Subdirección de Estudios del Servicio de Impuestos

Internos defendió la tesis de que el Director Regional 18

que conoce y falla reclamos tributarios es juez. Precisó

que, desde el año 1927, se habían presentado siete

proyectos de ley destinados a crear tribunales

contencioso-administrativos para conocer conflictos entre

los particulares y ese Servicio, sin embargo, ninguno de

esos proyectos prosperó por lo que, a partir de 1960,

cuando se dictó el Código Tributario, la facultad para

resolver aquellos conflictos quedó radicada en el

Servicio de Impuestos Internos.

Al tenor de estas consideraciones, expresadas

por el propio Servicio de Impuestos Internos, no puede

extrañar que en el Mensaje de S.E. el Presidente de la

República (Nº 206-348), que inicia el proyecto de ley que

fortalece y perfecciona la jurisdicción tributaria, de 19

de noviembre de 2002, y en actual tramitación legislativa

(Boletín Nº 3139-05), se señale que: “la facultad

jurisdiccional de primera instancia, en materia

tributaria corresponde en la actualidad a los Directores

Regionales del Servicio de Impuestos Internos. Por la vía

de la delegación de facultades, se ha radicado en los

Jefes de Departamento Tribunal Tributario de cada

Dirección Regional”.

En el mismo sentido, y en virtud de lo

dispuesto en el artículo 77 inciso segundo de la

Constitución, se ha pronunciado la Excma. Corte Suprema

en el Oficio Nº 3643, de 30 de diciembre de 2002, con

ocasión de la solicitud de su opinión respecto del mismo

proyecto, en el que se indica: “Aunque un órgano exterior

al Poder Judicial puede ejercer jurisdicción, tal como lo 19

reconoce el inciso quinto del Nº 3 del artículo 19 de la

Constitución Política, . . .”

NOVENO: Que, al tenor de lo que se ha venido

argumentando, esta Magistratura entiende que los

Directores Regionales del Servicio de Impuestos Internos,

en el territorio que les corresponde, ejercen funciones

de carácter jurisdiccional entendida la jurisdicción,

como “el poder deber que tienen los tribunales para

conocer y resolver, por medio del proceso y con efecto de

cosa juzgada, los conflictos de intereses de relevancia

jurídica que se promuevan en el orden temporal, dentro

del territorio de la República y en cuya solución les

corresponda intervenir.” (Sentencia Rol Nº 346, de 8 de

abril de 2002, considerando 43º)

Así, los Directores Regionales del Servicio de

Impuestos Internos, al conocer y resolver, en primera o

en única instancia, conflictos jurídicos derivados de las

reclamaciones deducidas por los contribuyentes y de las

denuncias por infracción a las disposiciones tributarias,

actúan como tribunales en ejercicio de la jurisdicción

que la ley les ha confiado.

Varias disposiciones del Código Tributario

confirman la afirmación precedente:

- El artículo 130, que ordena a la Dirección Regional

llevar los autos en la forma ordenada en los

artículos 29° y 34° del Código de Procedimiento

Civil. 20

- El artículo 132, que faculta al Director regional

para que, de oficio o a petición de parte, reciba la

causa a prueba si estima que hay o puede haber

controversia sobre algún hecho sustancial y

pertinente, señalando los puntos sobre los cuales

ella deberá recaer y determinando la forma y plazo

en que la testimonial debe rendirse.

- El artículo 134, que precisa que “pendiente el fallo

de primera instancia, el Director Regional podrá

disponer se practiquen nuevas liquidaciones en

relación al mismo impuesto que hubiere dado origen a

la reclamación”.

- El artículo 135, según el cual, “vencido el plazo

para formular observaciones al o a los informes o

rendidas las pruebas, en su caso, el contribuyente

podrá solicitar que se fije un plazo para la

dictación del fallo, el que no podrá exceder de tres

meses.”

- El artículo 136, inciso segundo, que indica que “en

la sentencia deberá condenarse en costas al

contribuyente cuyo reclamo haya sido rechazado en

todas sus partes, debiendo estimarse que ellas

ascienden a una suma no inferior al 1% ni superior

al 10% de los tributos reclamados.”

- El artículo 137, que señala que “en la sentencia que

falle el reclamo, el Director Regional deberá

establecer si el negocio es o no de cuantía

determinada y fijarla, si fuere posible.” 21

- El artículo 138, que ordena que “la sentencia será

notificada por carta certificada, sin embargo esta

notificación deberá hacerse por cédula cuando así se

solicitare por escrito durante la tramitación del

reclamo.”

Por lo demás, cabe tener en cuenta que, de

conformidad con el artículo 120 del Código Tributario,

las Cortes de Apelaciones conocen en segunda instancia de

los recursos de apelación que se deduzcan contra las

resoluciones de los Directores Regionales, en los casos

en que ellos sean procedentes.

DÉCIMO: Que, en el ejercicio de la aludida

función jurisdiccional, los Directores Regionales del

Servicio de Impuestos Internos forman parte de los

tribunales especiales a que se refiere el artículo 5º,

inciso 4º del Código Orgánico de Tribunales, que señala:

“Los demás tribunales especiales se regirán por las leyes

que los establecen y reglamentan, sin perjuicio de quedar

sujetos a las disposiciones generales de este Código.”

La jurisprudencia de la Excma. Corte Suprema

también ha reconocido la naturaleza jurisdiccional de las

funciones que desarrollan los Directores Regionales del

Servicio de Impuestos Internos, al amparo de los

artículos 115 del Código Tributario y 19 letra b) del

D.F.L. N° 7, de 1980, Ley Orgánica del Servicio de

Impuestos Internos, en los siguientes términos:

“El Director Regional de Impuestos Internos,

por prescripción del Código Tributario, es juez, de única

o primera instancia para conocer de las reclamaciones 22

tributarias y de la infracción a las leyes del mismo

carácter, con independencia de las funciones

administrativas que le corresponden en su carácter de tal

...” agregando que “en el propio Código Orgánico de

Tribunales se reconoce la existencia de tribunales

especiales regidos por leyes propias, lo que sucede con

los que reglamenta el Código Tributario, que son

tribunales especiales establecidos por la ley para

conocer materias de carácter tributario; son tribunales

de primera instancia y de sus sentencias se puede apelar

a las Cortes de Apelaciones y sus resoluciones también

pueden ser corregidas por la vía disciplinaria por la

Corte Suprema, que tiene la superintendencia directiva,

correccional y económica de todos los tribunales de la

nación.” (Sentencia de 4 de septiembre de 1992, Rol Nº

17.167, considerandos 15º y 20º.)

