Multas por infracciones urbanísticas y garantías constitucionales

santiago, doce de diciembre de dos mil diecisiete.

VISTOS:

Solicitud de inaplicabilidad. , Con fecha 30 de diciembre de 2016, en autos de inaplicabilidad Rol N* 3305-16-INA, Constructora e Inversiones Vital. Ltda., ha requerido la declaración de inaplicabilidad por inconstitucionaálidad del artículo 20, inciso primero, de la Ley General de Urbanismo y Construcciones, para que surta - efectos en el proceso sobre apelación, Rol N*e 1419-2016, que sustancia la Corte de Apelaciones de Santiago. A .su vez, en autos de inaplicabilidad Rol N9 3321-17-INA, con fecha 17 de enero de 2017, la misma requirente solicita igual pronunciamiento, para que produzca efectos en el proceso sobre apelación, Rol N% 1611-2016, tramitado por el referido tribunal de alzada. - Precepto legal reprochado El texto del precepto impugnado es del siguiente tenor: , “ARTÍCULO 20.- Toda infracción a las disposiciones de esta ley, a su ordenanza general y los instrumentos de planificación territorial qque íse apliquen en las respectivas comunas, será sancionada con multa, a beneficio municipal, no inferior a:Uun 0,5% nií superior al 20% del presupuesto de la obra,: a que se refiere el artículo 126 de la presente ley. En caso de no existir presupuesto, el juez podrá dispohez" la tasación de la —obra por parte de un perito o aplicar una multa que no será inferior a una mni superior a cien unidades tributarias mensuales. Todo lo anterior es sin perjuicio de la paralización o demolición de todo o parte de la obra, según procediere, a menos que el hecho sea constitutivo de delito ¿o tenga :una sanción especial determinada en esta ley o en otra. La municipalidad que corresponda, la Secretaría Regional Ministerial de Vivienda y, Urbanismo respectiva o cualquier persona podrán denunciar ante el Juzgado de Policía Local correspondiente, el:; incumplimiento de las disposiciones aludidas en el inciso anterior, La denuncia deberá ser fundada y 4acompañarse de los imedios probatorios de que se disponga. o Las acciones relativas a las infracciones a que se refiere este artículo, prescribirán al momento de la recepción de la obra por parte de la Dirección de Obras Municipales.”. : Fundamentación del requerimiento. Sostiene la actora que la aplicación del precepto reprochad, produce las siguientes infracciones constitucionales: ¡ Primera infracción: se desconoce el derecho a no ser objeto de un trato discriminatorio en materia económica por parte del Estado, en relación con el derecho de propiedad, a que: se refieren, respectivamente, los numerales 22%.y 249 del artículo 19 constitucional, toda vez que, según establece la disposición impugnada, al existir una infracción a la Ley General de Urbanismo y Construcciones, su ordenanza o los instrumentos de planificación territorial aplicables a una comuna, se puede imponer una: multa que, en los casos en que no existe presupuesto:.de obra, va desde 1 a 100 UTM, es decir, entre $46.000 y $4.600.000 pesos, aproximadamente. En particular, se desconoce aquel derecho a no ser discriminado en materia económica, pues el Juez puede imponer una multa arbitrariamente, al no dar la mnorma criterios objetivos para su imposición. Por otra parte .y, a su vez, se afecta el derecho de propiedad, ya que, en los hechos, la aplicación de multas arbitrarias implica el darle al juez la posibilidad de expropiar la totalidad del patrimonio, por medio de multas en dinero, dado que, como se aprecia, no hay un límite cuantitativo mnmi cualitativo de aplicación que justifique que la multa sea de 1 o de 100 UTM. Ello, en la práctica supone estar ante una expropiación de facto. Los efectos expropiatorios se ven agravados, por cuanto quien denuncia es la Municipalidad, a través de su Dirección de Obras y quien sanciona es el Juez de Policía Local, designado por aquella entidad, a lo que se adiciona que la misma es quien se beneficia con el monto de la sanción aplicada. Así las cosas, la Municipalidad pasa a ser juez y parte en el proceso infraccional. A lo anterior se agrega, que la norma cuestionada permite disperisar multas de forma sucesiva, lo que podría llevar al absurdo 'de que, por su aplicación, se pueda sancionar por un monto que supere al presupuesto de la obra. Precisa al respecto, que ha sido objeto de diversos procesos. por infracción a la aludida morma de la Ordenanza y, si se suman los montos a los que ha sido condenada y aquellos a los que eventualmente puede serlo, la cantidad total a pagar por multas será de a 400 UTM, equivalentes a 18 m¿llones, aproximadamente. Segunda infracción: por lo precedentemente expuesto, se desconoce el 'derecho a la seguridad jurídica, reconocido en el " numeral 26 del artículo 19 de la Constitución. Tercera infracción:” se vulneran los principios constitucionales de proporcionalidad Y tipicidad, violentándose con ello los artículos 29, 5% y 19, N9 2P9, constitucionales. Explica que el precepto reprochado no diferencia entre transgresiones a la ley, a su ordenanza y a instrumentos de pláanificación territorial aplicables a la comuna, ni discrimina entre categorías de infracciones. 000320 diariado i En la especie, el artículo 5.8.3. de la Ordenanza, por expresa remisión del artículo 20 impugnado, completa la conducta definida por el 1egisiador como reprochable, plasmándose . así una descripción de una conducta que se conecta con la sanción denunciada por la vía administrativa. Lo anterior, se aleja de la exigencia constitucional de tipicidad en materia sancionatoria. A su vez, el precepto 1mpugnado prescinde de todo criterio de graduación o determinación del marco de sanción a aplicar, contemplando un marco urbanístico penal laxo y poco definido, de manera que los jueces están habilitados para imponer una sanción pecuniaria enteramente a su arbitrio. , Todo lo anterior, concomitantemente <*supone el desconocimiento del principio de proporcionalidad, en tanto mnada asegura que la sanción a aplicar sea conveniente a la gravedad de la infracción cometida, pues no se exige la intervención del ; órgano público en la esfera de los derechos del particular en atención a la gravedad del injusto. La antedicha cuestión conlleva que los jueces puedan discriminar infundadamente entre los infractores de las. normas, sin que medie una diferencia formalmente relevante entre ellos. Sustanciación de los requerimientos Por resolución de . fojas 50,'en autos Rol N* 3305 y de fojas 48, en autos 3321, la, Segunda Sala de esta Magistratura admitió a tramitación los requerimientos de autos y suspendió la tramitación de las gestiones judiciales pendiente invocadas. Luego de ser deciarados admisibles por la aludida Sala y pasados los autos al Pleno, de conformidad a lo dispuesto en el artículo 86 de la Ley N% 17.997, Orgánica Constitucional del Tribunal Constitucional, los requerimientos fueron comunicados a la Presidenta de la República, al Senado y a la Cámara de Diputados y notificados a las partes de las gestiones judiciales pendientes ¡iinmnvocadas, a - efectos de que pudieran hacer valer sus observaciones y acompañar los antecedentes que estimaren convenientes. Observaciones a los requerimientos. Por presentación de fojas 77, de estos autos de inaplicabilidad acumulados, la Municipalidad de Maipú formula sus descargos, solicitando el rechazo de los requerimientos, en base a las siguientes argumentaciones. En primer término, precisa que la actora no realiza un análisis acerca de por qué, en las gestiones pendientes invocadas, la aplicación de la norma impugnada tendría efectos que contraríen normas y principios de la Carta. En relación con lo anterfor, sostiene que debe tenerse en consideración el que, sumadas las multas aplicadas en ambas causas de pollc1a local, su monto tan solo asciende a 35 UTM. Por otra parte, en lo que se refiere a la eventual calidad de juez y parte del municipio, señalada por la actora, esto debe descartarse, toda vez que el Juez de Policía Local es un Magistrado independiente, que juzga de conformidad a un proceso legalmente tramitado y que depende jurisdiccionalmente de la Corte de Apelaciones de Santiago y no del : municipio, conforme a las leyes N"s 18.287 y 15.231. En segundo término, el ente fiscal descarta las vulneraciones constitucionales denunciadas, de la manera que sigue. . Primero: en cuanto a la infracción del derecho de propiedad, expone, que, sin perjuicio de que la peticionaria no aporta antecedentes ni mayores argumentos para explicar la ekpropiación de facto de su propiedad, ocurre que resulta- difícil comprender que la aplicación de multas por 35'UTM, correspondientes a la suma de $1.616.405, pueda constituir una expropiación que, a su vez, afecte su derecho a realizar libremente su actividad económica. Ahora, en cuanto a la constante imposición de multas que indica la requirente, ello no es del todo efectivo, pues, es posible ejemplificar, citando algunos . procesos infraccionales dirigidos en .u contra, que la misma ha resultado absuelta: por no incurrir en responsabilidad infraccionaría. Segundo: en cuanto a la transgresión del principio de proporcionalidad, a consecuencia de una redacción amplia del precepto reprochado, expone el Municipio que la actora, como toda persona ejecutante de una actividad relacionada con las obras de construcción, se encuentra obligada a someterse al ordenamiento jurídico, estatuido para el bhien común reconocido en el artículo 19 constitucional, siendo una de las normas a cumplir la Ordenanza de Urbanismo Y Construcciones, cuyo desconocimiento no acarrea cualquier sanción, sino que la que determine un djuez competente, mediante un proceso previo legalmente tramitado, cuestión que ha ocurrido en los casos de marras.. A su vez, la infracción comentada debe descartarse, en atención a las siguientes cuestiones: 1. Como se sefñalara, la actora tan sólo fue condenada al pago de 35 UTM, suma qiie equivale a menos de la mitad del máximo establecido en los márgenes de sanción que impone el precepto reprochado. 2. Si se examinan las sentencias expedidas por los jueces de policía local, se observa que el juez aplicó proporcionalmente una sanción., En efecto, en el proceso referido a la causa de inaplicabilidad Rol N? 3305, se aprecia que fue evaluado el comportamiento de la actora; la gravedad de la infracción y el impacto que supuso en la comunidad, a lo que se agrega que se tuvo presente, para fijar el valor de 'la multa, los criterios establecidos en “sentencia Rol NI 2648 de esta Magistratura. Lo mismo ocurre en la gestión de policía local atingente a causa de inaplicabilidad Rol N9 3321, en la que se acreditó la. conducta contumaz de la actora. 000321

