Atribuciones de la Contraloría en materia de sanciones administrativas
El Tribunal Constitucional no publica el resultado de sus sentencias: el campo existe en su ficha oficial y viene vacío. Este lo determinó Oficio&Circular leyendo el fallo.
Se impugnó el artículo 11 del Decreto Ley N° 799 de 1974 por vicio de forma, alegando que otorga atribuciones a la Contraloría sin cumplir el requisito de ley orgánica constitucional. El Tribunal Constitucional rechazó que el precepto adoleciera de vicio formal, estimando que la disposición cuarta transitoria de la CPR lo ampara.
Normas
Extraídos por Oficio&Circular del encabezado de la sentencia: la ficha del Tribunal define el campo y lo publica vacío.
Gestión pendiente
recurso de apelación deducido ante la Corte Suprema, rol de ingreso Nº 2237-2007
La causa en la que el requerimiento buscaba surtir efecto.
Doctrina
La resolución del Tribunal Constitucional establece como Ratio Decidendi que los incisos primero y cuarto del artículo 11 del Decreto Ley Nº 799, de 1974, son conformes a la Constitución, ya que dicho cuerpo normativo, al ser anterior a la Constitución de 1980, se encuentra amparado por la disposición cuarta transitoria de la Carta Fundamental, la cual permite que las leyes previas que regulen materias propias de ley orgánica constitucional sigan vigentes mientras no se dicten nuevas normas que las reemplacen, siempre que no sean contrarias a la Constitución. Asimismo, se concluye que las atribuciones otorgadas a la Contraloría General de la República por el Decreto Ley Nº 799 tienen rango de ley orgánica constitucional, dado que regulan materias relativas a las funciones y atribuciones de dicho organismo, conforme a los artículos 98 y 99 de la Constitución. El Tribunal también establece que la potestad sancionadora de la Contraloría General de la República, incluida la aplicación de medidas disciplinarias como la suspensión, no vulnera la autonomía municipal ni la calidad de funcionario público del alcalde, ya que esta potestad se circunscribe a la responsabilidad administrativa y no afecta las causales de cesación en el cargo, las cuales están reservadas a la Ley Orgánica Constitucional de Municipalidades. Como Obiter Dicta, el Tribunal señala que la disposición cuarta transitoria de la Constitución tiene como objetivo garantizar la continuidad del ordenamiento jurídico y evitar vacíos normativos, por lo que no sería razonable restringir su aplicación exclusivamente a la Ley Nº 10.336. Además, se subraya que la Contraloría no actúa como una comisión especial prohibida por el artículo 19 Nº 3 de la Constitución, ya que sus decisiones son revisables por la Corte Suprema mediante recurso de apelación, lo que asegura el debido proceso. Finalmente, se aclara que la sanción de suspensión aplicada al alcalde de Sierra Gorda no equivale a una causal de cesación en el cargo, ya que la suspensión es una medida temporal y no definitiva, lo que refuerza la compatibilidad de las disposiciones impugnadas con el artículo 125 de la Constitución.
Texto de la sentencia
1
Santiago, once de diciembre de dos mil siete.
VISTOS:
Con fecha 6 de junio de 2007, Carlos López Vega,
Alcalde de la Municipalidad de Sierra Gorda, ha formulado
una acción de inaplicabilidad por inconstitucionalidad
respecto del artículo 11 del Decreto Ley Nº 799, de 1974,
en relación al recurso de apelación que ha deducido
contra la Resolución Nº 021, de 3 de enero de 2007, de la
Contraloría General de la República, por infracción al
citado cuerpo normativo, rol de ingreso Nº 2237-2007,
caratulado “Carlos López Vega”, actualmente en
tramitación ante la Corte Suprema.
La norma impugnada señala:
“Artículo 11°.- Toda infracción a lo dispuesto en el
presente decreto ley será sancionada con alguna de
las medidas disciplinarias establecidas en el
Estatuto Administrativo, inclusive la destitución, y
de acuerdo con el procedimiento establecido en este
artículo.
Las sanciones superiores a la de multa serán
apelables por el interesado ante la Corte Suprema.
Para los efectos de lo dispuesto en el inciso
primero de este artículo, comprobada la infracción
por Carabineros de Chile, éstos deberán retener y
retirar de inmediato de la circulación el vehículo
respectivo, poniéndolo a disposición de la
Intendencia que corresponda dentro de las 24 horas
del día hábil siguiente, la que lo entregará a la
Jefatura de la repartición a que está asignado el
vehículo. 2
El parte respectivo deberá enviarse por
Carabineros al Departamento de Inspección de la
Contraloría General de la República, para que ésta
haga efectiva la responsabilidad funcionaria de el o
de los infractores, y aplique las sanciones que
correspondan, estatuidas en este decreto ley, previa
investigación sumaria. Asimismo, habrá acción pública
para denunciar toda infracción a las disposiciones de
este decreto ley.
El Contralor General de la República, en casos
calificados y atendidas las circunstancias del hecho,
podrá delegar en el respectivo servicio las
facultades para hacer efectiva la responsabilidad
administrativa a que se refiere el inciso anterior.
Esta delegación no impedirá el ejercicio de las
facultades fiscalizadoras de la Contraloría.”
Con fecha 14 de junio, la Segunda Sala de esta
Magistratura declaró admisible el requerimiento,
suspendiéndose el procedimiento y pasando los autos al
Pleno para su sustanciación.
Con fecha 12 de julio la Contraloría General de la
República evacuó el traslado conferido exponiendo sus
observaciones al requerimiento y solicitando fuera
desestimado.
I. LOS HECHOS.
Señala el requirente que la Contraloría Regional de
Antofagasta instruyó una investigación sumaria en la
Municipalidad de Sierra Gorda para determinar presuntas
infracciones al Decreto Ley Nº 799, de 1974, denunciadas
por el concejal señor Fuenteseca Iribarren. 3
Como consecuencia de ello, se formularon cargos al
alcalde, motivados por el uso de vehículo municipal para
fines particulares, causándole daños al vehículo en dos
ocasiones.
Después de presentados los descargos por el alcalde,
por resolución Nº 021, de 3 enero de 2007, la Contraloría
General de la República le aplicó la medida disciplinaria
de suspensión del empleo por tres meses con goce del 50%
de sueldo, establecida en el artículo 121, letra c), en
relación con el artículo 124 de la Ley Nº 18.834, sobre
Estatuto Administrativo.
II. EL DERECHO.
Los capítulos de inaplicabilidad planteados por el
requirente son los siguientes:
II.1. PRIMER CAPÍTULO: EL DECRETO LEY Nº 799, EN CUANTO A
SU FORMA, ES INCONSTITUCIONAL.
Esta normativa legal, de 1974, otorga a la
Contraloría General de la República potestad
disciplinaria para sancionar y hacer efectiva la
responsabilidad administrativa derivada de la infracción
a sus disposiciones.
Posteriormente se promulgó la Constitución de 1980,
que, respecto de la Contraloría, señala que cualquier
disposición que le otorgue funciones o atribuciones debe
ser de rango orgánico constitucional (artículos 98,
inciso primero, y 99, inciso cuarto, de la Carta
Fundamental). Entre tanto, la normativa del Decreto Ley
Nº 799 corresponde a una ley común que, como tal, no
satisface el requisito exigido por el Constituyente para
conferirle atribuciones al organismo contralor, distintas 4
de las que le conceden los artículos citados de la Ley
Suprema.
Si bien la disposición cuarta transitoria de la
propia Constitución establece que las normas legales que
estuvieren en vigor a la fecha de vigencia de esa Carta y
versaren sobre materias que conforme a ella deban ser
objeto de leyes orgánicas constitucionales o de quórum
calificado, se entenderá que cumplen los requisitos de
tales y continuarán rigiendo, en lo que no sean
contrarias a la Constitución, mientras no se dicten los
correspondientes cuerpos legales, señala el requirente
que esa disposición sólo resulta aplicable a la Ley Nº
10.336, Orgánica de la Contraloría General de la
República, y no a otras disposiciones legales, debido a
que esa disposición es excepcional y, por tanto, debe ser
interpretada restrictivamente. En consecuencia, el
Decreto Ley Nº 799 adolece de vicio de forma por no haber
sido aprobado con los quórums correspondientes a una ley
orgánica constitucional.
Respecto de este capítulo de impugnación, la
Contraloría señala que el requirente no explica por qué
una interpretación restrictiva de una disposición
constitucional transitoria sólo permitiría entender
ajustada a la Constitución la Ley N° 10.336 y no el
Decreto Ley N° 799, si se considera que ambos cuerpos
legales son anteriores a la Constitución de 1980 y, por
lo tanto, ninguno ha cumplido con el quórum especial de
aprobación ni con el control previo exigido.
En opinión del ente contralor, si bien los artículos
98 y 99 de la Constitución establecen que las funciones,
organización, funcionamiento y atribuciones de la 5
Contraloría General de la República serán materia de ley
orgánica constitucional, el requirente pretende que tales
materias se encuentran tratadas en un único texto,
contradiciendo elementales principios de teoría de la
ley.
Por el contrario, las funciones, organización,
funcionamiento y atribuciones de la Contraloría pueden
estar establecidas en diversos textos legales, y el
artículo 11 del Decreto Ley N° 799 es un precepto legal
que confiere una atribución a dicho organismo y se
encuentra amparado por la disposición cuarta transitoria
de la Ley Fundamental.
Señala además que el Tribunal Constitucional, en
sentencia de 15 de julio de 2002, recaída en el Rol N°
356, se pronunció positivamente sobre una modificación a
la Ley Orgánica de la Contraloría (Nº 10.336), que
también incluía una enmienda al referido Decreto Ley Nº
799, en concreto para agregar su actual inciso final al
cuestionado artículo 11.
La norma impugnada, al tratar una materia que
conforme a la Constitución debía ser objeto de una ley
orgánica constitucional, se encuentra amparada por la
aludida disposición cuarta transitoria.
II.2. SEGUNDO CAPÍTULO: EL DECRETO LEY Nº 799 CONTIENE
DISPOSICIONES INCONSTITUCIONALES.
A juicio del requirente, de la norma constitucional
del artículo 98 se desprende que la Contraloría General
de la República carece de potestades disciplinarias sobre
los funcionarios públicos y cualquier otra facultad debe
necesariamente serle conferida por leyes orgánicas 6
constitucionales, lo que está ratificado por el artículo
99 de la Carta Fundamental.
Aduce también el señor López Vega que, por su parte,
el artículo 125 de la Constitución indica que la ley
orgánica constitucional respectiva establecerá las
causales de cesación en los cargos de alcaldes; por lo
tanto, la sanción de destitución contemplada en el
referido Decreto Ley Nº 799 no sería aplicable a un
alcalde por no estar establecida en la Ley Orgánica
Constitucional de Municipalidades.
En relación a este capítulo, la Contraloría expresa
que al indicarse en el requerimiento que ni las normas
constitucionales ni la ley orgánica constitucional han
conferido a dicho organismo de control facultades
disciplinarias sobre funcionarios públicos, se desconoce
la potestad del artículo 11 del Decreto Ley 799, que
entrega a la Contraloría una atribución de esta especie,
ya que, según el requirente, esta preceptiva legal no
estaría amparada por la disposición cuarta transitoria,
lo que se habría desvirtuado a propósito de la
impugnación a su constitucionalidad formal.
Señala seguidamente que ésta no es la instancia
apropiada para analizar el alcance de las potestades que
en materia de responsabilidades administrativas competen
a esa institución, ya que lo que se discute en la especie
es si esta potestad disciplinaria específica se ajusta o
no a la Constitución.