DÉCIMO PRIMERO: Que afirmada la función

jurisdiccional que ejerce el Director Regional del

Servicio de Impuestos Internos, en cuanto tribunal que

conoce y falla los reclamos tributarios, el requirente,

en estos autos, ha impugnado el artículo 116 del Código

Tributario, en cuanto faculta a los aludidos Directores

Regionales para delegar las facultades jurisdiccionales

que la ley les ha otorgado en funcionarios de ese

Servicio, sosteniendo que vulnera los artículos 6°, 7°,

19 N° 3, 38 inciso segundo y 74 (hoy 76) de la

Constitución Política.

El citado artículo 116 del Código Tributario

prescribe que: “El Director Regional podrá autorizar a

funcionarios del Servicio para conocer y fallar 23

reclamaciones y denuncias obrando “por orden del Director

Regional”.

En relación con esa norma, el artículo 20 del

D.F.L. No 7, de 1980, Ley Orgánica del Servicio de

Impuestos Internos, prescribe que: “Los Directores

Regionales podrán, de acuerdo con las normas impartidas

por el Director, autorizar a funcionarios de su

dependencia, para resolver determinadas materias o para

hacer uso de alguna de sus atribuciones, actuando “por

orden del Director Regional.”

DÉCIMO SEGUNDO: Que, resulta necesario

verificar cuál es la naturaleza de la delegación que

realiza el Director Regional del Servicio de Impuestos

Internos en determinados funcionarios del mismo para

efectos de conocer y fallar reclamaciones y denuncias en

materia tributaria, sobre todo, teniendo presente la

alegación formulada en estrados por el abogado que

defendió a dicho Servicio, en el sentido de que se

trataría de una “delegación de facultades

administrativas”.

Sobre el particular, se ha entendido por

delegación “la acción y efecto de delegar”. A su vez,

delegar es “dar una persona a otra la autoridad y

jurisdicción que él tiene por su oficio o dignidad para

que haga sus veces o la represente” (Ricardo Villarreal

Molina y Miguel Angel del Arco Torres. Diccionario de

Términos Jurídicos. Editorial Comares, 1999. pág. 134).

Se afirma, asimismo, que la delegación, en materia de

derecho público y administrativo, es “la decisión por la 24

cual un funcionario público confía a otro el ejercicio de

una parte de su competencia”. (Henri Capitant.

Vocabulario Jurídico. Ediciones Depalma, Buenos Aires,

1996, pág. 193)

Por su parte, la delegación administrativa ha

sido definida como “la transferencia del ejercicio de

determinadas atribuciones jurídicas que hace el titular

de un órgano administrativo en un órgano inferior, dentro

de la misma línea jerárquica de un modo expreso, temporal

y revocable.” (Eduardo Soto Kloss. La delegación en el

derecho administrativo chileno. Revista de Derecho

Público N° 45/46, Santiago, 1989)

A partir de los conceptos recordados es posible

constatar que las principales características de la

delegación administrativa son: 1) es obra de un órgano

administrativo que ejerce las funciones propias de tal;

2) se concreta a través de un acto administrativo; 3) es

esencialmente temporal; 4) es revocable por parte del

delegante y 5) es parcial en la medida que sólo puede

referirse a materias específicas, toda vez que constituye

una institución de excepción dentro del derecho público.

Comparadas las características reseñadas

precedentemente con el acto por el cual el Director

Regional del Servicio de Impuestos Internos autoriza a

funcionarios del mismo para conocer y fallar

reclamaciones y denuncias tributarias puede concluirse

que no concurre el supuesto fundamental para entender que

estamos frente a una delegación de carácter

administrativo. 25

En efecto, la delegación de que se trata no

supone la actuación de un órgano administrativo, pues tal

como ha quedado establecido en los considerandos octavo,

noveno y décimo, el Director Regional –o delegante para

estos efectos- es un órgano jurisdiccional cuando conoce

y falla los reclamos y denuncias tributarias en ejercicio

de la facultad que le confiere el artículo 115 del Código

Tributario.

Tampoco es posible afirmar que exista una

“delegación de firma”, institución contemplada en el

inciso final del artículo 43 de la Ley N° 18.575,

Orgánica Constitucional de Bases Generales de la

Administración del Estado, como lo ha sostenido el

Servicio de Impuestos Internos.

En efecto, la doctrina ha entendido que la

delegación de firma no es otra cosa que una delegación

administrativa propiamente tal y que sólo tendría

justificación “en los casos en que se trate de firmar

actos en serie, o numerosos o de idéntico contenido,

firmando el jerarca el primero y delegando la firma para

el resto, o bien todos, y ellos con una finalidad de

agilizar el trámite ....” (Eduardo Soto Kloss. “La

delegación en el Derecho Administrativo Chileno”. Revista

de Derecho Público N° 45/46, Santiago, 1989)

Así, es posible colegir que constituyendo la

delegación de firma sólo una especie de delegación

administrativa, y de carácter excepcional, no resulta

aplicable a la situación prevista en el artículo 116 del

Código Tributario. 26

DÉCIMO TERCERO: Que debe tenerse presente que

la potestad que el artículo 116 del Código Tributario

permite ejercer a los Directores Regionales del Servicio

de Impuestos Internos es la de autorizar a funcionarios

del Servicio para “conocer y fallar reclamaciones y

denuncias” actuando “por orden” de tales autoridades. En

otras palabras lo que se delega, en este caso, son las

facultades conferidas a los propios Directores

Regionales, por el artículo 115 precedente, en orden a

conocer, en primera o única instancia, según proceda, de

las reclamaciones y denuncias deducidas por los

contribuyentes por infracción a las disposiciones

tributarias, potestades que revisten naturaleza

jurisdiccional, según se ha insistido en los

considerandos precedentes.