3. A diferencia de lo sostenido por ella, no se puede afirmar que el precept9 reprochado Ovpermite discriminar infundadamente entre los infractores de las normas, sin que medie diferencia' formalmente relevante entre ellos, toda vez que ello supone un desconocimiento de cómo funciona la labor del juez, ya que éste, al ejercer su jurisdicción, aplica la mnoma al caso concreto, considerando la situación fáctica propia del conflicto a resolver. - : Atendido todo lo expuesto,. no se vulneraría el derecho a la seguridad jurídica. * Vista de la causa y acuerdo. Habiéndose traído los autos en relación, se procedió a la vista de la causa el día 13 de junio de 2017, oyéndose la relación y los alegatos de los abogados Félix Garcés, por la parte requirente, y Cristián Joanmnon, por la parte requerida. y Con fecha 11 de julio se adoptó acuerdo.

CONSIDERANDO: ; I.- Las gestiones pendientesy la impugnación. PRIMERO: Que la empresa requirente interpuso sendos recursos de apelación. Uno, bajo el Rol N' 1419/2016 en contra de la sentencia del 2% Juzgado de Policía Local de Maibú, que condenó al pago de una multa de 25 UTM ($1.154.575) en el caso del Rol N%e 3305; y, otro, bajo el Rol N9 1611/2016 en .contra de la sentencia del 3% Juzgado de Policía Local qgie impuso una multa de 10 UTM ($461.830) en el caso del Rol N% 3321, multas dispuestas de conformidad con el ¡artículo 20 de la Ley General de Urbanismo vy Construcciones. Ambas causas fueron acumuladas por decisión de ésta Magistratura; SEGUNDO: Que la norma impugnada es el inciso primero artículo 20 de la Ley General de Urbanismo y Construcciones que dispone: - "Toda infracción a las :disposiciones de esta ley, a su ordenanza general'y los instrumentos de planificación territorial que se apliquen en las respectivas comunas, - será sancionada con multa, a beneficio municipal, no inferióor a un 0,5% ni superior al 20% del presupuesto de la obra, a que se refiere el artículo 126 de lá presente ley. En caso de no existir presupuesto, el:juez podrá disponer la tasación de la obra por parte'de un perito o aplicar una multa que no será inferior a una ni superior a cien unidades tributarias.:' mensuales. Todo lo anterior es sin perjuicio de la paralización o demolición de todo ¿o parte de la obra, según procediere, a menos que el hecho sea constitutivo de delito o tenga una sanción especial determinada en esta ley o en otra.” , La impugnación no va dirígida en contra de todo este inciso sino de aquella parte que aparece e

subrayada, aun cuando, según veremos, el requirente limitó su alcance solo a la última parte destacada; II.- El conflicto constitucional planteado. TERCERO: Que las infracciones constitucionales que fundan estos requerimientos se refieren al artículo 19, mumeral 2%, en cuanto la norma impugnada otorga discrecionalidad absoluta en la aplicación de multas violando el principio de proporcionalidad en la fijación de la mismas, así domo de tipicidad en el establecimiento de las conductas, en relación con el artículo 5% inciso segundo de la Constitución. De la misma manera, estima vulnerados los mnumerales 229%, 24% y 269 puesto que establece. una discriminación arbitraria en el trato económico que debe dar el Estado, en cuanto establece una regla expropiatoria y desproporcionada en la aplicación de una muilta más allá de los supuestos que la Constitución autoriza, afectando la esencia de estos derechos; : III.- Criteriqs interpretativos sustantivos respecto del artículo 20 de ia Ley General de Urbanismo y Construcciones. ; 1.- lLas sanciones no son parte del estatuto de las medidas económicas.. - CUARTO: Que el requirente estima impugnada la igual aplicación que debe dar el Estado en el trato en materia económica, reconocido en el artículo 19, numeral 229 de la Constitución, en el marco de una alegación sobre un contenido potencialmente expropiatorio de esta regulación, puesto que permiten: “a los jueces de Policía Local la aplicación de forma arbitraria de sanciones implica en la práctica darles la posibilidad que puedan expropiar de un particular la totalidad de su patrimonio por medio de multas en dinero, dado que no hay límite cuantitativo de aplicación | ni un criterio cualitativo que justifique que sea 1 UTM o 100 UTM el castigo por eventuales quebrantamientos a la regulación urbanística” (fs.. 6 del requerimiento). En sí mismo, :esté tipo de alegato corresponde a un ejercicio de extrapolación institucional puesto que se invoca una vulneración indirecta de una regla económica como si la sanción misma fuese una expropiación. Desde este punto de vista, se asocia el acto administrativo desfavorable de la expropiación con la condición desfavorable de la multa. sin embargo, esto corresponde a una desnaturalización de la estructura y fundamento de las sanciones. Es evidente que la Constitución autoriza diversas modalidades de sanciones y penalidades (artículo 19, numerales 1%, 3% y 79 de la Constitución). Pero la imposición de las mismas no constituye, ontológicamente, una medida económica. Lo que la Constitución permite es que la actividad económica se desarrolle de conformidad “con las leyes que la regulen”, siendo las sanciones uno A R fl 00032