A juicio de la Contraloría, la potestad conferida
por la norma impugnada se ajusta a los artículos 98 y 99
de la Constitución, por cuanto dicha atribución ha sido
otorgada por una norma que, según la disposición cuarta 7
transitoria del Texto Fundamental, debe entenderse que
cumple el requisito de las leyes orgánicas
constitucionales.
II.3. TERCER CAPÍTULO: LA CONTRALORÍA CARECE DE POTESTAD
DISCIPLINARIA RESPECTO DE FUNCIONARIOS MUNICIPALES.
Ni la Constitución, ni la ley orgánica de la
Contraloría, en opinión del actor, le otorgan potestad
disciplinaria a esta institución. Así, el artículo 133 de
su Ley Orgánica señala que el Contralor propondrá a la
autoridad administrativa correspondiente que haga
efectiva la responsabilidad administrativa del
funcionario sumariado, pero en ningún caso aplicará por
sí mismo la sanción pertinente.
Indica, además, que el artículo 15 de la Ley
Orgánica Constitucional de Bases Generales de la
Administración del Estado indica que el personal de la
Administración se regirá por sus respectivas normas
estatutarias.
A su vez, el artículo 40 de la Ley Orgánica
Constitucional de Municipalidades indica que el estatuto
administrativo de los funcionarios municipales regulará
la carrera funcionaria de dicho personal.
De esta forma, el único tribunal competente para
conocer las causas sobre responsabilidad administrativa
de los alcaldes es el Tribunal Electoral Regional
respectivo, en primera instancia, y el Tribunal
Calificador de Elecciones, en segunda, por lo que el
artículo 11 del Decreto Ley Nº 799 constituye a la
Contraloría General de la República en una comisión
especial, lo que está expresamente prohibido por el 8
artículo 19 Nº 3º, inciso cuarto, de la Carta
Fundamental.
En relación a este punto de inaplicabilidad, la
Contraloría indica que, ejerciendo la potestad que le
otorga el artículo 11 del Decreto Ley 799, no ha aplicado
la medida disciplinaria de destitución, sino la de
suspensión, de manera que la situación invocada por el
requirente no forma parte de las características y
circunstancias del caso concreto que afecta al alcalde de
Sierra Gorda.
La vulneración al artículo 125 de la Constitución se
basaría en una eventual aplicación de medidas de
destitución por la Contraloría al ejercer sus potestades
disciplinarias por uso indebido de vehículos estatales,
hipótesis que no concurre en el caso.
El hecho de que la Contraloría aplique a un alcalde
una medida disciplinaria por uso indebido de vehículo
estatal no convierte al artículo 11 del Decreto Ley 799
en un precepto contrario al artículo 125 de la
Constitución, ya que se trata de una potestad de la
Contraloría vinculada a la responsabilidad administrativa
de los funcionarios públicos, carácter que la propia Ley
Orgánica Constitucional de Municipalidades atribuye a los
alcaldes.
En este contexto, las causales de cesación en el
cargo de alcalde que contempla el artículo 60 de la Ley
N° 18.695 no tienen su fundamento en la calidad de
funcionario municipal del alcalde ni su consiguiente
responsabilidad administrativa, sino sólo en el régimen
jurídico que el Constituyente y el Legislador han
establecido para esas autoridades, por lo que la 9
declaración de las mismas causales se ha entregado a una
judicatura especial, que son los tribunales regionales
electorales.
II.4. CUARTO CAPÍTULO: EL DECRETO LEY Nº 799 SE ENCUENTRA
TÁCITAMENTE DEROGADO RESPECTO DE LOS ALCALDES.
El artículo 39 de la Ley Orgánica Constitucional de
Municipalidades señala:
“El alcalde tendrá derecho al uso de vehículo
municipal para el desempeño de las actividades propias de
su cargo, sin que sean aplicables a su respecto las
restricciones que establecen las normas vigentes en
cuanto a su circulación y a la obligación de llevar disco
distintivo”.
La responsabilidad por un supuesto mal uso de
vehículos estatales es responsabilidad administrativa.
El Estatuto Administrativo de los Funcionarios
Municipales señala en su artículo 118, inciso final, que
“tratándose del alcalde su responsabilidad administrativa
se hará efectiva en conformidad al artículo 76, letra b),
de la Ley Nº 18.695.”
Esa remisión debe entenderse hecha al actual
artículo 60 de dicha ley, que señala los casos en que el
alcalde cesará en su cargo, estableciendo que la única
sanción en caso de responsabilidad administrativa es la
de remoción por notable abandono de sus deberes, que debe
ser aplicada por el Tribunal Electoral Regional
respectivo a requerimiento de cierto número de
concejales. Ello demuestra, a juicio del actor, la
derogación tácita de la norma impugnada.
En esta parte, la Contraloría indica que debe
entenderse que el artículo 11 del Decreto Ley Nº 799 es 10
una norma de carácter orgánico constitucional y como tal
le entrega la atribución de perseguir la responsabilidad
administrativa de los funcionarios públicos por uso
indebido de vehículos estatales, según un procedimiento
legalmente tramitado.
Por tanto, la Contraloría no se constituye en una
comisión especial vulnerando la garantía señalada, aun
cuando la medida disciplinaria fuera la de destitución y
el funcionario afectado sea el alcalde, ya que no se
invade la competencia de los tribunales electorales
regionales, a quienes compete declarar las causales de
cesación en el cargo de alcalde que señala expresamente
el artículo 60 de la Ley N° 18.695, de naturaleza
diversa.
Se trajeron los autos en relación y con fecha 26 de
julio de 2007 se procedió a la vista de la causa y a los
alegatos de los abogados representantes de la parte
requirente y del Consejo de Defensa del Estado.
En su intervención en estrados, el abogado del
requirente modificó el alcance de la impugnación
contenida en su libelo, circunscribiéndolo únicamente a
la objeción de constitucionalidad de los incisos primero
y cuarto del artículo 11 del Decreto Ley Nº 799, de 1974.
CONSIDERANDO:
PRIMERO. Que el artículo 93 Nº 6 de la
Constitución Política de la República dispone que es
atribución de este Tribunal Constitucional “resolver, por
la mayoría de sus miembros en ejercicio, la
inaplicabilidad de un precepto legal cuya aplicación en
cualquier gestión que se siga ante un tribunal ordinario
o especial, resulte contraria a la Constitución”; 11
SEGUNDO. Que la misma norma constitucional
dispone, en su inciso décimo primero, que, en este caso,
“la cuestión podrá ser planteada por cualquiera de las
partes o por el juez que conoce del asunto” y añade que
“corresponderá a cualquiera de las salas del Tribunal
declarar, sin ulterior recurso, la admisibilidad de la
cuestión siempre que verifique la existencia de una
gestión pendiente ante el tribunal ordinario o especial,
que la aplicación del precepto legal impugnado pueda
resultar decisivo en la resolución de un asunto, que la
impugnación esté fundada razonablemente y se cumplan los
demás requisitos que establezca la ley”;
TERCERO. Que, según se ha dejado establecido en
la parte expositiva de la presente sentencia, en el caso
de autos se solicita la inaplicabilidad por
inconstitucionalidad de los incisos primero y cuarto del
artículo 11 del Decreto Ley Nº 799, de 19 de diciembre de
1974, cuerpo legal que establece normas sobre uso y
circulación de vehículos estatales, en el contexto del
recurso de apelación deducido ante la Corte Suprema, rol
de ingreso Nº 2237-2007, contra la Resolución Nº 021, de
3 de enero de 2007, de la Contraloría General de la
República, que impuso al alcalde de la Municipalidad de
Sierra Gorda, don Carlos López Vega, la medida
disciplinaria de suspensión del empleo por tres meses,
con goce del 50% de sus remuneraciones, por haber
infringido el mencionado Decreto Ley Nº 799, todo ello en
conformidad a lo dispuesto en el inciso primero del
artículo 11 del citado ordenamiento, en concordancia con
las normas de los artículos 121, letra c), y 124 de la
Ley Nº 18.834, sobre Estatuto Administrativo; 12
CUARTO. Que, como se recordará, los citados
preceptos legales impugnados rezan textualmente:
“Toda infracción a lo dispuesto en el presente
decreto ley será sancionada con alguna de las medidas
disciplinarias establecidas en el Estatuto
Administrativo, inclusive la destitución, y de
acuerdo con el procedimiento establecido en este
artículo.”.
“El parte respectivo deberá enviarse por
Carabineros al Departamento de Inspección de la
Contraloría General de la República, para que ésta
haga efectiva la responsabilidad funcionaria de el o
de los infractores, y aplique las sanciones que
correspondan, estatuidas en este decreto ley, previa
investigación sumaria. Asimismo, habrá acción pública
para denunciar toda infracción a las disposiciones de
este decreto ley.”;
QUINTO. Que para una adecuada ordenación de las
cuestiones que este Tribunal debe resolver en la presente
sentencia, se efectuará un examen por separado de los
motivos de impugnación que el requirente formula en su
libelo, a saber: la inaplicabilidad de los preceptos
reprochados por vicios de forma; la inaplicabilidad de
tal preceptiva por vicios de fondo y, finalmente, la
inaplicabilidad por derogación tácita de los preceptos
impugnados, solicitada en subsidio de todo lo anterior;
I. PRIMER CAPÍTULO: VICIOS DE FORMA DE LOS PRECEPTOS
LEGALES IMPUGNADOS.
SEXTO. Que en lo atinente al primer capítulo de
objeción aludido, el requirente solicita la
inaplicabilidad de los incisos primero y cuarto del 13
artículo 11 del Decreto Ley Nº 799, fundado en la
circunstancia de que toda norma que otorgue funciones o
atribuciones a la Contraloría General de la República
debe tener rango orgánico constitucional y los preceptos
en la especie impugnados adolecerían de tal jerarquía
normativa. Lo anterior porque cuando el artículo 98,
inciso primero, del Código Político utiliza la expresión
“ley orgánica constitucional respectiva” hace referencia
exclusivamente a un solo cuerpo legal, a saber la Ley Nº
10.336, de Organización y Atribuciones de la Contraloría
General de la República. Ello por cuanto, a su juicio, la
disposición cuarta transitoria de la Constitución sólo
ampara al referido cuerpo legal orgánico, toda vez que
por tratarse de una disposición de derecho público de
excepcional aplicación, debe ser objeto de una
interpretación restrictiva. De lo anterior concluye el
requirente que el reproche de inconstitucionalidad de los
preceptos impugnados se sustenta en que ellos regulan y
confieren atribuciones a la Contraloría General de la
República, sin que a su respecto pueda hacerse una
aplicación extensiva de la disposición cuarta transitoria
de la Carta Fundamental, de manera que adolecerían de
vicios de inconstitucionalidad de forma tanto por no
haber sido aprobados con los quórums correspondientes a
una ley orgánica constitucional, como por no haber sido
sometidos a control preventivo obligatorio de
constitucionalidad;
SÉPTIMO. Que, para resolver el planteado
reproche de inaplicabilidad por inconstitucionalidad de
forma, es del caso analizar el estatuto jurídico
constitucional de la Contraloría General de la República 14
en lo atingente a este requerimiento, el cual se
encuentra regulado en los artículos 98, inciso primero, y
99, inciso cuarto, de la Ley Fundamental. Para los
efectos de este análisis, deben recordarse tales
preceptos constitucionales, cuyos textos prescriben
respectivamente:
“Un organismo autónomo con el nombre de
Contraloría General de la República ejercerá el
control de la legalidad de los actos de la
Administración, fiscalizará el ingreso y la inversión
de los fondos del Fisco, de las municipalidades y de
los demás organismos y servicios que determinen las
leyes; examinará y juzgará las cuentas de las
personas que tengan a su cargo bienes de esas
entidades; llevará la contabilidad general de la
Nación, y desempeñará las demás funciones que le
encomiende la ley orgánica constitucional
respectiva.”.