En consecuencia, la delegación realizada por el

Director Regional de la Región Metropolitana de Santiago

del Servicio de Impuestos Internos en la funcionaria de

esa repartición doña Dora Bastía Santander, mediante

Resolución Exenta Nº 79, de 20 de Noviembre de 1998, a

que hace alusión el extracto publicado en el Diario

Oficial de 30 de noviembre de ese año, se refiere a

facultades jurisdiccionales, en los términos establecidos

en el considerando noveno de esta sentencia. Así, debe

descartarse, en la especie, la hipótesis de una

delegación de atribuciones administrativas, en la medida

que lo delegado son las facultades de “conocer y fallar”

reclamaciones tributarias. Debe observarse que esta

terminología reproduce aquélla utilizada por el artículo

76 inciso primero de la Constitución, que consagra, 27

precisamente, los momentos de la jurisdicción que se

confía en forma privativa a los tribunales de justicia.

Consecuentemente, quien posee jurisdicción para

conocer y fallar las reclamaciones de esa naturaleza,

como juez especial de carácter tributario, es la persona

del Director Regional del Servicio de Impuestos Internos.

Otros funcionarios del Servicio que hoy se desempeñan

como jueces y, como tales, ejercen funciones

jurisdiccionales lo hacen en base a la delegación que les

efectúa el aludido Director Regional, al amparo del

artículo 116 del Código Tributario, que está precisamente

objetado en el requerimiento que se analiza.

Así, debe descartarse lo argumentado en

estrados por el Servicio de Impuestos Internos en el

sentido de que la referida norma legal crea un tribunal

con anterioridad –tal como lo hace el artículo 115 del

Código Tributario- faltando sólo que el Director Regional

designe a la persona que desempeñará tal función. Debe

recordarse, en este sentido, que lo propio de la

jurisdicción es la función en que consiste y no el órgano

que la ejerce. Así, otros funcionarios del Servicio de

Impuestos Internos no tienen tal carácter por no ejercer

jurisdicción ni pueden ser de los llamados “jueces”, sino

hasta que se produce efectivamente la delegación, por

parte del Director Regional, que es el órgano legalmente

facultado para ejercerla.

DÉCIMO CUARTO: Que aclarado que el artículo 116

del Código Tributario importa la delegación de facultades

jurisdiccionales de un juez a un funcionario público que 28

no reviste tal atributo, resulta necesario analizar si

ello vulnera la Constitución Política, en los términos

planteados en el requerimiento de autos.

Al respecto, esta Magistratura ha resuelto que:

“Nuestra Constitución Política caracteriza la

jurisdicción como una función pública emanada de la

soberanía, lo que resulta de aplicar los artículos 5º, 6º

y 7º de la Constitución, y entrega su ejercicio en forma

privativa y excluyente a los tribunales establecidos por

ella o la ley, que son “las autoridades que esta

Constitución establece”. Así se desprende de las

disposiciones constitucionales contempladas en los

artículos 73, 74, y de los Capítulos VII y VIII, que

establecen el Tribunal Constitucional y la Justicia

Electoral, respectivamente.” Agrega que “como la función

jurisdiccional es expresión del ejercicio de la

soberanía, sólo la pueden cumplir las autoridades que

esta Constitución establece … sea que las autoridades

jurisdiccionales a que alude se encuentren dentro o fuera

del “Poder Judicial””. (Sentencia de 8 de abril de 2002,

Rol Nº 346, considerandos 44º y 45º).

La jurisdicción así concebida es un atributo de

la soberanía y, como tal, es indelegable por parte de las

autoridades a quienes la Constitución o la ley la han

confiado.

En la misma línea argumental, la Excma. Corte

Suprema ha sentenciado que “entre las características que

la doctrina anota respecto de esta función pública (la

jurisdiccional) respecto de la legislativa, derivada de 29

la soberanía misma, importa destacar, para los efectos

del actual debate aquellas de ser improrrogable e

indelegable, ya que por su naturaleza de Derecho Público

y de orden público que, como se dijo emana de la

soberanía, no es susceptible de prórroga como sucede con

la competencia relativa, en que las partes pueden

entregar el conocimiento de una cuestión a un juez

distinto de aquel que determinan las reglas de

competencia territorial, existiendo identidad de

jerarquía y procedimientos es posible alterar este factor

territorial.” (Sentencia de 18 de marzo de 2005, Rol N°

1.589-03, considerando 4°)

Así, si la facultad de conocer y fallar

reclamaciones y denuncias tributarias confiada a los

Directores Regionales del Servicio de Impuestos Internos

por el Código Tributario, que importa el ejercicio de

jurisdicción, no puede ser constitucionalmente delegada,

la dictación de la Resolución Exenta N° 79, de 20 de

noviembre de 1998, mediante la cual se autorizó a la

funcionaria de ese Servicio, doña Dora Bastía Santander,

para conocer y fallar reclamaciones tributarias, en

carácter de juez, vulnera lo dispuesto en el artículo 5°

de la Carta Fundamental. Ello, en relación con el

artículo 76, inciso primero, según el cual “la facultad

de conocer de las causas civiles y criminales, de

resolverlas y de hacer ejecutar lo juzgado, pertenece

exclusivamente a los tribunales establecidos por la ley”.

Cabe advertir que este Tribunal ha precisado

que “dentro del concepto “causas civiles” a que se

refiere la disposición preinserta, se deben incluir todas 30

aquellas controversias jurídico-administrativas que se

pueden suscitar, y que deben resolver autoridades que si

bien no están insertas dentro de los tribunales que

regula el Código Orgánico de Tribunales, están ejerciendo

jurisdicción y resolviendo cuestiones que afectan los

derechos de las personas”. (Sentencia de 22 de Noviembre

de 1993, Rol N° 176, considerando 6°).

DÉCIMO QUINTO: Que, por las mismas razones

explicadas, el precepto legal que autoriza a los

Directores Regionales del Servicio de Impuestos Internos

para delegar facultades jurisdiccionales en funcionarios

de su dependencia infringe, asimismo, el artículo 6° de

la Constitución Política, que consagra los principios de

supremacía constitucional (inciso primero) y de

vinculación directa de los preceptos de la Carta respecto

de los titulares e integrantes de los órganos del Estado,

como de toda persona, institución o grupo (inciso

segundo).