de los instrumentos preferentes ¡para la aplicación y vigencia del mismo Estado de Derecho; QUINTO: Que, por ende, no eslrazonable realizar una comparación abstracta a la ley que determina la sanción y cuyos límites materiales se encuentran en los artículos 19, 59, 19 numerales 19%, 29, 39, 792 y 260, 63 numeral 39 de la Constitución. Este núcleo normativo, con claras reglas constitucionales, configura un nítido marco de potestades atribuidas al Congr¿so Nacional las que no están exentas de límites. Sin . embargo, los límites infranqueables se refieren a la violación de los principios de culpabilidad y de personalidad de las penas, consiguientemente, de la dignidad humana (artículo 1%). Otro límite es que las penas no pueden ser un apremio ilegítimo (artículo 19, mumeral 1%) y lo serán cuando éstas sean penas crueles, inhumanas o degradantes (artículo 592 de la Constitución: en relación con la Convención contra la Tortura). Respecto de todos estos límites debe demostrarse que el legislador los vulneró sin margen de duda. En consecuencia, no es posible verificar un criterio abstracto que examine las penas aplicando el estatuto de la propiedad o de las medidas económicas y sin atender a las reglas materiales que regulan .la materia por directo mandato constitucional; , 2.- Las multas no son , asimilables a las xpropiaciones. SEXTO: Que como ha sostenido este Tribunal la SECRET //exproplac1on. “es el acto adm1n15trat1vo unilateral que _.. — priva del dominio sobre un b1en, cualquiera sea su naturaleza, en virtud de ley que la autoriza por causa de utilidad pública o de interés nmacional, calificada por el legislador, con sujeción a un procedimiento legalmente determinado y con pago previo de Ta indemnización por el dafío patrimonial efectivamente causado al expropiado” (Cea Egaña, José Luis (2012), “Ley expropiante y ley de expropiabilidad” en Renovación del constitucionalismo en Chile, Thomson Reuters, p. 495). . A partir de la jurisprudencia de este Tribunal (Sentencia del Tribunal Constitucional Rol N% 1576) se puede construir la siguiente definición: es un modo de adquirir el dominio en el ámbito público consistente en el acto administrativo, unilateral y coactivo de la Administración del Estado, por el cual se priva a una persona de la titularidad de un bien o un derecho o de las facultades esenciales de ambos, fundado en una ley habilitante que justifica la causa de utilidad pública o interés mnacional, mediante un procedimiento reglado y previo pago de la indemización por el daño patrimonial efectivamente causado. - Bajo esta definición, la : expropiación es el sacrificio especial o desigual!' que sufren ciertas personas en bienes de su dominio, 'respecto de los cuales son privados por el ejercicio de una potestad administrativa de. forzosa aplicación, fundados en causales públicas tasadas Y autorizadas por el legislador, y cuya afectación esencial es compensada mediante el previo pago de una indemnización que refleja el dafío efectivamente causado. En tal sentido, la expropiación son dos instituciones en uña. Por una parte, refleja la potestad expropiatoria del Estado y, por la otra, los mecanismos de garantía y protección de quién se ve privado de algún bien. La Constitución se hace cargo de ambos tipos de problemas. Desde el punto de vista de los derechos fundamentales, la expropiación constituye una doble vulneración de derechos constitucionales y de sus mecanismos de protección. Primero, porque revela un atentado a la igualdad ante la ley y a la igualdad de las cargas públicas, reconocidos por los mnumerales 29 y 20" del artículo 19 de la Constitución. Son sólo algunos ciudadanos o administrados los que sufren la privación y deben soportar el sacrificio singular de determinados bienes para que pueda verse satisfecho un objetivo de política pública estatal. En tal sentido, es una carga excesiva que recae solo sobre determinadas: personas lo que exige que en el actuar de la Administración no se proceda a identificar a los que se verán privados de sus bienes de modo arbitrario, irracional o carente de objetividad. Y, en isegundo lugar, la expropiación constituye una infracción al contenido esencial del derecho de propiedad, del artículo 19 numeral 249 de la Constitución, puesto que el grado de afectación y extensión del mismo es de tal intensidad que simplemente “priva de aquello hue le es consustancial de manera tal que deja de ser reconocible y que se impide el libre ejercicio en aquellos casos en que el legislador lo somete a exigencias que lo hacen irrealizable, lo entraban más allá de lo razonable o lo privan de tutela jurídica” (Sentencia del Tribunal Constitucional, Rol N9 43, €C. 219%). En síntesis, impide que opere la regla del artículo 19, mumeral 26%, de la Constitución, que se constituye en el límite infranqueable de la posibilidad de limitar los derechos fundamentales. Por tanto, son tan graves las afectaciones sobre los derechos de igualdad y propiedad en su esencia que sólo una institución rodeada de exigentes garantías haría constitucionalmente admisible tales privaciones. En tal sentido, la expropiación es un instituto jurídico que contiene tres tipos específicos de garantías que deben concurrir copulativamente. Primero, la intervención del ' legislador. En isegundo ñlugar, la procedencia de una sustitución del bien por la indemización correspondiente. Y, tercero, un procedimiento exprbpiatorio que garantiza la legalidad del acto expropiatorio y la tutela judicial respectiva en todo el proceso mismo. 000523 MW En síntesis, la privación del bien es sustituida por las garantías del instituto de la expropiación” (STC Rol 2759, considerando 99); SÉPTIMO: Que de esta cita se extraen las consecuencias de realizar comparaciones institucionales que delimitan la enorme distanciá existente, entre una sanción y una expropiación. En primer lugar, la sanción es una decisión judicial y la .expropiación. es un acto administrativo. En segundo lugar, la expropiación recae sobre bien determinado y, en la sanción, la multa tiene un efecto pecuniario sobre bienes indeterminados. En tercer término, las finalidades que justifican una y otra institución son diversas, con ' la salvedad que las finalidades de la expropiación deben estar expresamente recogidas en una ley, en cambio, :en la sanción el tipo penal se predetermina de antemano para todo tipo de conductas. En cuarto término, la expropiación es un acto unilateral donde el comportamiento del sujeto expropiado es irrelevante. En cambio, la sanción se funda en la conducta del sujeto multado. El Tribunal Constitucional ha dicho que “la expropiación, por' definición, es un acto con . caracteres de unilateralidad por parte de la Administración, es decir, uno que no viene precedido ni justificado en conducta alguna del expropiado. Se expropia por utilidad pública o por el interés general, no como consecuencia de alguna obligación particular que pesa sobre el administrado, ni coeomo producto de alguna sanción que se pretenda imponer al mismo” (STC ROL N* 541, C. 109%). En fin, se pueden seguir sumando diferencias extraídas de la ernñorme distancia yv la inverosímil aproximación jurídica entre una y otra figura jurídica; - 3.- Debe demostrarse el efecto expropiatorio en un sentido concreto. ; OCTAVO: Que una de las interdicciones penales de contenido económico tiene que ver con la confiscación. La Constitución las prohíbe con la salvedad del caso de las asociaciones ilícitas. Hipotéticamente, una isanción podría tener un efecto “confiscatorio” más que “expropiatorio”, puesto que lo que está en juego es el efecto económico de su aplicación:a objeto de alegar un despojo arbitrario al margen de la ley. Sin embargo, una cuestión de esta naturaleza solo es posible. de reprochar en un caso concreto a partir del modo en que se aplica la ley. Por tanto, se trata de un examen en sede judicial más que un reproche a la ley mismá. Empero un alegato de este tipo debe estar revestido, en el examen del juez de fondo, de todos los elementos fácticos que permitan enjuiciarlo como un atentado al derecho de propiedad. Debe incorporar los antecedent¿s esenciales que le otorguen plausibilidad a una hipótesis muy compleja. Si no se aportan antecedentes económicos verificables y objetivos, no existe modo alguno he entender que exista _ uUn efecto expropiatorio más allá de la indudable, y constitucional, lesión económica que implica imponer una multa; - . 4.- Que el artículo 20 de la 'Ley General de Urbanismo y Construcciones está basado en un esquema que mezcla progresión y proporción de sanciones. NOVENO: Que 'el artículo 20 de la Ley General de Urbanismo. y Construcciones está bhbasado en una reforma impuesta por la Ley N% 19,742. Esta ley modificó el precepto cuestionado fijando la multa en la proporción actual. “El señor 'Subsecretario de Vivienda y Urbanismo indicó que en esta mnueva proposición se elevan las sanciones didándoseles el carácter de progresivas en función de las inversiones que están involucradas en el proyecto de que se trate. Advirtió que como puede ocurrir que el presupuesto. de la obra no esté actualizado o no haya sido elaborado, tratándose de obras de un tamaño habitualmente menor que no precisan exigencias plenas, se fija una multa no inferior a una Ni superior a cien U.T.M. El Honorable Diputado sefior Carlos Montes expresó que le parecía más adecuado haber incorporado un porcentaje del valor de la obra, porque eso permitiría que sea más equitativo el cobro y daría mayor margen a quien la aplique.”: (Informe de Comisión Mixta, p. 36). A su turno, la Ley N<fº 20.016 modificó el artículo 20 de la Ley General de Urbanismo y Construcciones solo en su inciso final, estableciendo que "Las acciones relativas a las infracciones a que se refiere este artículo, prescribirán al momento de la recepción de la obra por parte de la Dirección de Obras Municipales.” Durante su tramitación el Ejecutivo planteó una indicación para modificar el inciso primero del artículo 20 “con objeto de establecer que Ta multa aplicable en el caso de una infracción a las 'disposiciones de la ley General de Urbanismo y Construcciones, a su Ordenanza, General vy a los instrumentos de planificación territorial puede ser proporcional si la infracción afecta sólo a una parte de la obra, circunstaricia que deberá ser certificada por el Director de Obras Municipales, el que sefñalará la parte y su valorización.” (Historia de la Ley 20.016, Informe Comisión Vivienda Cámara de Diputados, p. 38). Finalmente se rechazó esta indicación y se sustituyó en el sSenado por la modificación del inciso final del artículo 20 que prevaleció hasta el texto actual; DÉCIMO: Que la mecánica de aplicación de la norma exige realizar algunas distinciones. Primero, si existe o no un presupuesto de la obra. Segundo, en caso de existir dicho documento, la multa aplicable no puede ser inferior a un 0,5 % nmi superior al 20 % del presupuesto de la obra. Este presupuesto es el que regula el artículo 126 de la Ley General de Urbanismo de Construcciones y sobre el cual se calcula: el pago de los permisos de construcción. En tercer 1ugar, si mno existe el presupuesto, el juez puede disponer la tasación de la obra por un peritó. Y, en cuarto término, si no desea . 000324 M,WM