“En lo demás, la organización, el funcionamiento y
las atribuciones de la Contraloría General de la
República serán materia de una ley orgánica
constitucional.”;
OCTAVO. Que es menester precisar que si bien el
inciso primero del artículo 98 de la Constitución
encomienda la determinación de las demás funciones de la
Contraloría General de la República “a la ley orgánica
constitucional respectiva”, una interpretación aislada, a
partir del solo tenor de las palabras, no basta para
desentrañar el sentido y alcance del mandato
constitucional contenido en aquel precepto. En efecto,
dos razonamientos orientan a este Tribunal a determinar 15
un sentido diverso del que fluye prima facie del solo
enunciado literal de la disposición.
En primer lugar, que para interpretar una norma
constitucional debe tenerse como insoslayable directriz
hermenéutica el que la Ley Suprema es un sistema armónico
de reglas, normas y principios, cuyos preceptos no pueden
interpretarse aisladamente acudiendo a su solo texto
expreso. En mérito del razonamiento anterior, para la
adecuada comprensión de lo dispuesto en el inciso primero
del artículo 98, éste debe relacionarse armónicamente con
lo estatuido en el inciso cuarto del artículo 99 de la
Carta Fundamental, que eleva a materia de rango orgánico
constitucional tanto la organización y el funcionamiento
como las atribuciones de la Contraloría General de la
República, sin distinguir el cuerpo legal en el que se
encuentren reguladas. En consecuencia, debe colegirse que
las atribuciones y funciones de ese órgano de control
pueden encontrarse tanto en la Ley Nº 10.336 como en
otros ordenamientos legales, siendo imperativo para la
validez normativa de todos ellos que revistan jerarquía
orgánico constitucional.
En segundo lugar, que la jurisprudencia de esta
Magistratura ha confirmado el criterio anterior en
diversos fallos de control preventivo obligatorio de
constitucionalidad. Cabe mencionar al respecto, por su
atingencia en la especie, la sentencia Rol Nº 91, de
fecha 18 de enero de 1990, la que recayó sobre el
proyecto de Ley Orgánica Constitucional del Congreso
Nacional, hoy Ley Nº 18.918, cuerpo legal que confiere a
la Contraloría General de la República la potestad de
sancionar con medida disciplinaria la infracción de lo 16
dispuesto en su artículo 9º, cometida por los organismos
de la Administración del Estado;
NOVENO. Que sabido es que la disposición cuarta
transitoria de la Constitución Política de la República
establece que “se entenderá que las leyes actualmente en
vigor sobre materias que conforme a esta Constitución
deben ser objeto de leyes orgánicas constitucionales o
aprobadas con quórum calificado, cumplen estos requisitos
y seguirán aplicándose en lo que no sean contrarias a la
Constitución, mientras no se dicten los correspondientes
cuerpos legales.”. Se trata, por consiguiente, de una
norma fundamental que, con la finalidad de cautelar el
valor de la seguridad jurídica y la debida continuidad y
estabilidad del ordenamiento jurídico nacional, tuvo por
objeto evitar la inconstitucionalidad de forma de
diversos cuerpos legales anteriores que versaban sobre
materias propias de ley orgánica constitucional o de
quórum calificado, de acuerdo a la Constitución
actualmente en vigor. En consecuencia, el ámbito de su
aplicación está determinado por el fin de mantener
vigente todo precepto legal que, siendo previo a la
actual Ley Fundamental, reguló materias que hoy en día
requieren ser normadas por disposiciones aprobadas con un
quórum superior al de la ley común;
DÉCIMO. Que la jurisprudencia de este Tribunal
reafirma la constitucionalidad de forma de los preceptos
reprochados, fundamentada en la aplicación de la
disposición cuarta transitoria de la Ley Suprema. En
efecto, en sentencia Rol Nº 356, de fecha 15 de julio de
2002, se confrontó constitucionalmente y declaró ajustado
a la Constitución el proyecto de ley que modificó la Ley 17
Orgánica Constitucional de la Contraloría General de la
República, hoy Ley 19.817. En la especie, interesa hacer
patente que en dicho control se declaró conforme a la
Constitución la modificación que la citada Ley introdujo
al artículo 11 del Decreto Ley Nº 799, de 1974, en cuya
virtud se agregó el actual inciso final de ese artículo,
que permite al Contralor General de la República delegar
las atribuciones otorgadas por los preceptos impugnados
del mismo artículo. Declaró al efecto esta Magistratura,
en el considerando quinto de la sentencia en comento:
“Que todos los preceptos contemplados en el proyecto
remitido y sujetos a control de este Tribunal, son
propios de la ley orgánica constitucional a que se
refieren los artículos 87, inciso primero, y 88,
inciso cuarto, de la Constitución Política de la
República -actuales artículos 98 y 99 citados
precedentemente-, puesto que modifican aspectos
relativos a la organización y atribuciones de la
Contraloría General de la República.”
Pues bien, de lo expuesto en el considerando recién
transcrito se confirma que los preceptos reprochados
contenidos en el Decreto Ley Nº 799 son propios de ley
orgánica constitucional; y asimismo fluye de esa
declaración que se encuentran amparados por la
disposición cuarta transitoria de la Ley Suprema, ya que
mal podría haberse declarado constitucional por esta
Magistratura una norma modificatoria que permite al
Contralor delegar una atribución, si se hubiera estimado
que los preceptos que la contemplan adolecían de una
inconstitucionalidad de forma; 18
UNDÉCIMO. Que, con el mérito de los
razonamientos expuestos, resultaría del todo arbitrario
restringir el ámbito de aplicación de la disposición
cuarta transitoria de la Constitución a la citada Ley Nº
10.336, con exclusión del Decreto Ley Nº 799. En efecto,
entender sólo a aquel cuerpo legal ajustado formalmente a
la Carta Fundamental importaría un juicio caprichoso,
toda vez que no existe fundamento jurídico constitucional
que permita efectuar una distinción entre ambas
normativas que, en lo que interesa, coinciden en haber
sido dictadas con anterioridad a la actual Ley
Fundamental y en conferir atribuciones a la Contraloría
General de la República, esto es, en regular materias
propias de ley orgánica constitucional;
II CAPÍTULO: VICIOS DE FONDO DE LOS PRECEPTOS LEGALES
IMPUGNADOS.
DUODÉCIMO. Que, tal como se indica en la parte
expositiva de este fallo, el actor sostiene que el
artículo 11 del Decreto Ley Nº 799 contiene disposiciones
inconstitucionales y, por tanto, éstas resultan
inaplicables a la gestión pendiente en la que se ha
deducido el recurso de que conoce la Corte Suprema. A su
juicio, este segundo reproche de constitucionalidad, por
vicios de fondo, se funda en que la facultad de la
Contraloría para aplicar medidas disciplinarias, que le
otorgan los tantas veces citados preceptos impugnados,
vulneraría diversas disposiciones de la Carta
Fundamental;
DECIMOTERCERO. Que para un mejor entendimiento
del control de constitucionalidad que efectuará esta
Magistratura, en los considerandos que siguen se 19
examinarán por separado las siguientes objeciones
alegadas por la parte requirente, a saber: la vulneración
de los artículos 98 y 99 de la Constitución; la
contravención de lo dispuesto en el articulo 125 de la
Ley Fundamental y el agravio al derecho constitucional
del debido proceso;
DECIMOCUARTO. Que el actor sostiene como primer
reproche de constitucionalidad por vicios de fondo que la
potestad sancionatoria aludida en el considerando décimo
segundo, no ha sido otorgada a la Contraloría General de
la República ni por el constituyente ni por el legislador
orgánico constitucional, circunstancia que contravendría
lo dispuesto en los artículos 98 y 99 de la Carta
Fundamental. Agrega que, además, las disposiciones
reprochadas en estos autos transgredirían por similar
motivo el artículo 125 del Código Político, toda vez que
este precepto fundamental ordena al legislador orgánico
constitucional establecer las causales de cesación en los
cargos de alcalde, de consejero regional y de concejal y,
en lo que interesa, la Ley Nº 18.695, Orgánica
Constitucional de Municipalidades, al estatuir tales
causales, no confiere a la Contraloría General de la
República la facultad de aplicarlas respecto del alcalde;
DECIMOQUINTO. Que, por las razones expuestas
por este sentenciador en los considerandos séptimo a
décimo primero, relativas a la alegación de vicios de
inconstitucionalidad de forma, no es menester efectuar un
nuevo desarrollo considerativo acerca del rango orgánico
constitucional que demostradamente asiste al Decreto Ley
Nº 799. Teniendo por emitido un pronunciamiento a ese
respecto, debe descartarse la vulneración de los 20
artículos 98 y 99 de la Constitución, toda vez que la
pretensión respectiva se sustenta en el desconocimiento
de la jerarquía orgánico constitucional del Decreto Ley
Nº 799;
DECIMOSEXTO. Que en su segunda alegación de
inconstitucionalidad relativa a los vicios de fondo, el
peticionario alega que la potestad disciplinaria otorgada
por el Decreto Ley Nº 799 vulneraría lo dispuesto
esencialmente por el artículo 125 de la Constitución,
norma fundamental cuyo texto expreso reza de la manera
que sigue:
“Las leyes orgánicas constitucionales respectivas
establecerán las causales de cesación en los cargos
de alcaldes, de miembro del consejo regional y de
concejal.";
DECIMOSÉPTIMO. Que el requirente precisa dos
motivos por los que la indicada potestad sancionatoria
contravendría el precepto constitucional transcrito en el
considerando que antecede. Sostiene, por una parte, que
el primero de los preceptos reprochados en autos, al
facultar a la Contraloría General de la República -en el
evento de infracción a su normativa- para aplicar al edil
la sanción de destitución contemplada en el Estatuto
Administrativo, estaría creando una nueva modalidad de
cesación en el cargo de alcalde no contemplada en el
artículo 60 de la Ley 18.695, Orgánica Constitucional de
Municipalidades, norma, esta última, convocada
exclusivamente a establecer tales causales de cesación,
según lo mandado por el artículo 125 de la Ley
Fundamental. Por otra parte, alega que la citada
disposición de la Ley 18.695 prescribe que es competencia 21
en primera instancia de los Tribunales Electorales
Regionales respectivos conocer y declarar la existencia
de las causales de cesación en el cargo de alcalde, en
circunstancias que los preceptos impugnados facultan a
la Contraloría General de la República para imponer
medidas disciplinarias respecto del alcalde, inclusive la
sanción de destitución;
DECIMOCTAVO. Que en relación al primer motivo
de agravio constitucional reseñado en el considerando
precedente, debe acotarse, para una adecuada lectura
jurídico-política del mandato contenido en el artículo
125 de la Ley Suprema, que esta disposición tiene por
objeto regular la cesación en sus cargos de aquellas
autoridades locales y regionales que invisten la calidad
de representantes de la ciudadanía, cualidad que
indiscutiblemente comparten el alcalde, los consejeros
regionales y los concejales;
DECIMONOVENO. Que el artículo 60 de la Ley
18.695, en cumplimiento de lo previsto por el artículo
125 de la Constitución, establece las causales de
cesación en lo que respecta al cargo de alcalde y del
análisis de su contenido se puede desprender que dichas
causales aluden a las circunstancias que de manera
armoniosa el orden político institucional ha establecido
para la cesación en sus cargos de quienes son autoridades
electas por sufragio universal;