En este mismo orden de consideraciones resulta

vulnerado también el artículo 7° de la Constitución

Política, tanto en sus incisos primero como segundo, que

consagran, respectivamente, los requisitos de validez

aplicables a la actuación de los órganos del Estado -que

se refieren a la investidura regular del órgano, a su

competencia y al cumplimiento de las formalidades que

establezca la ley-, como el principio de clausura del

derecho público, que impide que las magistraturas,

personas o grupos de personas se atribuyan otra autoridad

o derechos que los que expresamente se les hayan

conferido en virtud de la Constitución o las leyes. 31

Por lo demás, debe considerarse que la

imposibilidad de delegar funciones jurisdiccionales, como

consecuencia directa de que la soberanía sólo puede

ejercerse por las autoridades que la propia Constitución

o la ley establecen, resulta confirmada por la

prohibición que se impone al propio legislador, en el

artículo 64 de la Carta Fundamental, en orden a autorizar

al Presidente de la República para dictar legislación

delegada en materias que se refieran a la organización,

atribuciones y régimen de los funcionarios del Poder

Judicial.

DÉCIMO SEXTO: Que, seguidamente, resulta

necesario analizar la conformidad del artículo 116 del

Código Tributario con el denominado principio de

“legalidad deL tribunal”, consagrado en los artículos 19

Nº 3 inciso cuarto, 38 inciso 2º, 76 y 77 de la

Constitución, que importa, básicamente, que la única

autoridad que puede crear tribunales con carácter

permanente, es la ley.

El artículo 19 Nº 3 de la Carta Fundamental

precisa, en su inciso 4º, que: “Nadie podrá ser juzgado

por comisiones especiales, sino por el tribunal que le

señalare la ley y que se hallare establecido por ésta con

anterioridad a la perpetración del hecho ”.

En idéntico sentido, el artículo 38, inciso

segundo, de la Constitución, establece que: “Cualquier

persona que sea lesionada en sus derechos por la

Administración del Estado, de sus organismos o de las

municipalidades, podrá reclamar ante los tribunales que 32

determine la ley, sin perjuicio de la responsabilidad que

pudiere afectar al funcionario que hubiere causado el

daño”.

De la misma manera, el artículo 76 del Código

Político, en su inciso primero, precisa que: “La facultad

de conocer de las causas civiles y criminales, de

resolverlas y de hacer ejecutar lo juzgado pertenece

exclusivamente a los tribunales que señale la ley”. El

artículo 77 de la misma Carta, en su inciso primero, a su

vez, indica que: “Una ley orgánica constitucional

determinará la organización y atribuciones de los

tribunales que fueren necesarios para la pronta y

cumplida administración de justicia en todo el territorio

de la República. La misma ley señalará las calidades que

respectivamente deban tener los jueces y el número de

años que deban haber ejercido la profesión de abogado las

personas que fueren nombradas Ministros de Corte o jueces

letrados.”

La garantía evidente de que toda persona sólo

pueda ser juzgada por el tribunal que señale la ley y por

el juez que lo representa, en los términos que se han

referido resulta, así, un elemento fundamental para la

seguridad jurídica, pues impide que el juzgamiento

destinado a afectar sus derechos y bienes se realice por

un tribunal o un juez distinto del órgano permanente,

imparcial e independiente a quien el legislador haya

confiado previamente esta responsabibilidad que se cumple

por las personas naturales que actúan en él. 33

La estrecha ligazón entre el principio de

legalidad del tribunal y la seguridad jurídica resulta

relevante, pues, como ha señalado este Tribunal, “… entre

los elementos propios de un Estado de Derecho, se

encuentran la seguridad jurídica, la certeza del derecho

y la protección de la confianza de quienes desarrollan su

actividad con sujeción a sus principios y normas

positivas. Esto implica que toda persona ha de poder

confiar en que su comportamiento, si se sujeta al derecho

vigente, será reconocido por el ordenamiento jurídico,

produciéndose todos los efectos legalmente vinculados a

los actos realizados.” (Sentencia de 10 de febrero de

1995, Rol Nº 207, considerando 67º)

En definitiva, y como recuerda el profesor

Franck Moderne, la seguridad jurídica, como principio

general del derecho público, implica en lo esencial, dos

grandes aspectos: “una estabilidad razonable de las

situaciones jurídicas y un acceso correcto al derecho”.

(Franck Moderne. “Principios generales del Derecho

Público”. Editorial Jurídica de Chile, Santiago, 2005,

pág. 225)

Así, es posible sostener que el respeto a la

seguridad jurídica, que supone el cumplimiento estricto

del principio de legalidad del tribunal, a través del

juzgamiento realizado por el tribunal y por el juez

instituidos por la ley, constituye una base fundamental

para el pleno imperio del Estado de Derecho.

DÉCIMO SÉPTIMO: Que si la jurisdicción sólo

puede ejercerse por los tribunales establecidos por la 34

ley, sean ordinarios o especiales, toda persona que

pretenda desempeñarse como juez de esos tribunales, sin

haber sido instituida por el legislador, sino que por un

mero acto administrativo, se constituye en una comisión

especial expresamente prohibida por la Carta Fundamental.

En la especie, las reclamaciones tributarias

deducidas por Sociedad Comercial Fundación Limitada han

sido conocidas por doña Dora Bastía Santander, en calidad

de “Juez Tributario”, en virtud de la delegación de

facultades que le ha otorgado el Director Regional de la

Región Metropolitana del mismo Servicio, mediante

Resolución Exenta N° 79, de 20 de noviembre de 1998. En

consecuencia, no ha sido la ley el título habilitante del

ejercicio de esa función jurisdiccional, sino que una

disposición de carácter administrativo. Así, el artículo

116 del Código Tributario, que ha permitido el ejercicio

de esa función sobre la base de un precepto distinto a la

ley, no sólo vulnera el principio de legalidad del

tribunal consagrado en los artículos 19 N° 3, inciso

cuarto, 38, inciso segundo, 76 y 77 de la Constitución

Política, sino que resulta contrario a los artículos 6° y

7° de la Carta Fundamental que garantizan la sujeción

integral de los órganos del Estado al imperio del

derecho.