solicitar tal pericia, el juez puede aplicar directamente una multa de una a cien unidades .tributarias mensuales. En quinto lugar, esta multa no' impide que se pueda ordenar la paralización o demolición total o parcial de la obra. En sexto lugar, esta multa no aplica cuando la conducta configura un delito o: tenga dispuesto una sanción especial determinada por esta ley o en otra. Cabe considerar una última regla relativa a la prescripción de la sanción, las que conciuyen al momento de recepción de la obra por parte de la Dirección de Obras Municipales; DECIMOPRIMERO: Que la natútaleza de esta mnorma tiende a la institucionalización del proceso de construcción puesto que su eje réeside en el respeto de los permisos de construcción, respecto de los cuales los presupuestos de la obra soni: un instrumento de objetivación del pago de permisos 'así como de la sanción misma. Por tanto, la suerte de: la construcción está ligada a la valorización presupuestaria realizada por la parte interesada. En tal sentido, éste es un esquema progresivo: a mayor costo de la obra de construcción mayor sanción. Sin embargo, esta progresión tiene un límite al identificar porcentajes de establecimiento de la multa que no pueden superar un baremo que va desde un 0,5 % del costo de la obra hasta un 20 % de la misma. En tal sentido, la multa establecida por esta vía configura 40 tramos de 0,5 % del presupuesto de la obra; 5.- Las sanciones óptimas y suú finalidad legítima. DECIMOSEGUNDO: Que las multas establecidas en el precepto impugnado son las únicas sanciones que puede imponer el Juzgado de Policía Local por incumplimiento o infracción de normas urbanísticas. La función que cumplen estas multas es esencial para disuadir a los particulares y asegurar el cumplimiento de estas disposiciones, que pueden referirse tanto al desecho de residuos, como a la calidad de las construcciones. En Chile el cumplimiento de la legislación urbanística y de las normas técnicas pertinentes ha permitido sobrellevar desastres mnaturales Yy salvar vidas. No es sólo planificación urbana, sino que en último término, protección civil que abarca también las obras de infraestructura. Tomando en cuenta esto, el efecto disuasorio de las multas es imprescindible, y es un tema estudiado por economistas desde hace afños. Un razonamiento atribuido a Gary S. Becker [“Crime and Punishment: An Economic Approach”;, Journal of Political Economy, N% 76, 1968] sostiene que lo óptimo es que las multas sean equivalentes a la riqueza de un individuo, pues de esa forma el efecto disuasorio no se ve afectado por la limitada persecución estatal. Esta idea permite mantener la disuasión sin aumentar los costos de persecución de infracciones o delitos. Para Polinsky yv Shavell, las multas elevadas que equivalen a la riqueza de “los más ricos” no son viables, :pues la mayoría de las personas mno podrá pagarlas y eso. disminuye su efecto í disuasorio. Para ellos la multa óptima es aquella que sólo un pequeño número de individuos paga con todo lo que tiene, y que la mayoría puede pagar con menos de su riqueza total. [Polinsky, Mitchell and sShavell, Steven (1991): “A note on 'optimal fines when wealth varies among individuals”, American Economic Review, Vol. 81, N9 3, pp. 618-621, p. 618]. Un estudio reciente establece que el efecto disuasorio de multas altas es disminuido por el hecho de que los .infractores anticipan que los jueces aplicarán multas menores [Fees, Eberhard; Schilaberg- Hórisch, Hannah, et al. (2015): “The impact of fine size and. uncertainty on:punishment and deterrence: theory and evidence from the laboratory”, Discussion Papers Series, N* 9388, Institute for the Study of HLabor (IZA), University of Bonn, p. 20]. El efecto disuasorio de las multas debe ser tomado en cuenta en el análisis de proporcionalidad, pues si tal efecto no existe, ya sea porque las multas: son bajas o porque no se aplican frecuentemente, no cumplen su finalidad legítima. Si se estima que una multa aplicada sobre el 0,5% del presupuesto, de uh máximo de 20%, es inaplicable se despoja totalmente de efecto disuasorio a estas sanciones y dejan de tener sentido legal; 6.- Que el examen de proporcionalidad de la multa debe estar asociadd al caso concreto. DECIMOTERCERO:: Que el Tribunal Constitucional acogió un requerimiento basado en esta norma realizando, una ponderación en concreto aplicable a ese caso, sin perjuicio de enjuiciar la laxitud del artículo 20 de la Ley General de Urbanismo en los siguientes términos: “qla mnorma legal impugnada en su aplicación no evidencia criterios objetivos, reproducibles Y verificables, en virtud de los cuales el juez competente esté habilitado para imponer una sanción pecuniaria de menor o mayor magnmitud o cuantía, por infracción .a la legislación de urbanismo y construcciones, se manifiesta así un margen legal excesivamente amplio o laxo entre la sanción mínima vy la máxima aplicable, rayano en la indeterminación del marco penal, lo que alberga la posibilidad de decisiones arbitrarias o desiguales, desde que no puede saberse con certeza sobre la base de qué motivaciones explícitas el juez las puede adoptar. Todo lo cual cobra mayor importancia en el caso concreto, si se mira que la infracción fue puramente formal o de peligro abstracto, cercana a una infracción de mera prohibición, en donde no se divisó como resultado de ella una real afectación o compromiso de los valores y bienes jurídicos que la legislación de urbanismo Y construcciones protiege.” (STC 2648, considerando 19?); DECIMOCUARTO: Que en esa sentencia como en otras se precisan los dos momentos de aplicación del principio de proporcionalidad. El primero, al momento de establecer la ley. Y, el segundo;'al momento de su aplicación. El tipo de razonamiento que exige la acción de inaplicabilidad se asocia a la predetermináción de efectos inconstitucionales aplicables al caso concreto, los que en el caso de la sentencia referida tuvo particular valor el examen de la conducta infringida en relación con los fines de la muita. Este punto se 'analizará más adelante en la perspectiva de su aplicación práctica al caso; 7.- lLa tipicidad de las sanciones se vincula con el numeral 3% del artículo 19 de la Constitución. DECIMOQUINTO: Que la empresa requirente cuestiona en varias oportunidades que esta multa del ámbito del derecho contravencional que regula el artículo 20 de la Ley General de Urbanismo y Construcciones se trata de un precepto legal que vulnera el “principio de tipicidad” en relación con los: - “(...) artículos: 19, 5% y 19 N?? 2 de la Carta Fundamental” (fs. 1), "(.) transgrediendo. gravemente la norma los principios de tipicidad y proporcionalidad” (fs.2), “(..) asíf como con el principio constitucional de legalidad y proporcionalidad de las sanciones contemplado iísubyacentemente : en los artículos 2 (sic), 5 y 19 (sic) de la Carta Fundamental” (fs.5), “(..) diíce relación con la vulneración del conjunto de normas constitucionales que consagran el principio de tipicidad y: de proporcionalidad particularmente los artículos; 1, 5 y 19 N? 2 de la Carta Fundamental” (fs. 8), “(..) Esto va de la mano del respeto del imperativo de contar con una lex certa en materia penal, como garantía de contenido, dado que se traduce en la exigencia * de predeterminación normativa de las conductas qué son o no reprochables y sus respectivas penas o sanciones. Este mandato de certeza, determinación o taxatividad es una cuestión que el legislador debe definir en forma clara y comprensible los elementos integrantes del tipo penal” (fs. 10), : “ (...) Es relevante dentro del análisis constitucional del contexto de la ley LGUC que en su capítulo IV, el que se dedica a regular las sanciones, no se desarrolle ninguna clasificación de las contravenciones puniblesy más biíen se incluyan todas en un mismo plano. Esta cuestión repercute ineludiblemente en la determinación legal de la pena ya que no hay diferencia para tales efectos entre transgresiones a la ley, :al reglamento, o a instrumentos de planificación . territoriíal, ni tampoco discrimina entre categorías de infracciones, ya que no es lo mismo destinar una obra al uso comercial antes de su recepción definitiva, como señala el artículo 145 de la LGUC, que no implementar medidas de mitigación del impacto de emisiones de polvo y material, como lo contempla el artículo 5.8.3 de la Ordenanza General de Urbanismo edl CDNSTITU