VIGÉSIMO. Que, despejada la naturaleza jurídica
que asiste a las analizadas causales de cesación, se hace
menester, con el objeto de iluminar el razonamiento sobre
el reproche de constitucionalidad en examen, tener a la
vista que en el edil se presenta una doble calidad 22
jurídica. En efecto, si bien el alcalde es un
representante de la ciudadanía al emanar su investidura
del sufragio popular, goza a su vez del carácter de
funcionario público, atributo que le reconoce el artículo
40 de la Ley 18.695, cuando expresamente lo incluye en la
categoría de funcionario municipal;
VIGESIMOPRIMERO. Que de la dualidad cualitativa
expuesta en el considerando anterior se deriva que el
alcalde sea al mismo tiempo sujeto pasivo de
responsabilidad política y administrativa y, por
consiguiente, se encuentre sometido a dos órdenes
normativos diversos que regulan tales formas de
responsabilidad, a saber, la Ley 18.695 -en relación a
las causales de cesación en el cargo y al Tribunal
Electoral Regional como magistratura competente en
primera instancia para su conocimiento- y la preceptiva
que incide y permite hacer efectiva su responsabilidad
administrativa. Con todo, ambas especies de
responsabilidad encuentran su fundamento constitucional
en lo preceptuado en el inciso tercero del artículo 7º de
nuestra Carta Fundamental;
VIGESIMOSEGUNDO. Que en mérito de los
razonamientos consignados precedentemente, no se divisa
cómo la facultad para aplicar una medida disciplinaria
contenida en el Estatuto Administrativo que concede el
Decreto Ley Nº 799 a la Contraloría General de la
República puede vulnerar el artículo 125 de la Ley
Fundamental, por cuanto se trata de una potestad de ese
órgano de control vinculada no a la responsabilidad
política sino a la responsabilidad administrativa de los
funcionarios públicos, como lo es el alcalde en su 23
calidad de funcionario municipal. Más aún, la aludida
facultad sancionatoria se encuentra contemplada en el
régimen jurídico de la Contraloría, constituido, en lo
que interesa, por lo dispuesto en los artículos 9º de la
Ley 10.336, 10 de la Ley 18.918, Orgánica Constitucional
del Congreso Nacional, y 11 del Decreto Ley Nº 799,
preceptivas todas que confieren a la Contraloría General
de la República la facultad de aplicar medidas
disciplinarias a los funcionarios públicos en las
situaciones a que se refieren;
VIGESIMOTERCERO. Que en lo que respecta al
segundo motivo de agravio constitucional con relación al
artículo 125 de la Ley Suprema, mencionado en el
considerando decimosexto, cabe advertir que, sin
perjuicio de lo dilucidado por esta Magistratura
precedentemente, la supuesta hipótesis de
inconstitucionalidad a que se refiere el requirente no
concurre en el caso concreto, pues éste alega que sólo
toca al Tribunal Electoral Regional, en primera
instancia, conocer y aplicar las causales de cesación en
el cargo de alcalde, en circunstancias que, en el marco
de la cuestión sub lite, la Contraloría General de la
República no ha aplicado la medida disciplinaria de
destitución, sino la de suspensión. En otros términos, el
agravio alegado no es un aspecto que forme parte de las
características y circunstancias del caso concreto que
afecta al requirente y, en consecuencia, por el
razonamiento expuesto en este considerando, tampoco
procede acoger el requerimiento de inaplicabilidad por
vulneración de lo dispuesto en el artículo 125 de la
Constitución; 24
VIGESIMOCUARTO. Que, a modo de tercer reproche
de constitucionalidad de fondo, el actor alega que los
preceptos impugnados importan una vulneración de la
garantía constitucional del juez natural consagrada en el
artículo 19 Nº 3, inciso cuarto, de la Constitución
Política de la República, cuyo tenor literal expresa:
“Nadie podrá ser juzgado por comisiones especiales, sino
por el tribunal que señalare la ley y que se hallare
establecido por ésta con anterioridad a la perpetración
del hecho”. La violación de esta norma fundamental se
configuraría, en opinión del requirente, desde el
momento en que los preceptos impugnados no gozan de
jerarquía orgánico constitucional, de manera que al dotar
de potestad sancionatoria a la Contraloría General de la
República la estarían convirtiendo en una comisión
especial;
VIGESIMOQUINTO. Que, a partir del rango
orgánico constitucional de los preceptos impugnados, ya
consignado en anteriores considerandos, cabe igualmente
desestimar la alegación del requirente en cuanto a que la
Contraloría General de la República constituiría en este
caso una comisión especial. A mayor abundamiento, debe
precisarse que tampoco tiene asidero desde otro ángulo la
impugnación en examen, puesto que dicho organismo de
control adopta la sanción en virtud de su potestad legal
de aplicar la ley en la esfera administrativa, sanción
que, por lo demás, es revisable por un tribunal superior
de justicia, cual es, en la especie, la Corte Suprema vía
recurso de apelación;
VIGESIMOSEXTO. Que, finalmente, el solicitante
sostiene la inaplicabilidad de los preceptos impugnados 25
en virtud de la derogación expresa y tácita del Decreto
Ley Nº 799 que habría operado respecto a los alcaldes, a
modo de petición subsidiaria de sus alegaciones
anteriores. En cuanto a la derogación de la primera
especie, argumenta que ésta se produciría en virtud de lo
previsto en el artículo 39 de la Ley Orgánica
Constitucional de Municipalidades, relativo al derecho de
uso de vehículo municipal por los alcaldes. En cuanto a
la segunda, expresa que su origen se encuentra en el
artículo 118 de la Ley Nº 18.883, Estatuto Administrativo
de los Funcionarios Municipales, norma que reenvía la
regulación de la responsabilidad administrativa de los
alcaldes a la Ley Orgánica Constitucional de
Municipalidades;
VIGESIMOSÉPTIMO. Que el tipo de controversia
caracterizado en el razonamiento precedente es de
aquellos que, según el criterio sostenido por la
jurisprudencia de este Tribunal, así como por la de los
tribunales superiores de justicia, corresponde dilucidar
a los jueces del fondo, por tratarse de un conflicto de
mera legalidad, que debe resolverse de conformidad a las
normas pertinentes a la vigencia de las leyes contenidas
en el Código Civil. Por consiguiente, no le corresponde a
esta Magistratura expedirse acerca de un conflicto de
aplicación de normas legales cuya resolución ha de
hacerse por los tribunales competentes de acuerdo a las
preceptivas pertinentes de ese rango normativo.
Y VISTO: Lo prescrito en los artículos 93,
inciso primero, Nº 6, e inciso décimo primero, 98, inciso
primero, 99, inciso cuarto, 118, 125 y disposición cuarta
transitoria de la Constitución Política de la República, 26
así como en las disposiciones pertinentes de la Ley Nº
17.997, Orgánica Constitucional de este Tribunal
Constitucional,
SE RESUELVE: QUE SE NIEGA LUGAR AL
REQUERIMIENTO DE INAPLICABILIDAD DEDUCIDO A FOJAS 1 Y QUE
SE PONE TÉRMINO A LA SUSPENSIÓN DEL PROCEDIMIENTO
DECRETADA EN ESTOS AUTOS.
El Ministro señor Jorge Correa Sutil estuvo por
acoger el requerimiento sólo en cuanto a declarar
inaplicables las expresiones “inclusive la destitución”,
contenidas en el inciso primero del artículo 11 del
Decreto Ley 799, en base a lo razonado en el fallo, con
excepción de sus considerandos 16º a 22º, ambos
inclusive, y teniendo en su lugar y además presente:
1. Que el artículo 125 de la Carta Fundamental
establece que “Las leyes orgánicas constitucionales
respectivas establecerán las causales de cesación en los
cargos de alcaldes, de miembro del consejo regional y de
concejal”.
2. Que, como razona el fallo, en sus considerandos
Sexto a Undécimo, lo dispuesto en el artículo 4º
transitorio de la Constitución obliga a concluir que los
preceptos reprochados, contenidos en el Decreto Ley Nº
799, tienen el carácter de ley orgánica constitucional.
En tal sentido, pero sólo en él, cumplen con el requisito
que el artículo 125 de la Constitución ha señalado para
establecer causales de cesación en el cargo de alcalde.
3. Que, sin embargo, la Carta Fundamental no sólo
contempla como requisito para establecer la causal de
cesación en el cargo de alcalde el hacerlo en una ley
orgánica constitucional, sino que dispuso expresamente 27
que ello debía hacerse en la ley orgánica constitucional
respectiva. Este requisito adicional no puede quedar sin
significación alguna, pues es obligación del intérprete
dar sentido (que tenga efecto) a un determinado lenguaje
normativo, en este caso, a la voz “respectiva”, que
califica la ley orgánica.
4. Que a la voz “respectiva” no puede darse sino el
significado de individualizar una ley, la determinada ley
que regula la materia, que en el caso de los alcaldes es
la Ley Orgánica de Municipalidades. Como el precepto se
refiere no sólo a éstos, sino a los miembros del consejo
regional y a los concejales, usa el modo plural:
“respectivas”, para aludir así a las determinadas leyes
que regulan la materia relativa a cada una de estas
autoridades.
5. Que, en razón de la jerarquía y para resguardar
la estabilidad en el cargo de una autoridad de elección
popular, como es el alcalde, la Constitución no establece
en su propio texto las causales de su remoción, como sí
hace con otras autoridades elegidas, pero sí dispone que
tales causales sólo pueden establecerse en el todo
orgánico, sistemático y armónico a que aspira una ley
orgánica; en la especie, la Ley de Municipalidades. Esta,
por su parte, autoriza a removerlo sólo con un
determinado acuerdo del concejo municipal y no permite
hacerlo por causales referidas a responsabilidad
administrativa no especificadas en la ley respectiva,
sino en otros cuerpos legales.
6. Que, de ese modo, la Constitución prohíbe que una
ley distinta a la respectiva, como es el Decreto Ley 799,
que regula el uso y circulación de vehículos estatales, 28
establezca causales de cesación del alcalde. La norma
impugnada incurre en dicha prohibición al incluir la
destitución como sanción aplicable y debe, en ese
aspecto, ser declarada inaplicable, pues, a no dudarlo la
remoción es una forma o modo de cesación que, conforme a
la Constitución, sólo puede ser establecida en la ley
respectiva.
7. Que lo anterior no obsta a que el alcalde pueda
ser sujeto pasivo de responsabilidad administrativa por
causales y mecanismos establecidos en una ley distinta a
la “respectiva”, esto es, a la Ley Orgánica de
Municipalidades; pero no puede ser removido de su cargo
por esas causales. La sanción a los alcaldes por
responsabilidad administrativa no está prohibida por la
Carta Fundamental ni es reñida con el carácter autónomo
del Municipio. El que una entidad tenga carácter autónomo
no define una determinada autonomía, ni significa que sus
autoridades queden al margen del control de otros
órganos. Es la Carta Fundamental la que establece los
resguardos a favor de la autonomía y no la autonomía la
que se erige como un principio absoluto excluyente de
todo control. Por su parte, el hecho de que el legislador
haya manifestado inequívocamente su intención de que la
Contraloría no pudiera, por sí sola, aplicar sanciones
administrativas a los alcaldes, puede servir a los jueces
del fondo para convencerse de que los preceptos
impugnados fueron tácitamente derogados, pero no permite
dar sentido a la Carta Fundamental, pues nunca el
legislador pretendió hacerlo al discutir los alcances de
una reforma legal. En consecuencia, no cabe declarar
inaplicable el precepto impugnado en cuanto establece 29
responsabilidades administrativas y sanciones diversas a
la destitución.