Y VISTO, lo prescrito en los artículos 5°, 6º,

7º, 19 Nº 3, inciso cuarto, 38 inciso segundo, 64, 76 y

77 de la Constitución Política de la República, así como

en los artículos 30 y 31 de la Ley Nº 17.997, Orgánica

Constitucional del Tribunal Constitucional. 35

SE DECLARA QUE SE ACOGE EL REQUERIMIENTO DE

FOJAS 1 Y, EN CONSECUENCIA, SE DECIDE QUE LA NORMA

CONTENIDA EN EL ARTÍCULO 116 DEL CÓDIGO TRIBUTARIO, ES

INAPLICABLE EN EL RECLAMO QUE SE SIGUE ANTE EL TRIBUNAL

TRIBUTARIO DE SANTIAGO SUR DE LA REGIÓN METROPOLITANA DE

SANTIAGO, ROL N° 154-2005.

Acordada con el voto en contra de los Ministros

señores Jorge Correa Sutil y Francisco Fernández Fredes,

quienes estuvieron por rechazar la acción de

inaplicabilidad del precepto legal por las

consideraciones que siguen:

PRIMERO: Que concuerdan plenamente con el fallo

que antecede en que resulta contrario a la Constitución

que se delegue la función de juzgar en un funcionario que

la ley no designa más que por su pertenencia a un

servicio público determinado. Por los fundamentos que el

fallo expresa en los párrafos segundo y tercero del

considerando Décimo Cuarto y en los párrafos segundo y

siguientes del considerando Décimo Sexto, comparten que

es contrario a los derechos fundamentales que conozca y

juzgue una causa de naturaleza jurisdiccional quien

resulte designado por el Director Regional de un servicio

centralizado y concuerdan también que el orden

institucional que consagra la Constitución no acepta que

se deleguen facultades jurisdiccionales, sin estricta

sujeción al principio de legalidad. Discrepan, sin

embargo, con la premisa básica de que el Director

Regional del Servicio de Impuestos Internos o que el

funcionario delegado ejerzan una función jurisdiccional

cuando resuelven un reclamo tributario. Analizada la

función que el artículo 116 autoriza a delegar, debe 36

concluirse que ella carece de los atributos básicos de la

función jurisdiccional, pues en el reclamo tributario que

se debe resolver no hay controversia entre partes

sometida a la decisión de un tercero, ni esta

controversia debe, en estricto rigor jurídico, resolverse

conforme a derecho y, por último, resulta dudoso que

estemos frente a un proceso de carácter jurisdiccional.

En cambio, el reclamo tributario y su resolución

comparten una naturaleza y una regulación que es típica

de las de carácter administrativo y que no difiere

sustancialmente de muchas otras existentes en nuestra

legislación, todas ellas consistentes en resolver en sede

y con carácter administrativo reclamaciones respecto de

lo obrado por el propio servicio. Estas aseveraciones

serán fundamentadas en los considerandos que siguen, para

luego hacer explícitas algunas conclusiones de carácter

más general.

SEGUNDO: Que, como reseña el considerando

Noveno del fallo que antecede, es efectivo que las normas

del Código Tributario que regulan la reclamación

tributaria -cuyo conocimiento y resolución el impugnado

artículo 116 del mismo cuerpo legal autoriza delegar- se

refieren a este reclamo, a quien lo resuelve, a su

procedimiento y a la decisión que le pone término con un

lenguaje propio de lo judicial. Así, el propio Libro

Tercero y su Título I hablan de los “Tribunales”, otras

disposiciones otorgan la denominación de juez

(tributario) a quien encargan resolver este asunto;

diversos preceptos, como los artículos 115, 117, 118,

119, 120 y otros llaman “instancia” a la sucesión de

actos destinados a resolver el reclamo. En igual sentido, 37

el artículo 134 denomina “fallo” a la resolución

definitiva del reclamo, mientras el inciso segundo del

artículo 136 y el artículo 137 y 138, entre otros, la

denominan “sentencia”. Igual lenguaje propio de lo

judicial utiliza el Código Tributario para denominar la

impugnación de lo resuelto que habilita al reclamante a

llegar a la instancia del Poder Judicial, pues los

artículos 139 y 141 la llaman “apelación”. No debe

restarse importancia a estas denominaciones; no son

triviales pues como ha acreditado la teoría

contemporánea, en el ámbito jurídico, los nombres suelen

constituir realidades, particularmente en cuanto esos

nombres hacen inmediatamente aplicables estatutos

jurídicos a la figura respectiva, por el sólo hecho de

asignarle un nombre. No siendo trivial el modo en que la

legislación denomina una determinada situación, el nombre

no es, sin embargo, un antecedente suficiente para

resolver que tal situación es, en realidad, lo que la ley

dice que es. Un viejo aforismo jurídico dice que las

cosas en derecho son lo que son y no lo que la ley dice

que son. Para saber si el órgano que resuelve el reclamo

tributario es en realidad un tribunal especial que ejerce

jurisdicción y para determinar si su resolución es una

verdadera sentencia, es necesario examinar las restantes

reglas relativas a tales institutos, pues es

perfectamente posible que los nombres no constituyan esas

realidades y que, bajo su apariencia, ni el órgano sea un

Tribunal, ni el procedimiento uno judicial ni la

resolución un fallo, todo lo cual obliga a ir más allá de

las denominaciones legales. 38

TERCERO: Que al hacer el examen de las

restantes reglas relativas al reclamo tributario, se

llega forzosamente a la conclusión de que en él no se

encuentran presentes las características más elementales

de la jurisdicción. Desde luego, y como se desarrolla más

extensamente en los considerandos que siguen, no se

verifica, en la especie, una controversia entre partes

sometida a la decisión de un juez. En efecto, el

procedimiento no contempla sino a una parte: al

reclamante tributario, pues el Servicio reclamado no es

parte, sino quien decide el reclamo. Tampoco hay juez,

pues no puede tenerse como tal a aquel que tiene, en tal

grado, interés en el asunto que debe resolverse. Si bien

hay un asunto de relevancia jurídica que debe resolverse,

el acto que lo resuelve no está obligado a hacerlo en

conformidad a derecho y ni siquiera hay obligación de

resolverlo, por lo que tampoco comparece en la especie,

este tan elemental componente de la jurisdicción. Por

último, las formas procesales carecen de la bilateralidad

de la audiencia, elemento que configura esencialmente una

controversia jurisdiccional. En cambio, el análisis de

los intervinientes, de la resolución y, parcialmente de

las formas procesales muestra que éstas son las propias

del reclamo administrativo denominado recurso jerárquico.