y Construcciones (OGUC), estando ambos, sancionados en los términos del artículo 20 de LGUC siendo el segundo manifiestamente de menor gravedad, siendo esa nmorma la .que precisamente la que configura la supuesta contravención del imputado” (fs. 11 y 12), “(..) más. que legalidad, hay una exigencia de predeterminación normativa de la conducta, inherente al principio de tipicidad” (fs. 12), "(.) contempla un marco penal urbanístico laxo y poco definido” (fs. 12), Finalmente, en la suma y en la parte petitoria solicita que se acoja el requerimiento por transgredir los “artículos 1, 5, 19 N? 2 (..) que consagran el principio de tipicidad”; DECIMOSEXTO: 'Que el requerimiento cuestiona la taxatividad punitiva de las conductas, la certidumbre que genera en el ciudadano las mismas, la predeterminación normativa de las sanciones, la inexistencia de un límite por reiteración vy asocia todos estos defectos al principio de tipicidad definidos en los artículos 19, 59 y 19 N% 2 de la Constitución; DECIMOSÉPTIMO: Que hay una amplísima jurisprudencia de este Tribunal (Sentencias Roles números 24, 468, 537- 538, 549, 559, 781, 1011, 1281, 1351-1352, 1432, 1441, 1443, 1872,. 1973 .2154, 2324, 2530, 2651, 2670, 2716, 2738, 2758, 2773, 2817, 2849, 2859 y 3081, entre otras) que vincula las hipotéticas infracciones por la ausencia de predeterminacióá'de las conductas así como la vaguedad con que son establecidas, en relación con el artículo 19, numeral 39% inciso 'final. La norma es clara puesto que impone un mandato al legislador al indicar que “ninguna ley podrá establecer penas sin que la conducta que se sancione esté expresamente descrita en ella”. Por tanto, no es posible entender que la infracción denunciada ocasione alguna vulneración al artículo 19, numeral 2% de la Constitución. Asimismo, jamás explicó por qué y de qué manera se podría producir una infracción los artículos 19 y 5% de la Constitiución. No obstante, fundado en la misma jurisprudencia yá referida, entendemos que esta impugnación estaría vinculada a la infracción al principio de dignidad humana por indeterminación de la culpabilidad y al artículo 5% inciso segundo de la Constitución, por cuanto extiende las reglas del debido proceso penal “para la determinación de sus derechos y obligaciones de orden civil, laboral, fiscal o de cualquier otro carácter” (artículo 8.1 de la Convención Americana de Derechos Humanos). Sobre ellas volveremos en el siguiente apartado; 8.- Que mno íhay una infracción sustantiva al principio de tipicidad. DECIMOCTAVO: Que. aun cuando no puede existir infracción formal ,a un precepto constitucional que mno regula la materia cuestionada, asumiremos la hipótesis de 000326