8. Que si, en virtud de lo razonado hasta aquí, debe
concluirse que la Contraloría puede, en virtud de
disposiciones legales, sancionar a un alcalde, pero no
removerlo, sólo queda por determinar entonces si la
sanción de suspensión en el cargo, que es la aplicada en
primera instancia en la especie, debe o no hacerse
equivalente a la cesación, reservada constitucionalmente
a una ley especial y prohibida a otras. Para dilucidarlo,
desde luego, cabe anotar que otros doce preceptos de la
Carta Fundamental, y algunos repetidamente, usan el
vocablo cesar o cesación en el cargo y, en todos ellos,
en un sentido que no incluye el caso de suspensión
temporal, sino de remoción o pérdida definitiva
(artículos 26, 28 y 30, respecto del Presidente de la
República; 51, 58, 60 y 93, en el caso de los
parlamentarios; 80 en el de los jueces; 84, en el de los
fiscales; 92 y 14 transitorio, en el de los Ministros del
Tribunal Constitucional, y 98 para el caso del Contralor
General de la República). Desde un punto de vista de la
armonía en el significado del lenguaje, debe entenderse
entonces que el significado de la expresión “causales de
cesación en los cargos”, que emplea el artículo 125 de la
Carta Fundamental, no incluye las suspensiones
temporales. Si bien el resguardo del valor democrático
por el origen electo del alcalde y una cierta autonomía
municipal que la Constitución consagra podrían inclinar a
pensar que la suspensión, por los efectos políticos que
conlleva, debiera merecer un trato análogo al de la
cesación, la Carta Fundamental no lo hizo y sólo prohibió 30
remover al alcalde por causales distintas a las
establecidas en la ley orgánica. A juicio de este
disidente, el carácter especial de esta reserva legal
obliga a no darle un significado más extenso que el
prescrito en su texto. En consecuencia, debe concluirse
que al reservar la Constitución a una determinada ley las
causales de remoción, no incluyó las de suspensión y, por
ese motivo, mi voto es sólo por declarar que el tribunal
del fondo queda constitucionalmente impedido de aplicar
la sanción de destitución.
Acordada con el voto en contra de los Ministros
señores José Luis Cea Egaña y Marcelo Venegas Palacios,
quienes estuvieron por acoger el requerimiento por los
motivos siguientes:
I. PRINCIPIO CONSTITUCIONAL DE AUTONOMÍA.
1.- Con sujeción a la supremacía, formal y
sustantiva, que caracteriza a la Carta Fundamental, el
caso sublite debe ser planteado y resuelto de acuerdo con
sus principios, y también según las disposiciones legales
dictadas conforme a ella. Entre tales principios se
halla, clara y reiteradamente contemplado, el pertinente
a la autonomía de los órganos constitucionales,
incluyendo las municipalidades. Suficiente resulta para
coincidir en que ese principio caracteriza a nuestro
Código Político considerar que la separación de órganos y
distribución de competencias, prevista en el artículo 7º,
es una base del sistema institucional, la cual presupone
la autonomía de las instituciones respectivas para
ejercer las potestades y atribuciones que les han sido
asignadas. Lo escrito se concreta en los artículos 76,
83, 94, 98, 108 y, sin ser exhaustivos, en los artículos 31
118 y 122 de la Ley Suprema. Precisamente, los dos
últimos preceptos citados se refieren a la autonomía de
los municipios;
2. El principio de autonomía lo ha reconocido el
Poder Constituyente como atributo esencial de los órganos
estatales a los cuales se los reconoce, con la intención
de asegurarles el ejercicio libre de sus atribuciones,
cuidar de su organización y funcionamiento interno, en
fin, garantizar el cumplimiento de las funciones
respectivas sin interferencias de otros órganos públicos
ni de particulares. En lo dicho se halla un criterio de
hermenéutica, cuya manifestación concreta se
operacionaliza a favor de cuanto implica tal autonomía,
simultánea del rechazo de cualquiera injerencia extraña a
la institución titular de ella. Ciertamente, lo expuesto
se entiende de acuerdo con cuanto fluye de la Carta
Fundamental y de las leyes, pero de estas últimas, como
ya lo puntualizamos, sólo en cuanto sean conformes a lo
mandado en ella. Consecuentemente, debe desestimarse, por
ser contraria al espíritu, el texto y contexto de la
Constitución, toda interpretación que propugne la
admisión de controles, fiscalizaciones, sanciones o
interferencias de cualquiera índole, practicadas por
ciertos órganos constitucionales con respecto a los
municipios, salvo que tal intervención se halle prevista
en la Carta Fundamental y sea desempeñada en los términos
y para las finalidades taxativamente consagradas en ella;
3.- No cabe duda del sentido y alcance de la
autonomía, rasgo que incide en la claridad con que debe
ser interpretada y llevada a la práctica. Con ánimo
ilustrativo, insertamos los ejemplos siguientes: trátase 32
de la “Libertad de gobernarse por sus propias leyes o
fueros.” (Joaquín Escriche: Diccionario Razonado de
Legislación y Jurisprudencia (París, Librería de Garnier
Hermanos, 1889, p. 316). Coincidente con ese concepto es
el contenido en el Diccionario de la Real Academia de la
Lengua Española, pues allí se caracteriza a la autonomía
como la “Potestad que dentro de un Estado tienen
municipios, provincias, regiones u otras entidades, para
regirse mediante normas y órganos de gobierno propio”.
(Madrid, Ed. Espasa Calpe, 2001), T. I, p. (…). Idéntico
es el significado que le asigna el vocabulario jurídico,
pues se la configura como la “Libertad que se reconoce a
una región, provincia, ciudad o pueblo, para dirigir,
según sus normas y órganos propios, todos los asuntos
concernientes a su administración regional, provincial o
municipal (v. Estatuto, Federalismo, Región Autónoma,
“Self-governement”. (Guillermo Cabanellas: Diccionario
Enciclopédico de Derecho Usual, Buenos Aires, Editorial
Heliasta, 1981), Tomo I, p. 423. La nómina de
referencias, todas concurrentes en el significado ya
explicado, puede ser extendida, bastando mencionar a
Klaus Stern: Derecho del Estado de la República Federal
de Alemania (Madrid, Centro de Estudios Constitucionales,
1987), p. 692; y Luciano Parejo Alfonso et al: Manual de
Derecho Administrativo. Parte General (Madrid, Ed. Ariel,
1998), p. 316;
4.- En nuestro sistema constitucional, la autonomía
es una garantía institucional, establecida para el
ejercicio de las atribuciones de los órganos a los cuales
la Carta Política les infunde tal carácter. Por eso y
razonablemente, se ha afirmado que tal garantía “es un 33
mecanismo de protección de determinadas instituciones,
organizaciones o figuras jurídicas que se consideran como
básicas dentro del orden y principios constitucionales,
estableciendo en ellas un núcleo o reducto indisponible
por el legislador (…). Esta protección puede o no estar
asociada a los derechos fundamentales. (…) El objetivo de
la garantía institucional es que el legislador no rebase
o desconozca la figura o institución protegida,
estableciendo limitaciones o restricciones que afecten su
“contenido esencial” transformándola en una proclamación
teórica. Precisamente se trata de que el legislador
respete este núcleo esencial a la hora de establecer las
normas que complementen, regulen o interpreten la
institución de que se trata, a fin de no privarla de su
existencia práctica. (…) Este núcleo esencial responde al
contenido básico de la institución, sin el cual ésta se
ve privada de su existencia real, contenido que pretende
preservar la imagen social que de la institución se tiene
en cada tiempo y lugar.” (…) Las Garantías de
Instituciones se ubican en la parte orgánica de la
Constitución y apuntan a la protección de instituciones
de derecho público consideradas como “piezas o elementos
básicos de la construcción y evolución del ordenamiento
estatal”, como la autonomía municipal, la autonomía
universitaria, la seguridad social, la independencia
judicial, entre otras, sirviendo como técnica de
protección en el ámbito de la organización de los poderes
públicos. (…) (Iris Vargas Delgado: “La administración
comunal en la Constitución Política de la República y sus
reformas constitucionales”, Revista Chilena de Derecho,
número especial, 1998), p. 305. 34
A lo expuesto, la fuente citada añade “que la
autonomía municipal constituye hoy en nuestro
ordenamiento jurídico –constitucional y legal- un
principio básico de la Administración del Estado, que se
enmarca dentro de las bases de la institucionalidad al
entroncarse con la forma de Estado Unitario y los
principios de descentralización y desconcentración
administrativas.”;
5. En nuestro sistema institucional, las
municipalidades están dotadas de autonomía, conferida
expresa y reiteradamente por la Constitución, principio
matriz que aparece corroborado en la Ley Orgánica
Constitucional respectiva. Así lo puntualizan el artículo
118, inciso cuarto, de la Carta Fundamental y el
artículo 1º, inciso segundo, de la Ley Nº 18.695,
Orgánica Constitucional de Municipalidades.
Dispone el primero de esos preceptos que “Las
municipalidades son corporaciones autónomas de derecho
público, con personalidad jurídica y patrimonio propio,
cuya finalidad es satisfacer las necesidades de la
comunidad local y asegurar su participación en el
progreso económico, social y cultural de la comuna.”.
Idéntico tenor tiene el precepto legal antes citado.
Síguese de la normativa citada que los municipios
tienen todos los elementos configurativos de una
autonomía plena: personalidad jurídica de derecho
público, patrimonio propio y finalidades exclusivas,
conjunto de elementos copulativos que la Carta Política
detalla con el propósito de infundir certeza a la
autonomía que los singulariza; 35
6. La autonomía de los municipios ha sido igualmente
reconocida por la doctrina nacional, sin excepción
alguna. Así, por ejemplo, el profesor Rolando Pantoja
Bauzá afirma que “En verdad, las municipalidades, por
concepto, por la forma electiva de integración de sus
autoridades, por tradición ciudadana y mandato
constitucional y legal, no pueden configurarse como
servicios descentralizados del Estado, sujetos, por ende,
a los poderes jurídicos del Presidente de la República,
sino como servicios acentralizados o autonomías
constitucionales, sometidos sólo a la Constitución y a
las leyes.” (Organización Administrativa del Estado
(Santiago, Editorial Jurídica de Chile, 1998, p. 421).
Agrega ese autor que “Las municipalidades, por
consiguiente, son organismos constitucionalmente
autónomos, tienen el carácter de corporaciones
territoriales, con lo cual se insertan en el mundo
administrativo como organismos acentralizados, sometidos
a la Constitución y a la ley” (Ibid., p. 423);
7.- El mismo sentido y alcance se le asigna al
concepto en las obras siguientes: Mario Verdugo
Marinkovic, Emilio Pfeffer Urquiaga y Humberto Nogueira
Alcalá: Derecho Constitucional (Santiago, Editorial
Jurídica de Chile, 1999), Tomo II, p. 397; y Hernán
Molina Guaita: Derecho Constitucional (Santiago,
Editorial Lexis Nexis, 2006), p. 538. Adicionalmente, por
su prolija configuración de la autonomía, insertamos a
continuación lo escrito por Alejandro Silva Bascuñán en
su Tratado de Derecho Constitucional, Tomo X (Editorial
Jurídica de Chile, Santiago, 2004), pp. 130 y 131: 36
“El inciso 4º del art. 107 define a las
municipalidades como “corporaciones autónomas de
derecho público, con personalidad jurídica y
patrimonio propio….”; expresión que se incluye en el
inc. 2º del art. 1º de la Ley Nº 18.695.
Las municipalidades son corporaciones de derecho
público, tal como lo reconoce explícitamente el art.
547 del Código Civil, al calificarlas como una de
éstas. “Corporación de derecho público” es, según el
Diccionario, “la que establece la ley para
encomendarle funciones públicas”.