En tales condiciones, debe concluirse que no estamos en

presencia de funciones jurisdiccionales.

CUARTO: Que, en lo que se refiere a los

intervinientes, es necesario destacar, en primer lugar,

que el reclamo tributario no está llamado a ser resuelto

por un tribunal especial ni por un juez, sea el titular

al que alude el artículo 115, sea el delegado a que se 39

refiere el artículo 116, ambos del Código Tributario. Por

definición, un juez es un tercero imparcial que se sitúa

entre quienes contienden para resolver una disputa de

relevancia jurídica (en la jurisdicción contenciosa). En

la especie, el reclamo tributario lo interpone el

contribuyente en contra de una resolución del Servicio de

Impuestos Internos y la ley llama a resolverlo a un

funcionario del mismo Servicio en contra de quien se

reclama. Este funcionario es dependiente del órgano

reclamado y tiene el deber de defender sus intereses.

Como recuerda el considerando Sexto, hay abundante

doctrina del propio Servicio de Impuestos Internos que

consideran que la facultad cuya naturaleza

-jurisdiccional o administrativa- debemos discernir, es

una que le corresponde al Servicio y que la ejerce uno de

sus funcionarios. En consecuencia, el órgano que resuelve

el reclamo tributario es el Servicio de Impuestos

Internos y la persona que lo decide un funcionario de

dicho Servicio quien, como tal, no puede ser tenido como

un tercero, pues es dependiente del órgano reclamado

(artículo 18 del Decreto con Fuerza de Ley Nº 7 de

Hacienda de 1980, Ley Orgánica del Servicio de Impuestos

Internos), ni está llamado a ser imparcial pues si lo

fuere incumpliría con sus deberes funcionarios. Ni en el

sentido natural y obvio, ni en el sentido técnico puede

estimarse juez a la parte interesada, aunque esté

facultada para resolver. Lo dicho vale tanto para el

Director Regional como para su eventual delegado.

QUINTO: Que lo razonado en el considerando que

antecede no es suficiente para concluir que la resolución

del reclamo tributario no tiene carácter jurisdiccional, 40

como lo han sostenido votos minoritarios en

inaplicabilidades análogos a los de esta causa, emanados

de la Excma. Corte Suprema (como el pronunciado por cinco

Srs. Ministros con fecha 12 de Diciembre de 2002 en la

causa Verdugo Pincheira con Servicio de Impuestos

Internos), pues ello equivale a definir lo jurisdiccional

únicamente por el órgano que resuelve. A juicio de estos

disidentes, la afirmación contenida en el considerando

anterior, tenida como premisa, puede llevar a dos

conclusiones igualmente plausibles: por una parte, a que

el supuesto tribunal no es tal y, por ende no hay un

órgano que ejerza jurisdicción, como lo han sostenido

esos votos de minoría; pero también permite igualmente

concluir que el órgano ejerce jurisdicción pero que, por

no reunir las características propias de un juez, lo hace

contraviniendo la Constitución, privando a quienes

litigan de un juez imparcial y, por ende, de un debido

proceso judicial. Si lo dicho en el considerando anterior

no puede ser concluyente, por las razones explicadas en

éste, se hace necesario continuar con el análisis, para

discernir si estamos ante una función administrativa o

ante un órgano que, violando garantías constitucionales

de imparcialidad, ejerce jurisdicción.

SEXTO: Que, continuando con el análisis de los

intervinientes, es fuerza concluir que tampoco concurre

en la especie el más elemental componente de la

jurisdicción contenciosa: no existen partes que sostengan

una controversia jurídica. Por el contrario, el examen

del procedimiento que rige el reclamo tributario muestra

a un solo sujeto o parte: el reclamante y ninguna

controversia. El Servicio de Impuestos Internos no es 41

parte en el reclamo, el procedimiento no supone que

comparezca, no lo contempla ni le concede derecho alguno;

el Servicio de Impuestos Internos no está llamado a

controvertir nada y mal podría hacerlo, del momento que

es el mismo órgano que llevó a cabo el acto en contra del

cual se reclama y, a su vez es quien resuelve el asunto.

El Servicio de Impuestos Internos no es parte que

controvierta ni podría serlo pues sus intereses están

representados por quien va a resolver el reclamo y nadie

puede controvertir ante si mismo.

SEPTIMO: Que, de ese modo, el análisis de los

actores del reclamo tributario no muestra ninguna de las

características propias de la jurisdicción, pues no hay

partes que controviertan un asunto de relevancia jurídica

que deba ser resuelto por un tercero. En cambio, el

asunto de relevancia jurídica ha de ser decidido por

actores típicos del recurso jerárquico ante el propio

órgano que ya ha resuelto en contra de los intereses del

administrado. En la especie, un órgano de la

administración del Estado, como es el Servicio de

Impuestos Internos, resuelve en contra de los intereses

del contribuyente y ello origina el reclamo tributario,

que es así, un recurso jerárquico destinado a que el

propio Servicio de Impuestos Internos modifique o

mantenga su posición.

OCTAVO: A diferencia del análisis acerca de los

intervinientes, el de las reglas de procedimiento no

permite arribar a conclusiones unívocas acerca de la

naturaleza (jurisdiccional o administrativa) del

instituto en estudio. A favor del carácter jurisdiccional

puede anotarse el hecho de que los autos sobre 42

reclamación deben llevarse en la forma ordenada para los

expedientes judiciales en los artículos 29 y 34 del

Código de Procedimiento Civil y, especialmente, que las

reglas supletorias aplicables son, por disposición del

artículo 148 del Código Tributario, las comunes a todo

procedimiento del Libro Primero del Código de

Procedimiento Civil y no las supletorias de los

procedimientos administrativos. Con todo, no es menor

anotar a favor de la tesis de que estamos enfrente de una

gestión administrativa y no jurisdiccional, el hecho de

que el procedimiento para conocer y resolver de estas

reclamaciones, establecido en el Título II del Libro

Tercero del Código Tributario, no contempla bilateralidad

de la audiencia. En efecto, las reglas procesales del

respectivo Título no otorgan, como ya se dijo, derechos

procesales al Servicio de Impuestos Internos, lo que se

justifica precisamente porque se trata de un reclamo en

su contra que resuelve uno de sus funcionarios, por lo

que sus intereses están representados no por una parte en

el litigio, sino por quien resuelve tal reclamo, lo que

hace innecesario que argumente o aporte pruebas. Esta

forma procesal es típica de los procedimientos

administrativos y completamente ajena e intolerable en un

proceso jurisdiccional.