que podría haberla en el entendido que se hubiera identificado correctamente la infracción constitucional alegada; - DECIMONOVENO: Que el artículóo 20 de la LGUC en su inciso primero establece que “toda infracción a las disposiciones de esta ley, a-su ordenanza general y los instrumentos de planificación territorial que se apliquen en las respectivas comunes, será sancionada con (..)”. Con ello vincula todas las infracciones. de la mnormativa urbanística a este precepto legal. En tal sentido, el cuestionamiento se complejiza puesto que implica un conjunto de alternativas completamente especulativas. Primero, la vulneración alegada por el requirente hace. sinónimo el principio de taxatividad con el de tipicidad lo que induce a error. En este punto, cabe indicar que lo cuestionado es solo un aspecto del.principio de legalidad penal. “Se conoce como principio de taxatividad, esto es, los tres aspectos clásicos de una de las formulaciones del principio de legalidad: , la prohibición de retroactividad (nullum crimen sjne lege previa), la reserva de ley (nullum crimen sine lege scripta) y la exigencia de certeza o determinación (nullum crimen sine lege stricta o sine lege certa)” [Moreso, Juan José (2009), La Constitución: modelo para armar, Marcial Pons, Madrid, p. 205). En segundo lugar, una parte de los cuestionamientos al artículo 20 de la LGUC se refieren a que no establece una graduación .expresa de sanciones. Como éste es un asunto' que tíene que ver con la proporcionalidad lo veremos en el. examen en concreto de la aplicación del precepto reprochado. En tercer lugar, en el entendido que solo nos estamos refiriendo a la exigencia de certeza hay parte de los cuestionamientos que, según jurisprudencia reiterada de este Tribunal, deben desestimarse puesto que se trata de referencias a conductas predeterminadas en la misma Ley General de Urbanismo y Construcciones, lo que satisface plenamente el estándar constitucional de predeterminación de las sanciones. En cuarto término, respecto de las conductas vinculadas la Ordenanza General de Urbanismo y Construcciones, habría un deber del requirente en orden a especificar el precepto impugnado y la razón de por qué lo sería. No es posible continuar ' especulando, en subsidio del requirente, respecto de una eventual ley penal en biarnco si es que ella no es reprochada con fundamentos. En quinto lugar, que aun así la Ordenanza General de Urbanismo y Construccióones cumple una función esencial en la aplicación y ejecución normativa de la propia Ley General de Urbanismo y Construcciones, siendo un desarrollo de detalle que, en línea de principio y a primera vista, es compatible con la exigencia de determinación de sanciones previstas en la ley y complementadas por esta normativa :urbanística integrada. En sexto término, y en ausericia de una impugnación específica de la mnorma correlacionada, a efectos de — ————————— d— — —