Calificando el texto constitucional a las
municipalidades como corporaciones “autónomas”, les
atribuye, siguiendo el Diccionario oficial de nuestra
lengua, “potestad que dentro de un Estado tienen
municipios… para regirse mediante normas y órganos de
gobierno propios”; en su lugar consideraremos las
reglas que pueden dictar y las entidades que las
integran, al tiempo que se precisará que tal
autonomía no importa una independencia absoluta, sino
limitada por las facultades que en relación a ellas
pueden ejercer el legislador, la autoridad
administrativa, la judicial, la Contraloría General
de la República, etc.
El texto primitivo de la Carta de 1980 no atribuía a
las municipalidades el carácter de “autónomas” que
les confiere ahora la norma; ello fue agregado por la
Ley 19.097. De acuerdo a lo que anotan los profesores
Mohor y Varas, al estudiarse la adición de tal
vocablo se debatió acerca de si el concepto de
“autónomo” debía o no limitarse a lo administrativo o 37
si, por el contrario, debía consagrarse sin
adjetivos, como ocurría con el Banco Central o la
Contraloría General de la República. Según una tesis,
la autonomía sin el adjetivo de “administrativo” debe
servir para que los municipios se autorregulen dentro
del marco de las funciones y atribuciones que les
fijen la Constitución y las leyes, y si ello se
consagra en la Constitución, no podrá la ley
posterior, por ejemplo, someter a los municipios a la
fiscalización del intendente o del gobernador; la
otra tesis señalaba que es conveniente agregar el
término “administrativa” al de autonomía para evitar
interpretaciones erróneas, como, por ejemplo, aquella
que sostenga que dichas entidades gozan de autonomía
política. Luego se aprobó quitar la adjetivación de
“administrativa”, porque ello “no supone que estas
entidades tendrán facultades legislativas. Antes
bien, como todo otro órgano público, deberán sujetar
su acción a los límites que les señalen la
Constitución y las leyes, principio que es
concordante con el inciso tercero de la indicación,
que remite a la ley las funciones y atribuciones de
estas entidades” (ob. cit., pp. 59 y 60).”;
8.- La autonomía es, sin duda, una cualidad
delimitada por la finalidad que sirve. En tal sentido, la
doctrina ha señalado que “Esta conexión de la autonomía
de la organización con el interés público que persigue,
constituye una aplicación específica y radical de un
principio general de la organización administrativa
estatal, cual es que la propia existencia del órgano se
explica por el interés jurídico garantizado o bien 38
jurídico protegido por el ordenamiento vigente.
Precisamente, el principio del bien jurídico, en cuanto
concepto en torno del cual gira la construcción
normativa, es ya un criterio consolidado en el derecho
público contemporáneo cuya concreción se articula en la
Carta Política, habilitando al legislador para regular y
tutelar esos intereses. (Juan Carlos Ferrada Bohórquez:
“La Autonomía como Técnica de Reparto de Potestades
Públicas: el Caso del Banco Central de Chile”, Revista
Chilena de Derecho, Número Especial 1998, p. 336);
9.- Siguiendo a Luis Cosculluela Montaner, en su
Manual de Derecho Administrativo (Madrid, Editorial
Thomson-Civitas, 2004), Tomo I, pp. 252 y 253, afirmamos
que la autonomía municipal comprende distintos aspectos.
Desde luego, el reconocimiento de una esfera de intereses
propios y la atribución de competencias para su gestión.
Aunque tales competencias no se hallen establecidas en la
Constitución y se dejen a la determinación del legislador
ordinario, no puede éste reducirlas a límites tales que
tornen imposible satisfacer los intereses que la
Constitución les confía. (Así lo decidió el Tribunal
Constitucional de España en sentencias STC 4/1981, de 2
de febrero, 32/1981, de 29 de julio, y 214/1989, de 21 de
diciembre).
La garantía constitucional de la autonomía local
también implica la autoselección de sus órganos de
gobierno, y su capacidad para representar y gobernar los
intereses de la comunidad que integra estas entidades. Se
trata de afirmar el principio democrático y el carácter
político de las elecciones locales. 39
Por último, la autonomía supone atribuir a las
entidades locales el poder de ordenanza, esto es, la
capacidad de dictar normas, aunque de simple rango
reglamentario;
10.- En su texto original de 1980, el artículo 118,
inciso tercero actual, entonces artículo 107, inciso
cuarto, de la versión precedente, no atribuía a los
municipios, en términos explícitos, la calidad de entes
autónomos. Sin embargo, lo ya demostrado deja de relieve
que era tan nítida esa característica que la
jurisprudencia tampoco tuvo duda para reconocerla.
Insertamos en seguida parte de la sentencia de este
Tribunal, rol Nº 80, fechada el 22 de septiembre de 1989,
porque deja de manifiesto lo expuesto:
“5°.- Que si bien es cierto que la Constitución, en
su artículo 107 (hoy 118), no dice expresamente que
las Municipalidades son entes autónomos, su autonomía
se infiere del propio texto constitucional, al
establecer que las Municipalidades son corporaciones
de derecho público, con personalidad jurídica y
patrimonio propios, y que sus atribuciones las
derivan directamente de su ley orgánica
constitucional. De acuerdo con la disposición
mencionada es clara la autonomía constitucional de
estos órganos, pues se trata de entes personificados
que ha creado el Estado en el propio texto
constitucional y cuyas atribuciones no las reciben
del Poder Central, sino que de la ley orgánica
constitucional. (…) Las Municipalidades son órganos
descentralizados territorialmente, generados por la
Constitución y que actúan con su propia personalidad 40
jurídica de derecho público y con patrimonio propio,
por lo que, a juicio de este Tribunal, serían órganos
constitucionalmente autónomos, y las controversias en
que incurran con otras entidades no pueden ser
resueltas por autoridades administrativas
dependientes del Poder Ejecutivo, pues ello
significaría violar la autonomía que nuestro
ordenamiento constitucional les ha otorgado;”.
Lógicamente deducible de lo transcrito es que, al
incorporar el Poder Constituyente, esta vez expresamente,
la autonomía de los municipios como uno de sus rasgos
característicos, mediante la reforma introducida por la
Ley Nº 19.097, de 12 de noviembre de 1991, lo hizo para
fortalecerla, despejando así toda pretensión de
someterlos a otros órganos con infracción de lo previsto
en la Carta Política o en las leyes que la complementan;
11.- Si se respeta la Constitución en su espíritu y
letra, como lo hemos puntualizado, nadie puede sostener
que la autonomía sea susceptible de entenderse como
sinónimo de independencia ni con el significado de
potestad soberana en el área territorial de la comuna.
Pero de la relatividad del principio, determinada por su
naturaleza intrínseca y las finalidades específicas que
ha de servir, no se sigue licencia para desconocerlo, v.
gr., admitiendo injerencias extrañas al municipio con
base en la interpretación extensiva de leyes comunes o,
peor todavía, infundiendo jerarquía de normas orgánico-
constitucionales a las que carecen de esa naturaleza y
jerarquía. Tal es, no cabe duda, el caso del Decreto ley
Nº 799 de 1974, cuyo artículo 11, en sí y también a raíz
de la interpretación que se le ha otorgado por la 41
Contraloría General de la República, a juicio de los
disidentes vulnera cuanto exige e implica la autonomía de
los municipios;
12.- Se vincula lo expuesto con la convocatoria
repetida que la Constitución hace, específicamente, a la
Ley Orgánica de Municipalidades para regular las materias
más diversas de incidencia en ellas. Revísese, para
coincidir en esta afirmación, lo ordenado en los
artículos 118, incisos segundo y cuarto, 119, inciso
tercero, 120 en ambos incisos, 121, 122 y 125. En
síntesis, trátase de ocho remisiones a la Ley Orgánica
Constitucional de Municipalidades, excluyendo todo
reenvío a la homónima de la Contraloría General de la
República;
13.- Respetando el núcleo y las características
establecidas en la Constitución, el ejercicio de la
autonomía está regulado por las leyes orgánicas
pertinentes, la primera de las cuales es la de
municipalidades. No escapa a estos disidentes la cuarta
disposición transitoria de la Carta Política, pero
advirtiendo, a la vez, que esa normativa es aplicable
únicamente “en lo que no sea contrario a la
Constitución”, cuyo sentido y alcance es el expuesto en
los razonamientos precedentes de esta disidencia. He
aquí, para finalizar el presente capítulo, otro motivo
que explica nuestra disidencia;
II. LA LEY Nº19.817 Y LAS FACULTADES SANCIONATORIAS DE LA
CONTRALORÍA SOBRE LOS ALCALDES
14.- Sin perjuicio de que lo razonado en los motivos
precedentes nos resulta bastante para acoger la acción
deducida, es aclaratorio examinar también la historia 42
fidedigna del establecimiento de la ley Nº 19.817, que
modificó la Ley Orgánica Constitucional de la Contraloría
General de la República, pues, entre otras materias,
dicho cuerpo legal, dictado en 2002, precisó las
facultades de ese órgano de control en lo relativo a los
sumarios seguidos en las municipalidades y, a la vez,
modificó el Decreto Ley Nº 799, de 1974, sobre uso de
vehículos estatales.
El aludido examen resulta especialmente persuasivo
en el asunto que nos ocupa tanto si se considera la
participación que cupo en la discusión del proyecto de
ley al Contralor General de la República de la época,
señor Arturo Aylwin Azócar, como porque durante su
desarrollo se efectuaron precisiones y se consignaron
constancias, por parte de las comisiones de ambas
Cámaras, claramente pertinentes al conflicto de
constitucionalidad sub lite, y que, por ello, no pueden
resultar indiferentes en la decisión que sobre él adopte
esta Magistratura.
Como se verá, la discusión parlamentaria de las
normas respectivas ofrece valiosos antecedentes que
confirman la tesis sostenida por estos disidentes, en el
sentido de que resulta constitucionalmente improcedente
que la Contraloría General de la República aplique
directamente la sanción administrativa de que se trata al
alcalde de Sierra Gorda, sobre la base de la aplicación
del decreto ley sobre uso de vehículos estatales, de
1974;
15.- En el propósito señalado, cabe indicar, en
primer término, que el respectivo Mensaje del Presidente
de la República ingresado a tramitación el 2 de noviembre 43
de 2002 (Boletín Nº 2610-07), al explicar el contenido
del proyecto de ley se refiere, en los siguientes
términos, a la nueva facultad de imponer sanciones a los
funcionarios municipales cuya aprobación propuso al
Congreso Nacional:
“i. Sumarios a las Municipalidades.
Actualmente, el Contralor no posee la facultad de
aplicar sanciones a los funcionarios municipales
sumariados, sino tan sólo solicitar la instrucción de
los mismos o, en el caso que ella los realice,
proponer la sanción correspondiente.
Por ello, el proyecto de ley contempla un nuevo
artículo 133 bis, el cual dispone expresamente que en
aquellos sumarios que se efectúen en las
Municipalidades, corresponderá al Contralor General
hacer efectiva la responsabilidad administrativa,
aplicando directamente las sanciones que
correspondan. Lo resuelto por el Contralor será
apelable ante la Corte Suprema.” (Subrayado de los
disidentes).
El aludido artículo 133 bis, nuevo, que el Mensaje
proponía al Congreso Nacional fue del siguiente tenor:
"Artículo 133 bis.- En estos sumarios, cuando se
realicen en municipalidades, corresponderá al
Contralor General hacer efectiva la responsabilidad
administrativa de los funcionarios involucrados,
aplicando directamente las sanciones que
correspondan.
La resolución del Contralor General que aplique una
sanción superior a la de multa, será apelable ante la
Corte Suprema.". 44
Del mismo modo, explica el Mensaje la modificación
propuesta al citado decreto ley sobre uso de vehículos
estatales. Sobre este punto señala:
“g. Uso de vehículos estatales.