NOVENO: Que, por último, el análisis de la

resolución del reclamo tributario lleva definitiva y

concluyentemente a la convicción de que no estamos frente

a una sentencia, componente esencial de lo

jurisdiccional, pues no resulta exigible que el reclamo

se decida en conformidad a derecho y, ni siquiera resulta

exigible que se resuelva, lo que priva al reclamo 43

tributario de otro de los más esenciales componentes de

la jurisdicción. La ley tributaria establece tres reglas

acerca de esta resolución definitiva que son tan propias

de resoluciones administrativas y tan impropias de

resoluciones jurisdiccionales que convencen a estos

disidentes que aquello cuya delegación viene impugnándose

es una resolución administrativa y no una jurisdiccional.

Estas son el carácter modificable de la resolución, la

forma que ella debe tener y, lo más significativo, el

valor que la ley concede al silencio o falta de

resolución, todo lo cual se desarrolla en los tres

considerandos que siguen.

DÉCIMO: Que, en lo que respecta a la resolución

definitiva de la reclamación tributaria el artículo 139

del Código respectivo autoriza a interponer en su contra

recurso de reposición, lo que es impropio de una

sentencia definitiva y típico de una resolución

administrativa. En efecto, cuando se produce una

sentencia definitiva, el órgano respectivo pierde su

jurisdicción bajo el efecto del desasimiento. En cambio,

cuando la resolución es administrativa, el órgano puede

siempre modificar lo resuelto.

DÉCIMO PRIMERO: Que las sentencias o fallos

típicamente deben resolver en conformidad a derecho y

tener una forma determinada, exigida por los artículos

170 del Código de Procedimiento Civil para las sentencias

civiles, y 500 del Código de Procedimiento Penal y 342

del Código Procesal Penal para las sentencias penales. La

forma, en este caso no es una cuestión menor, pues las

decisiones de un órgano que ejerce jurisdicción se

diferencian de las decisiones políticas y de las 44

administrativas esencialmente por el razonamiento, en

derecho, que les resulta debido a las primeras y no a las

restantes. En efecto, si algo distingue sustancialmente a

las resoluciones de jueces ordinarios o especiales, es

que ellas deben estar sólo fundadas en el derecho y

razonar conforme a él, mientras las restantes no tienen

la exigencia de razonar únicamente conforme a derecho.

Para lograr esta fundamentación en derecho de las

decisiones, la ley exige formas, tales como las de

consignar las alegaciones de las partes, resolver cada

una de ellas, dar los fundamentos jurídicos de tales

razonamientos, exponer y ponderar la prueba y otras

reglas de forma, que constituyen la única garantía de que

el razonamiento de fondo sea efectivamente conforme a

derecho. Para que estas reglas realmente obliguen es

necesario que la sentencia que no cumpla con ellas sea

susceptible de ser anulada, de no valer como sentencia.

Ello no se verifica en el reclamo tributario. En efecto,

si bien la resolución del reclamo tributario está llamada

a tener la forma de una sentencia, pues le es aplicable

el artículo 170 del Código de Procedimiento Civil, no

está, en rigor, jurídicamente obligada a tener esta forma

de sentencia y no deja de valer si carece de esos

requisitos esenciales. El articulo 140 del Código

Tributario establece que “En contra de la sentencia de

primera instancia no procederá el recurso de casación en

la forma ni su anulación de oficio. Los vicios en que se

hubiere incurrido deberán ser corregidos por el Tribunal

de Apelaciones que corresponda”. En otras palabras, la

resolución de la reclamación tributaria puede tener la

forma, tener los requisitos de forma, ser, en esencia, 45

una sentencia, resolver en conformidad a derecho, pero

puede igualmente no tener esas características y valer,

pues, como señala la norma transcrita, no cabe anularla,

ni a petición de parte ni de oficio, cualquiera sean los

vicios de que adolezca. En otras palabras, la resolución

de la reclamación tributaria, aunque puede revocarse,

debe estimarse que vale, aunque no resuelva conforme a

derecho ni cumpla con ninguno de los requisitos propios

de las decisiones judiciales. La decisión del reclamo

tributario vale aunque no cumpla con los requisitos de

una sentencia; vale aunque no razone en derecho, ni se

haga cargo de las peticiones o aunque resuelva ultra

petita. Vale incluso aunque no contenga la resolución del

asunto. No hay exageración alguna en este último aserto;

pues así lo establece expresamente el artículo 135 del

Código Tributario que se comenta en el considerando que

sigue. En consecuencia, la resolución del reclamo

tributario no está jurídicamente obligada, para valer

como tal, a tener la forma de una sentencia, lo que

equivale a decir que no es ni puede ser tenida como una

sentencia.