L

verificar cómo operaría la norma sancionatoria, sería una cuestión de mérito:legislativo el identificar en un solo precepto un conjunto diferente y amplio de infracciones, bajo una regla de cláusula general. En tal sentido, la doctrina ha señalado que “no cabe aplicar otras sanciones administrativas qué las expresamente contempladas en los cuerpos legales, pues lo contrario vulneraría el artículo 79 de la Constitución Política [..] Una vía práctica - para no dejar infracciones sin sanción- consiste en introducir en la :ley una cláusula general, con una sanción para todos:los casos en que no se haya previsto una específica.” ' [Aróstica, Iván (1987): «Algunos problemas del derecho administrativo penal», en Revista de Derecho, Universidad de Concepción, N”9 182, pp. 71-81, p. 79]. En octavo: lugar, quedaría subsistente una duda acerca de si la normativa aplicada es de mnaturaleza urbanística o la :sanción se funda en infracciones de disposiciones ambientales; 9.- La tipicidad de la infracción no depende de que la norma pertenezca a un subconjunto normativo urbanístico o ambiental sino que a un examen constitucional de sus contenidos. VIGÉSIMO: Que:como resulta claro solo cabe aplicar las sanciones expresamente determinadas por el legislador. El diléma adicional que parece plantearse es si con ocasión de1 artículo 20 de la Ley General de Urbanismo y Constrúcciones, en cuanto es una ciáusula general y residual, se pueden establecer sanciones efectivas a conductas infringidas que estarían aparentemente fuera del marco de la legislación urbanística. Este podría ser un caso hipotético, a partir de la vista de 1á causa (minuto 57 vy siguientes), en cuanto se. examirió si 1las denominadas “obras de infraestructura” uí“obras de mitigación” que no fueran ni de urbanismo ni de construcción podrían caber dentro de estas infracciones. El caso se trata de la ejecución de un contrato entre el Servicio de Vivienda y Urbanismo y la empresa constructora para la habilitación de obras viales relativas al corredor para el Transantiago en la comuna de Maipú; o VIGESIMOPRIMERO: Que, asumir que la mnorma del artículo 20 de la ¡LGUC solo obliga u otorga competencia para el conocimiento de las infracciones vinculadas a las leyes que regulan ¿l urbanismo y la construcción, adolece de una confusión relativa a la validez de una norma por pertenencia, en vez de entenderla como válida por aplicabilidad. [Moreso, . Juan José (2014), La indeterminación deí- derecho y la interpretación de la Constitución, Seguntda edición ampliada, Palestra, Lima, pp. 130-134]. Una normá puede pertenecer al subconjunto de reglas de urbanismo y construcción. Si la regla rectora es la pertenencia, :el legislador tiene derecho a admitir la evolución de . normas que ingresan ¿o salen del subconjunto. Siendo así, por ejemplo, las obras de mitigación eran parte histórica de la Ordenanza General de Urbanismo vy Construcciones y ahora, desde la aprobación de la Ley N” 20.958, de la Ley General de Urbanismo y Construcciones con un Título V relativo a las “mitigaciones y el aporte al espacio público”. Esta ley es posterior a los hechos y previa a la interposición del recurso de apelación que da cuenta de las gestiones pendientes en estas causas acumuladas; VIGESIMOSEGUNDO: Que siendo así la adjudicación de una regla de pertenencia dependerá de una cuestión de legalidad (similitud de reglas de constructibilidad), esto es, si una obra de infraestructura en transportes se ciñe al estatuto del urbanismo o es parte del subconjunto de normas ambientales. También dependerá de una cuestión de competencia relativa a las potestades municipales para fiscalizar. Si el legislador atribuye competencias a un modo similar de obras, hasado en el hecho de que es resorte del municipio la administración y protección de los bienes nacionales de uso público, esta extensión no sería tal sino que apenas se identificaría como una mera continuidad de la administración: de estos hbienes. De hecho, en el debate suscitado en la vista de la causa se describió por parte de la Municipalidad de Maipú que las obras de mitigación correspondían a aquellos impactos sobre las vías laterales a la oóbra de infraestructura vial mayor, las que recaen bajo la competencia municipa!l; VIGESIMOTERCERO: Que, ahora : bien, mnada de estas cuestiones de legalidad tiene que.ver con la validez de aplicabilidad de una norma, en los casos en los que el legislador las define como ap1ic$bles a una situación concreta. Los dilemas de constitucionalidad se deben referir a su aplicación en sí mismos, y mno como pertenencia a un. subconjunto rormativo de inferior jerarquía constitucional, ijuzgando la tipicidad de la conducta hbajo los criterios :que la Constitución predetermina, máxime si lla tipicidad de la mnorma sustantiva que se infringe . no es cuestionada expresamente; VI.- Aplicación de criterios al caso concreto. VIGESIMOCUARTO: Que en lá dimensión de las cuestiones alegadas hay un conjunto de observaciones referidas a vulneraciones de : derechos económicos reconocidos en los mumerales 22% y'24% del artículo 19 de la Constitución. Respecto de ellos hay que indicar que las sanciones no son parte del estatuto de las medidas económicas. que s*ean adoptadas :por algún organismo estatal. Se trata de decisiones judiciales que, difícilmente, se enmarcan en el cúadro constitucional de los derechos económicos. Tampoco nos encontramos frente a una expropiación. Más allá de la retórica, sus diferencias son sustantivas. Reiteramos que la sanción es una decisión judicial y la expropiación es un acto administrativo. Ésta recae sobre ¡bien determinado y la sanción de multa tiene un efecto pecuniario sobre bienes indeterminados. Obedecen ¿a finalidades distintas. Y, finalmente, la expropiación es un acto unilateral donde el comportamiento del sujeto expropiado es irrelevante. En cambio, la sanción se funda en la conducta del sujeto multado. Tampoco ; se asimila a la figura de la expropiación reguiatoria por argumentos similares sin perjuicio de quef debe probarse el potencial efecto expropiatorio que se alega; VIGESIMOQUINTO: Que en cuanto al potencial efecto expropiatorio de las multas no existe antecedente alguno aportado por el requirente que permitá apreciar una vulneración de esa naturaleza más allá del reclamo abstracto. Por lo tanto, también se descarta que exista infracción al artículo 19, numeral 249 de la Constitución y, consecuencialmente, del artículo 19, numeral 26%, al no existir afectación en su esencia de derecho alguno invocado; VIGESIMOSEXTO: Que en cuanto al juicio de proporcionalidad de la sanción, lo primero que hay que recordar es que el: régimen sancionatorio contribuye a la finalidad legítima' de ordenar el derecho de edificación sujeto a autorización del complejo de normas urbanísticas. Esa ¡finalidad está orientada a la mejor satisfacción del hbien común. Nuestro Tribunal ya se pronunció respecto de esta materia indicando que un “rasgo distintivo de la legalidad urbanística es que ha contar con instrumentos aptos para compatibilizar la adecuada tutela de intereses públicos con la debida protección de derechos y garantías fundamentales de las personas. Debe mnotarse que la planificación territorial que realiza el Estado constituye un pilar fundamental para la convivencia social en el espacio urbano, por lo que se relaciona de modo directo con el deber estatal establecido en el ,inciso cuarto del artículo 19 de la Constitución” (STC 2644, considerando 22%). Por tanto, la finalidad legítima .de estas normas se funda en un amplio entramado de mnormas constitucionales a partir: de su reconocimiento en la satisfacción del bien común de la sociedad; VIGESIMOSÉPTIMO: Que lo anterior es particularmente claro tratándose de actividades económicas vinculadas a la construcción. 'Ya este Tribuñal ha sostenido la especial relación due rige el principio de reserva legal en materia urbanística vinculado con el artículo 19, numeral 21% de la Constitución. Siendo así “la legalidad urbanística no puedé sustentarse en la ley del mismo modo que en otros ámbitos de vigencia de la reserva legal exigida por la :Constitución. La tarea de hacer compatible, en e1f espacio urbano, el ejercicio de un conjunto de derechos e intereses tutelados por el ordenamiento fundamental y asumir las demandas concurrentes . de estabilidad vy cambio propias de la realidad que le corresponde normar, mnecesita emplear un hrc reho conjunto de instrumentos normativos de distinto nivel y dotar a órganos administrativos de atribuciones que permitan poner el ordenamiento jurídico territorial al servicio de la persona humana.' Como ha sefalado la doctrina, “(..) la ley debe regular por sí todo cuanto sea susceptible a ser regulado . por normas legales, caracterizada por su “generalid ' abstraccióad,n y vocación de permanencia”, de modo que alcanzando el punto en que la ley, razonablemente, no puede ir más allá, por la propia naturaleza del objeto normado, debe entenderse que cesa la exigencia de la reserva material de la ley, abriéndose paso a la posibilidad de la colaboración de ésta con la potestad reglamentaria” (citando a Luciano Parejo, Figueroa Velasco, Patricio, y Velasco vValdés, Juan Eduardo, Urbanismo y Construcción, LexisNexis, 2006, p. 55 y 56)” (Sentencia del Tribunal Constitucional Roi N9 2.644, considerando 249); : VIGESIMOCTAVO: Que en el examen de proporcionalidad este es un caso para reflejar cuán efectivo fue el esfuerzo del Juzgado de Policía 'Local por aplicar las premisas relevantes de un juicio de proporcionalidad. En tal sentido, el Juzgado respectivo reconoce que la infracción está referida al “artículo 5.8.3 y 1.3.2 de la Ordenanza General de Urbanismo.y Construcciones”, por contar con medidas de mitigación incompletas para la obra “Proyecto Habilitación Corredor Transantiago” (Considerando 3% del proceso rol 5047-2016, sentencia del 3% Juzgado de Policía Local de Maipú, de 29 de julio de 2016) , La disposición infringida indica que: “En todo proyecto de construcción, reparación, modificación, alteración, restauración o demolición, el responsable de la ejecución de dichas obras deberá implementar las siguientes medidas: 1. Con el objeto de mitigar el impacto de las emisiones de polvo y material” (numeral. 1 del artículo 5.8.3 de la oGUC) - Asimismo, el artículo 1.3.2 de la OGUC dispone que: "De conformidad con lo dispuesto en la Ley General de Urbanismo y: Construcciones, se considerarán infracciones a l$s normas contenidas en la presente ordenanza, y por lo tanto quedarán sujetas a multas, las siguientes acciones, entre otras: (..) El incumplimiento por parte del propietario o cualquier profesional competente de las instrucciones o resoluciones emanadas de la Dirección de obras Municipales” (numeral 4 del artículo 1.3.2 de la OGUC). ; Partiendo por el análisis de que un régimen de multas contribuye a la idoneidad en la aplicación de la norma urbanística. Las finalidades básicas de estas multas, al no cuestionarse los actos en que se fundaron, fueron sub-idóneas, esto es, con un menor alcance disuasorio que el due la norma permitía y que los hechos confirmaron y que llevaron a la reiteración de las medidas impuestas; ' VICESIMONOVENO: (Que en cuanto al juicio de necesidad, resulta claro que siempre se prefirió la alternativa menos invasiva al ejercicio de los derechos fundamentales.. La; paralización de las obras y la demolición parcial: o total son figuras que el propio artículo » 20 de "la Ley General de UvUrbanismo y Construcciones contempla y que identifican como la fase más grave de la ' imposición de sanciones. El propio artículo establece modalidades de graduación implícitas, siendo éstas las: fórmulas más complejas para los requirentes. Por tanto, la imposición de muitas de 10 y 25 UTM, respectivamente, revela que éstas no estuvieron asociadas al presupuesto de la obra, lo que se hubiera estimado como sensiblemente mayores y hace expresa mención de los criperios adoptados; TRIGÉSIMO: Que en cuanto al examen de proporcionalidad en un sentido estricto, la multa, entendida como ¡intervención sobre los derechos concernidos, debe ser analizada en la perspectiva del caso concreto. . En este caso, una de las sentencias hace expresa mención al cumplimiento de este requisito: “Con todo, atendido al hecho de que no exiíste un presupuestb asignado a las obras ejecutadas, según lo ihfo:mado en denuncia N% 87 de la Dirección de Inspección de la Ilustre Municipalidad de Maipú, a fojas, y en.virtud de lo resuelto por el Tribunal Constitucional en la Causa Rol N? 2648 del afño 2014, quién declara la inaplicabilidad por inconstitucionalidad al artículo 20 de la Ley General de Urbanismo y Construcciones, a propósito de delimitar la facultad discrecional que le otorga la ley al juez de la causa, es que se tendrá especial consideración el principio de proporcionalidad ( aspecto positivo) o] de interdicción de la arbitrariedad (aspecto negativo) al momento de determinar el quantum de la pena aplicable al :caso de marras” (Sentencia del 39 Juzgado de Policía Local de Maipú, Rol 5047-2016 de 29 de julio de:.2016) . En esta perspectiva, y siendo una doctrina de este Tribunal verificar: esta proporcionalidad en el caso concreto, no es del caso cerrar el juicio de ponderación porque: éste es parte del examen judicial del juez de fondo. Sin embargo, a primera vista no parece que nos encontremos frente: a una mnorma que se haya aplicado vulnerando la prohibición de exceso o con manifiesta desproporción de la potestad punitiva. la regla fue aplicada apenas en:el segmento del 10% en un caso y del 25% en otro. Por tanto, más que exceso, más bien todo lo contrario, ya existió un ejercicio de autocontención de las potestades punitivas a la luz del expediente constitucional; : TRIGESIMOPRIMERO: Que en cuanto a la infracción del principio de tipicidad en el caso en concreto cabe constatar algunas consideraciones! esenciales aplicables al caso concreto. Primero, que :la requirente impugnó simultáneamente de un modo indistinto todo el inciso primero del artículo 20 de la LGUC en la parte petitoria Y solo parcialmente (fs. 3) en aquellas partes relativas a las reglas propias de las infracciones y la multa misma. En segundo lugar, que enila vista de la causa (minutos 11 y siguientes) acotó el requerimiento solo a la multa en la parte que se indica. del inciso primero del artículo 20 ya tantas veces referido, con la siguiente precisión: “(..) En caso de no existir presupuesto, el juez podrá. (...) aplicar una multa Que no será inferior a una ni superior a cien unidades tributarias mensuales”. En tercer término, a raíz de esta auto-restricción fue preguntado el representante de la empresa requirente por la Ministra María Luisa Brahm (minuto 53 y siguientes de la vista) respecto del alcance del precepto impugnado, ratificando que limitaba 1arsolicítud de inaplicabilidad a la parte ya resefñada. En “cuarto término, la consecuencia de esta determinación es dejar fuera del caso concreto el examen acerca de la hipotética vulneración del principio de tipicidad; TRIGESIMOSEGUNDO : Que, sin perjuicio de lo concluido, cabe igualmente desestimar la posible inconstitucionalidad de este precepto en relación con el principio de tipicidad por variadas razones. Primero, porque si se estimara vulnerado el :principio de tipicidad de las infracciones se ha de demostrar cómo produce ese efecto específico en relación con el artículo 19, numeral 3% incisos octavo y mnoveno de ; la Constitución. sSin embargo, el requirente estimó. que la infracción constitucional se produce en relación con el artículo 19, numeral 2% de la Carta Fundamental. En segundo lugar, si se quisiera entrar en esa reflexión debe impugnarse la norma sustantiva para verificar exactamente el cuestionamiento y cómo se incardina con el precepto legal efectivamente impugnado. Dicho de otra manera, habría que haber debatido acerca de la infracción de no realización completa de obras de mitigación, .cuestión no planteada. En tercer ilugar, porque ésta :es una cuestión de legalidad, ya que desde antes de los hechos denunciados, existen mandatos normativos que no le corresponde a este Tribunal interpretar, respecto de :la necesidad de que la Ordenanza General de Urbanismo y Construcciones contemple los contenidos de las medidas de gestión y control, estando dentro de ellos y calificados como un mínimo la especificación de “las medidas que' deberán adoptarse para mitigar el ruido y las emisiones de polvo” (artículo 143 de la Ley General de Urbanismo y Construcciones). En cuarto término, por lo mismo se trata de una discusión relativa a las reglas por pertenencia a un determinado subconjunto normativo pero que no resuelven el dilema de tipicidad de la infracción que debe estar necesariamente impugnado como un :todo, de modo de determinar para el caso concreto la afectación específica, En este sentido, el planteamiento realizado ante este Tribunal impugnó restrictivamente lá norma impidiendo el examen sobre la tipicidad. Asimismo, se estimó equivocadamente cuál era la infracción constitucional denunciada. Fue insuficiente en la determinación normativa relativa al caso concreto. Y, por lo mismo, el pronunciamiento de esta Magistratura tiene un contenido especulativo que fue necesario para completar la argumentación que desestima esta parte del requerimiento; TRIGESIMOTERCERO: Que, en consecuencia, por los argumentos de fondo sostenidos en relación con el artículo 20 de la Ley General de Urbanismo y Construcciones que aplicado a un juicio matizado de proporcionalidad en el caso concreto, el Tribunal Constitucional desestima el requerimiento por no estimarse vulneración en contra de los artículos 19%, 59 y 19, numerales 29, 229, 249 y 269 de la Constitución.