En la actualidad, los partes relativos a infracciones
al uso de los vehículos fiscales, deben enviarse por
Carabineros al Departamento de Inspección de la
Contraloría General de la República, para que ésta
haga efectiva la responsabilidad funcionaria de el o
de los infractores, y aplique las sanciones que
correspondan, estatuidas en el decreto ley Nº 799, de
1974, previa investigación sumaria. Asimismo, habrá
acción pública para denunciar toda infracción a las
disposiciones de este decreto ley.
El proyecto propone que el Contralor General de la
República pueda, en casos calificados, y atendidas
las circunstancias del hecho, delegar en el
respectivo servicio la facultad de hacer efectiva la
responsabilidad administrativa.”
La norma propuesta fue la siguiente:
“Artículo 2º.- Agrégase el siguiente inciso final al
artículo 11 del decreto ley Nº 799, de 1974:
"El Contralor General de la República, en casos
calificados y atendidas las circunstancias del hecho,
podrá delegar en el respectivo servicio las
facultades para hacer efectiva la responsabilidad
administrativa a que se refiere el inciso anterior.";
16.- Como se verá, si bien durante la discusión
legislativa la modificación del decreto ley sobre uso de
vehículos estatales no sufrió modificaciones de
significación, salvo la de precisarse que la delegación 45
que autorizaba no impediría el ejercicio de las
facultades fiscalizadoras de la Contraloría, sí fue
objeto de una constancia expresa, en virtud de la cual
los Poderes Colegisladores estimaron que dicha normativa
no resulta aplicable a los alcaldes.
La nueva facultad de la Contraloría respecto de los
sumarios en las municipalidades, en cambio, sufrió
profundas transformaciones y fue objeto de constancias
explícitas sobre su alcance respecto de los alcaldes y,
más aún, como se dijo, específicamente sobre la
posibilidad de sancionar a éstos por infracción de las
normas sobre uso de vehículos municipales.
En efecto, el Informe de la Comisión de
Constitución, Legislación y Justicia de la Cámara de
Diputados, fechado el 11 de abril de 2001, consigna, en
los términos cuyas partes pertinentes se citan a
continuación, el debate habido durante el primer trámite
constitucional de la iniciativa respecto del numeral 21
del artículo 1º del proyecto, que agrega un artículo 133
bis a la Ley Orgánica Constitucional de la Contraloría
General de la República, facultando al Contralor para
hacer efectiva la responsabilidad administrativa de los
funcionarios municipales, aplicando directamente a los
funcionarios involucrados las sanciones que correspondan:
“El señor Aylwin [a la sazón Contralor General de la
República] justificó la nueva facultad que se entrega
a la Contraloría, en el hecho de que una vez
determinada la irregularidad y propuesta por el
Contralor la correspondiente sanción, muchos alcaldes
simplemente se desentendían de ello y no aplicaban
sanción alguna. Por eso se había pensado en este 46
mecanismo como una forma de solucionar de raíz este
problema.”.
. . .
“En cuanto a los alcances de los términos
“funcionarios involucrados”, señaló que la
disposición naturalmente no podía alcanzar a los
profesores y a los funcionarios de salud por cuanto
ellos se regían por estatutos especiales o por el
Código del Trabajo en el caso de las corporaciones y,
en consecuencia, la Contraloría no podía sumariarlos
y, por ende, menos aún sancionarlos. En lo que se
refiere a los alcaldes, señaló que ni siquiera se
había pensado en la posibilidad de afectarlos al
plantear la norma en estudio, por cuanto respecto de
ellos es la Constitución Política quien regla el
mecanismo de la expiración de funciones y porque, aun
cuando figuren como funcionarios, conceptualmente no
lo son desde el momento mismo que son electivos. Por
tanto, la idea de que la Contraloría pueda someter a
sumario y sancionar a un alcalde resultaba, por una
parte, inconciliable con la autonomía municipal y,
por la otra, incompatible con normas expresas de la
Constitución.
Finalmente, la Comisión estimó necesario, a
sugerencia de los Diputados señora Soto y señor
Krauss, dejar constancia para la historia de la ley
de que esta norma no alcanza a los funcionarios
municipales que se rigen por estatutos especiales o
por el Código del Trabajo, pero por razones de una
mayor certeza jurídica, consignar en la ley orgánica 47
constitucional de municipalidades la exclusión de los
alcaldes.
Como consecuencia de lo anterior, el Ejecutivo
presentó una indicación para agregar un artículo 3°
al proyecto del siguiente tenor:
“Artículo 3°.- Incorpórase el siguiente artículo
62 bis a la ley Nº 18.695, Orgánica Constitucional de
Municipalidades, cuyo texto refundido fue fijado por
el D.F.L. Nº 2/19.602, de 1999, del Ministerio del
Interior:
“Artículo 62 Bis.- La potestad sancionadora de
la Contraloría General de la República para hacer
efectiva la responsabilidad administrativa del
personal de las municipalidades, no se aplicará a los
alcaldes, quienes continuarán afectos, con todo, a
las disposiciones del decreto ley Nº 799, de 1974.”.
La Comisión procedió, en primer término, a
aprobar por unanimidad, en iguales términos, el texto
propuesto por el número 21 del proyecto para el
artículo 133 bis, pero respecto del nuevo artículo 3°
planteado por la indicación, acordó suprimir, también
por unanimidad, a sugerencia del Diputado señor
Elgueta, las expresiones finales “quienes continuarán
afectos, con todo, a las disposiciones del decreto
ley Nº 799, de 1974.”, en atención a lo establecido
en el artículo 39 de la misma ley Nº 18.695, que da
derecho al alcalde al uso de vehículo municipal sin
las restricciones de circulación y de uso de disco
distintivo a que se refiere el decreto ley Nº 799. Es
decir, los alcaldes no estarían afectos a las 48
disposiciones del decreto ley señalado.” (Subrayado
de los disidentes);
17.- En definitiva y según consta en el oficio Nº
3.336, de 16 de mayo de 2001, de la Cámara de Diputados,
los preceptos aprobados en el primer trámite
constitucional del proyecto de ley, relativos a la
materia que concierne al asunto sub lite, fueron los
siguientes:
a) "Artículo 1º.- Introdúcense las siguientes
modificaciones en la ley Nº 10.336, Orgánica de la
Contraloría General de la República, cuyo texto
coordinado, sistematizado y refundido fue fijado por
decreto Nº 2421, de 1964, del Ministerio de Hacienda:
19. Agrégase el siguiente artículo 133° bis, a
continuación del artículo 133º:
"Artículo 133º bis.- En estos sumarios,
cuando se realicen en municipalidades, corresponderá
al Contralor General hacer efectiva la responsabilidad
administrativa de los funcionarios involucrados,
aplicando directamente las sanciones que correspondan.
La resolución del Contralor General que
aplique una sanción superior a la de multa, será
apelable ante la Corte Suprema.".
b) Artículo 2º.- Agrégase el siguiente inciso final
al artículo 11º del decreto ley Nº 799, de 1974:
"El Contralor General de la República, en casos
calificados y atendidas las circunstancias del hecho,
podrá delegar en el respectivo servicio las
facultades para hacer efectiva la responsabilidad
administrativa a que se refiere el inciso anterior.". 49
c) Artículo 3°.- Incorpórase el siguiente artículo
62 bis a la ley Nº 18.695, Orgánica Constitucional de
Municipalidades, cuyo texto refundido fue fijado por
el decreto con fuerza de ley Nº 2, de 2000, del
Ministerio del Interior:
"Artículo 62 bis.- La potestad sancionadora de la
Contraloría General de la República para hacer
efectiva la responsabilidad administrativa del
personal de las municipalidades, no se aplicará a los
alcaldes.";
18.- En el segundo trámite constitucional,
verificado en el Senado, el proyecto de ley y en especial
los preceptos relativos a las municipalidades, fueron
objeto de críticas, sufriendo nuevas modificaciones.
En efecto, durante la discusión general del
proyecto en la Comisión, según consta en el Primer
Informe de la Comisión de Constitución, Legislación,
Justicia y Reglamento del Senado, de fecha 26 de junio de
2001, apartado 3, al debatirse sobre la aplicación
directa de sanciones a los funcionarios municipales por
parte de la Contraloría General de la República, la
Comisión expresó:
“Podría estimarse que esa nueva atribución
afectaría el artículo 107, inciso primero, de la
Constitución, que reconoce al alcalde como la máxima
autoridad municipal y, en esa medida, como a toda
jefatura superior de servicio, le corresponde la
potestad sancionadora sobre los funcionarios que no
cumplan sus obligaciones. Se añade la circunstancia
de que el mismo artículo, en su inciso cuarto,
establece la autonomía de la municipalidad, 50
característica que la Carta Fundamental también
confiere a la Contraloría y que, al tenor del Mensaje
Presidencial con que se inició este proyecto de ley,
significaría, desde la perspectiva orgánica, ‘que no
recibe instrucciones ni está sujeto a la dependencia
jerárquica de otros órganos constitucionales’, y,
desde la perspectiva funcional, ‘que le corresponde
una competencia y una función pública privativa,
definida por la Constitución y su ley orgánica y que
ejerce con independencia de los otros órganos del
Estado’.”.
Consigna también el Informe que, consultado el
Contralor acerca de la razón para diferenciar el sistema
que se aplicaría a los funcionarios sujetos al Estatuto
Administrativo para Funcionarios Municipales, del sistema
que rige para la generalidad del personal de la
Administración Pública, dicha autoridad justificó la
excepción propuesta en la ausencia del trámite de toma de
razón respecto de los decretos que dictan los alcaldes en
materias de su competencia, lo que impediría a la
Contraloría verificar si realmente se está aplicando la
sanción correspondiente, “dado –dijo- que muchas veces
realiza sumarios, propone medidas disciplinarias
ajustadas al mérito de autos y, sin embargo, simplemente
no se aplican sanciones o se aplican sanciones muy bajas
o exageradamente altas”.
Finalmente, en su apartado 6, Conclusiones, el
Informe de la Comisión del Senado expresa:
“El proyecto, en general, aborda temas que no
revisten mayor complejidad, pero, en ocasiones, como
las aludidas precedentemente, se apoya en premisas 51
mayores que no han sido todavía objeto de suficiente
análisis por el legislador, y que, de ser abordadas
en la forma que se propone, implicarían anticipar un
juicio de fondo que debería provenir de un estudio
más exhaustivo que el que se plantea para esta
iniciativa legal.
Causa extrañeza, por otra parte, que mediante
enmiendas a la Ley Orgánica de la Contraloría General
se revisen materias que están tratadas también en
otros cuerpos legales, como el Título V de la Ley
Orgánica de Administración Financiera del Estado, sin
que se plantee, simultáneamente, la adecuación de
estas otras disposiciones.
El tema no es menor, si se toma en consideración
que, en virtud de los artículos 87, inciso primero,
88, inciso final, y Disposición Quinta Transitoria de
la Constitución Política, son normas orgánicas
constitucionales todas aquellas que, al 11 de marzo
de 1981, regulaban "funciones" y "atribuciones" de la
Contraloría General de la República, entre las cuales
se encuentran tanto su Ley Orgánica como las reglas
pertinentes del aludido Título V de la Ley Orgánica
de Administración Financiera del Estado. Incluso, al
ser estas últimas posteriores a la Ley Orgánica, debe
entenderse que la modificaron tácitamente en aquellos
puntos en que discrepan. La sola alteración de la
Ley Orgánica de la Contraloría General de la
República, por consiguiente, podría causar
dificultades interpretativas.