DÉCIMO SEGUNDO: Que, probablemente lo que más

define una sentencia, propia del ejercicio de la función

jurisdiccional es que resuelve la controversia, que se

pronuncia acerca de ella. Pues bien, el artículo 135 del

Código Tributario dispone que el contribuyente, en una

determinada etapa procesal, puede pedir que se establezca

un plazo para dictar la resolución definitiva, el que no

puede exceder de tres meses. El inciso segundo de la

disposición en comento establece literalmente que

“Transcurrido el plazo anterior sin que se hubiere 46

resuelto el reclamo, podrá el contribuyente …. pedir se

tenga por rechazado. Al formular esta petición podrá

apelar para ante la Corte de Apelaciones respectiva, y en

tal caso el Director Regional concederá el recurso y

elevará el expediente …” En consecuencia, el reclamante

puede llegar a la Corte de Apelaciones para pedir que se

deje sin efecto una resolución que nunca ha existido, que

es sólo una decisión tácita del órgano ante el cual se

reclama. Esta figura de dar valor al silencio como

expresión de rechazo (o aceptación) de un reclamo o

petición es típico de las resoluciones administrativas

(véanse los artículos 64 y 65 de la Ley 19.880 que

establece Bases de los Procedimientos Administrativos que

rigen los Actos de los Órganos de la Administración del

Estado) y completamente incompatible con las resoluciones

jurisdiccionales. Ello tiene una lógica: el silencio

administrativo supone una negación (o aceptación) del

órgano en contra del cual se reclama, pero nunca podría

expresar la voluntad del tercero imparcial que resuelve

un asunto, pues el silencio del tercero no puede

interpretarse a favor de ninguna de las partes. El

silencio de una parte puede entenderse como aceptación o

rechazo de lo que la otra le reclama. El silencio de un

juez, ordinario o especial, no puede estimarse como una

manifestación de su voluntad. La posibilidad de apelar en

contra del silencio del Servicio de Impuestos Internos,

representado por su Director Regional, instituido en el

artículo 115 o por su delegado, en el caso del artículo

116, terminan de convencer a estos disidentes, con fuerza

irredarguible, que lo que la ley tributaria estableció

para resolver los reclamos fue una instancia 47

administrativa y jerárquica ante el propio órgano que

resolvió, aunque lo halla llamado juez tributario,

instancia y fallo y aunque los intentos de reforma

posteriores continúen con tal lenguaje.

DÉCIMO TERCERO: De todo lo anterior se sigue

que el Servicio de Impuestos Internos no ejerce una

facultad jurisdiccional, sino una administrativa cuando

resuelve un reclamo tributario, a través de su Director

Regional (en el caso del artículo 115) o del funcionario

en que éste delegue (en el caso del artículo 116). Por

las razones expuestas, llegamos a la convicción que los

nombres que utiliza el Código Tributario y alguna formas

procesales propias de lo judicial no otorgan ni al órgano

ni a la decisión el carácter jurisdiccional, pues el

resto de las disposiciones acerca del órgano que ejerce

esta función y sobretodo, las características de la

resolución impiden calificarla de tal, según todo lo ya

razonado.

DÉCIMO CUARTO: Que de la conclusión establecida

en el considerando anterior se sigue que la

inaplicabilidad deducida debe ser desechada, pues una

función administrativa, como lo es resolver un recurso de

reclamación tributaria por un funcionario del Servicio de

Impuestos Internos, con los requisitos y efectos

establecidos por el Código del ramo, puede ser delegada

sin que la norma que autoriza tal delegación viole la

Constitución, pues la Constitución no contiene valor o

regla institucional acerca de la titularidad, ejercicio o

límites del poder público que resulte vulnerada por el

precepto legal que faculta a un funcionario dependiente

del Servicio en contra del cual se reclama a delegar el 48

conocimiento y la resolución de un recurso administrativo

jerárquico, como el analizado, en otro funcionario

igualmente dependiente del mismo Servicio; máxime cuando

esa resolución no tiene las características de una propia

del ejercicio de la jurisdicción, sino de una

administrativa. Tampoco se vulnera o menoscaba un derecho

o garantía fundamental por el sólo hecho de la

delegación, pues no existe diferencia significativa para

el ejercicio de derechos fundamentales en la

independencia, legalidad o imparcialidad de uno u otro

funcionario del Servicio de Impuestos Internos. Que un

recurso jerárquico en contra del mismo Servicio sea

resuelto por el Director Regional del Servicio o por un

delegado de éste, ambos funcionarios dependientes del

Servicio en contra del cual se reclama, no mejora ni

empeora los derechos de defensa del reclamante ni su

derecho a que su reclamo sea resuelto, en definitiva, por

un juez imparcial en un debido proceso. En consecuencia,

la sola autorización de la delegación de una facultad

administrativa para resolver una reclamación, que es lo

impugnado en autos, no merece, a juicio de estos

disidentes, reproche de constitucionalidad.

DÉCIMO QUINTO: Lo que se afirma en este voto no

debe entenderse en el sentido que el estatuto jurídico de

las reclamaciones tributarias en particular o de las

administrativas en general, queden al margen del estatuto

constitucional. Estas instancias administrativas, en su

procedimiento y resolución están sujetas a una serie de

normas y principios constitucionales; más aún si, como en

la especie, la ley las establece como un presupuesto

necesario de una instancia judicial posterior para 49

resolver acerca de los derechos de una persona. Una

figura de esta naturaleza es susceptible de ser

examinada, conjuntamente con el procedimiento judicial

que le sigue, para determinar si se garantiza el derecho

a un justo y racional procedimiento. Si un reclamo

administrativo es un presupuesto para obtener una

resolución judicial, resuelta por un tribunal

independiente, después de un proceso judicial y con las

características y efectos propios de una sentencia, como

lo es, en la especie, la instancia de la Corte de

Apelaciones, entonces ambas instancias -la administrativa

y la judicial- forman un todo, que queda sujeto a las

exigencias de un debido proceso. Ello no ha sido, sin

embargo, lo que se ha pedido examinar en esta causa, sino

sólo el carácter constitucional de la delegación de una

resolución administrativa habilitante de una decisión

judicial posterior, delegación respecto de la cual estos

disidentes, como ha quedado dicho, no ven vicios de

inconstitucionalidad.

Redactó la sentencia la Ministro señora Marisol Peña

Torres, y el voto en contra el Ministro Jorge Correa

Sutil.

Notifíquese, regístrese y archívese.

Rol Nº 515-2006.-

Pronunciada por el Excmo. Tribunal Constitucional, integrado por su Presidente don José Luis Cea Egaña y los Ministros señores, Juan Colombo Campbell, Raúl Bertelsen Repetto, Hernán Vodanovic Schnake, Mario Fernández Baeza, Jorge Correa Sutil, Marcelo Venegas Palacios, señora Marisol Peña Torres, Enrique Navarro Beltrán y Francisco 50

Fernández Fredes. Autoriza el Secretario del Tribunal Constitucional, don Rafael Larrain Cruz.