Sin perjuicio de las inquietudes reseñadas, la
Comisión aprobó en general el proyecto, en el 52
entendido que, durante la discusión particular, ellas
se podrán disipar gracias al aporte que efectúen,
mediante indicaciones, tanto S.E. el Presidente de la
República y los señores Senadores como mediante los
informes que la propia Comisión solicitó sobre
algunos aspectos de Derecho Constitucional y Derecho
Administrativo que han merecido dudas.”.
Por otra parte, según da cuenta el Segundo Informe de
la Comisión de Constitución, Legislación, Justicia y
Reglamento del Senado, fechado 3 de abril de 2002, durante
la discusión en particular del proyecto de ley “El
artículo 133º bis propuesto fue objeto de críticas por
parte de la Facultad de Derecho de la Universidad de
Chile, del profesor señor Soto Kloss y de la
Confederación Nacional de Funcionarios Municipales de
Chile (ASEMUCH).”.
En este punto, resulta especialmente ilustrativa la
exposición a la Comisión del profesor Soto Kloss. Señala
el Informe:
“El profesor señor Soto Kloss opinó que esta norma
vulnera de manera bien clara la autonomía
constitucional que las municipalidades poseen, tanto
en lo administrativo para gestionarse por sí mismas,
como en lo normativo, campo en el cual poseen una
amplia potestad reglamentaria a través de sus
ordenanzas; e incluso una potestad tal como crear o
suprimir empleos y fijar las remuneraciones de sus
empleados (artículos 107 a 111 de la Constitución
Política).
Es el alcalde quien tiene atribuida la potestad
disciplinaria respecto de sus empleados, conforme a 53
su ley orgánica constitucional (artículo 63 letra d),
ley Nº 18.695), y de acuerdo a la propia Ley Orgánica
Constitucional de Bases Generales de la
Administración del Estado, Nº 18.575, son las
autoridades y jefaturas de cada servicio a quienes
corresponde el control jerárquico sobre sus
funcionarios y sólo a ellos, y por tanto las
atribuciones disciplinarias. Con las disposiciones
que se pretende agregar como artículo 133 bis, se
altera algo tan típico e intrínseco como es la
potestad disciplinaria, elemento esencial y
fundamental del “poder jerárquico”, que tiene
atribuido el alcalde como jefe superior de la
municipalidad. Él es la “máxima autoridad” de ella y
a quien le corresponde “su dirección y administración
superior y la supervigilancia de su funcionamiento”
(artículo 56, texto citado).
Consideró que pretender que una autoridad ajena
al servicio municipal, como es un órgano fiscal, la
Contraloría General de la República, ejerza la
potestad disciplinaria sobre los empleados,
funcionarios y autoridades de las municipalidades, no
sólo es violar y quebrar la autonomía que la
Constitución ha reconocido a estas corporaciones
(artículo 107), cuyos órganos principales (alcalde y
concejo municipal) son de elección popular, elegidos
por sufragio universal y de clara representación
política (artículo 108), sino también avasallar las
funciones fiscalizadoras del Concejo Municipal que le
ha atribuido la misma Constitución (artículo 108,
inciso segundo). No puede olvidarse que es la 54
Constitución la que configura a la municipalidad
sobre la base del “alcalde, que es su máxima
autoridad, y por el concejo” (artículo 107, inciso
1º), organismos representativos de la comunidad
vecinal. De allí la autonomía con que han sido
dotadas, sin que sea posible vulnerarla al punto de
decidirse la aplicación de medidas disciplinarias a
sus empleados y autoridades por un órgano ajeno a
ellas.
Por otra parte, esta pretensión viola de modo
ostensible la igualdad, puesto que sólo aparece
referida en este precepto 113 bis [133 bis], que se
agrega, a las municipalidades, lo que no ocurre con
los demás organismos personificados de la
Administración del Estado.”
Concluyendo la discusión de la norma en cuestión, la
Comisión procedió a darle su aprobación con
modificaciones, consignándolo de la siguiente manera:
“La Comisión, teniendo presente las
argumentaciones anteriores, así como las razones
consignadas en el primer informe en las cuales se
fundamenta la propuesta de nuevo artículo 133º bis,
estimó que la indicación Nº 10, del Honorable Senador
señor Horvath, aporta una solución al mantener
radicada la potestad disciplinaria en el alcalde,
pero disponiendo que, cuando aplique una medida
disciplinaria diferente de la que proponga
Contraloría, la resolución respectiva se someta al
trámite de toma de razón.
El señor Contralor General hizo saber su
conformidad con esta fórmula.”. 55
De la manera indicada, el texto aprobado en
particular por el Senado durante el segundo trámite
constitucional, que luego fuera aprobado por la Cámara de
Diputados y, tras ser objeto de control de
constitucionalidad en este Tribunal, es el actualmente
vigente, es del siguiente tenor:
"Artículo 133º bis.- En estos sumarios, cuando se
realicen en municipalidades, corresponderá al
Contralor General proponer a la autoridad
administrativa correspondiente que haga efectiva la
responsabilidad administrativa de los funcionarios
involucrados, quien aplicará directamente las
sanciones que procedan.
En el caso de que esta autoridad administrativa
imponga una sanción distinta, deberá hacerlo mediante
resolución fundada, sujeta al trámite de toma de razón
por la Contraloría.”;
19.- En lo concerniente al precepto
propuesto como artículo 2º del Proyecto de Ley, que
permite al Contralor delegar en el respectivo Servicio la
facultad de hacer efectiva la responsabilidad
administrativa por el mal uso de vehículos fiscales, a
que se refiere el artículo 11 del Decreto Ley Nº 799, de
1974, el Congreso Nacional lo enmendó, a fin de precisar
que dicha delegación no impedirá el ejercicio de las
facultades fiscalizadoras de la Contraloría,
estableciendo con ello una excepción a las reglas
generales sobre delegación de atribuciones, contenidas en
la Ley de Bases Generales de la Administración del
Estado, que impiden al delegante ejercer la competencia
delegada sin que previamente revoque la delegación; 56
20.- En lo que dice relación al primitivo
artículo 3º del proyecto aprobado por la Cámara de
Diputados, que, como se dijera, incorporaba un nuevo
artículo a la Ley Orgánica Constitucional de
Municipalidades, en el que se expresaba que la potestad
sancionadora de la Contraloría respecto del personal
municipal no se aplicaría a los alcaldes, fue suprimido
en atención, según señala el citado Segundo Informe de la
Comisión del Senado, a que “Esta materia quedó resuelta
por la Comisión al haberse decidido mantener la potestad
disciplinaria municipal en el alcalde cuando se
estudiaron las indicaciones formuladas al nuevo artículo
133º bis, en las condiciones que se reseñaron en esa
oportunidad” (Subrayado de los disidentes);
21.- Los antecedentes consignados en los
considerandos precedentes dejan en evidencia que ha sido
criterio compartido de los Poderes Colegisladores que, en
el actual sistema normativo que rige la actividad de las
municipalidades y de la Contraloría General de la
República, no resulta procedente, por una parte, que la
Contraloría General de la República aplique directamente
sanciones administrativas a los alcaldes y, por otra, que
el Decreto Ley Nº 799, de 1974, sobre uso de vehículos
estatales, sea actualmente aplicable a dichas
autoridades edilicias;
22.- A lo menos el referido criterio, en
cuanto no resulta procedente que la Contraloría General
de la República aplique directamente sanciones
administrativas a los alcaldes, ha sido, hasta ahora,
compartido por el Organismo Fiscalizador, según da cuenta
su propia jurisprudencia administrativa. 57
En efecto, en sucesivos dictámenes la Contraloría
General de la República ha sostenido, en lo que ya es una
jurisprudencia uniforme, la doctrina de que aunque los
alcaldes tienen la calidad de funcionarios municipales y
como tales se encuentran sujetos a responsabilidad
administrativa, a ninguna autoridad se le ha otorgado la
potestad de aplicarles algunas de las medidas
disciplinarias contempladas en la Ley Nº 18.883, por lo
que, consecuentemente, esa Contraloría, en general, no
tiene atribuciones para determinar y hacer efectiva esa
responsabilidad administrativa. Así, añade esa doctrina,
la evaluación jurídica de los hechos investigados, en
orden a si comprometen efectivamente la responsabilidad
del alcalde y su grado de participación en los hechos,
debe ser efectuada en las instancias jurisdiccionales,
políticas o administrativas correspondientes. Concluye
afirmando el Organismo de Control que lo anterior no
significa que la Contraloría General no pueda investigar
los hechos que pudieran significar una contravención a
las normas de los órganos sujetos a su control, aunque
aparezca comprometida la participación del alcalde, pues
tiene plenas facultades para constatar los hechos
investigados, determinar si se ajustan al ordenamiento
jurídico, ordenar que se regularicen los actos viciados
para restablecer el imperio del derecho, y dar a conocer
el resultado de sus investigaciones a los órganos que
estime pertinentes (al respecto, véase dictámenes
38015/94, 12282/2000, 46415/2005, 3687/2007 y 9476/2007).
El Ministro señor Mario Fernández Baeza estuvo por
acoger el requerimiento, coincidiendo con el Capítulo II
de la disidencia de los Ministros señores José Luis Cea 58
Egaña y Marcelo Venegas Palacios, por los siguientes
motivos:
1. Que el inciso primero del artículo 5º de la
Constitución Política de la República establece: “La
soberanía reside esencialmente en la Nación. Su ejercicio
se realiza por el pueblo a través del plebiscito y de
elecciones periódicas y, también, por las autoridades que
esta Constitución establece. Ningún sector del pueblo ni
individuo alguno puede atribuirse su ejercicio.”
Según el artículo 57 de la Ley Nº 18.695, Orgánica
Constitucional de Municipalidades, el alcalde “será
elegido por sufragio universal”, encontrándose, en
consecuencia, entre aquellas autoridades erigidas y
legitimadas en su cargo por el ejercicio de la soberanía
popular referido, que constituye el procedimiento de
legitimidad política de mayor jerarquía en una república
democrática como es Chile, según el artículo 4º de la
Carta Fundamental.
2. Que la calidad de elegido por el pueblo que
ostenta el alcalde prima por sobre su condición de
funcionario municipal, en cuya virtud es afectado por el
control y poder sancionador de la Contraloría General de
la República. Asimismo, el cuerpo jurídico que le otorga
respaldo a esta última situación, el Decreto Ley Nº 799,
es anterior en el tiempo y de menor jerarquía normativa
que las normas constitucionales incorporadas por la
reforma constitucional de 1992 y que la propia Ley
Orgánica Constitucional de Municipalidades ya citada
reitera.
Redactó la sentencia el Ministro señor Francisco
Fernández Fredes, la primera disidencia su autor el 59
Ministro señor Jorge Correa Sutil, el siguiente voto en
contra fue redactado, en su Capítulo I, por el Ministro
señor José Luis Cea Egaña, y en su Capítulo II, por el
Ministro señor Marcelo Venegas Palacios y el voto en
contra del Ministro señor Mario Fernández Baeza, su
autor.
Notifíquese, regístrese y archívese.
ROL Nº 796-07.
Se certifica que el Ministro señor Jose Luis Cea Egaña
concurrió a la vista de la causa y al acuerdo del fallo
pero no firma por encontrarse ausente en comisión de
servicio en el extranjero.
Pronunciada por el Excmo. Tribunal Constitucional,
integrado por su Presidente, don Juan Colombo Campbell, y
los Ministros señores José Luis Cea Egaña, Raúl
Bertelsen Repetto, Hernán Vodanovic Schnake, Mario
Fernández Baeza, Jorge Correa Sutil, Marcelo Venegas
Palacios, señora Marisol Peña Torres, Enrique Navarro
Beltrán y Francisco Fernández Fredes. Autoriza el
Secretario del Tribunal Constitucional, don Rafael
Larraín Cruz.