Y TENIENDO PRESENTE lo dispuesto en los artículos de la Constitución Política precedentemente citados, así como en las disposiciones pertinentes de la Ley N* 17.997, orgánica Constitucional del Tribunal Constitucional,

SE RESUELVE:

1.- Que se rechaza el requerimiento de fojas 1. 2.- Que no :se condena en costas a la parte requirente por haber tenido motivo plausible para deducir su acción. -

Se pone término a la suspensión del procedimiento decretada en estos autos, oficiándose al efecto.

PREVENCIÓN ;

El Ministro señor Cristián Letelier Aguilar concurre al rechazo del reduerimiento de autos, en razón de las siguientes consideraciones: l.- Que, Zha señalado esta Magistratura, reiteradamente, que la acción de inaplicabilidad por inconstitucionalidad es un control -concreto de la constitucionalidad :de la iey, centrado en el caso sub judice; 2.- Que, conforme a lo anterior, el juez constitucional debe ponderar el efecto conforme o contrario que, en:el' caso concreto, produce la norma jurídica que se impugna a través de la acción señalada; 000330

3.- Que, en el presente caso, se objeta el inciso primero, del artículo 20 de la Ley.General de Urbanismo y Construcciones, en las partes que indica el requerimiento, por resultar contrario a la Constitución, según se expresa en el libelo que lo contiene, en el proceso sustanciado ante el Segundo Juzgado de Policía Local de Maipú, causa rol N95634-2006 y que actualmente se tramita ante la Ilustrísima Corte de Apelaciones de Santiago, con el ingreso N% 1419-2016, en el que se reclama una multa aplicada a la parte requirente ascendente a 25 U.T.M. equivalentes a $1.154.575.-, multa que resultaría arbitraria, y que a su vez haría evidente un claro conflicto entre la disposición legal censurada y las garantías constitucionales de los numerales 22, 24 y 26 del artículo 19 constitucional, y en la causa que se tramita ante el Tercer Juzgado de Policía Local de Maipú, rol N%5047-2016,relativa a multa ascendente a 10 U.T.M equivalentes a $461.830,proceso que actualmente conoce la Ilustrísima Corte de Apelaciones: de Santiago bajo el ingreso N991611-2016, fundamentos de ' inaplicabilidad mpor inconstitucionalidad iguales a los referidos precedentemente; - 4.- Que, tal como denuncia el'requirente en autos la disposición legal impugnada otorga al juez de policía local la facultad de sancionar con multa a hbeneficio municipal cualesquiera infracción a las disposiciones contenidas en la citada ley, en su ordenanza general y en los instrumentos de planificación territorial que se apliquen en las respectivas comunas; esta multa, agrega la disposición, en caso de no existir presupuesto, como es el caso, faculta al juez de policía local a disponer la tasación de la obra por parte de un perito o, a aplicar una multa que no sea inferior a una 1 ni superior a 100 unidades tributarias mensuales, en el presente caso, el juez de policía local optó por aplicar la segunda opción, esto es condenar al pago de una multa de 25 U.T.M., en un caso y en el otro caso a 10 U.T.M; 5.- Que, este i1juez constitucional, en forma reiterada, ha concurrido con su voto manifestarndo que dicha disposición legal, cuando' la obra cuenta con presupuesto, resulta, en los casos concretos que ha conocido, como contraria a la Constitución por establecer una regla que en determinados tFcasos afecta derechos fundamentales, en términos tales due lesionan la esencia de ellas, existiendo una desproporción entre la sanción aplicada y la gravedad del hecho; * 6.- Que, de acuerdo a lo anterior, y tal como se expresa en el voto de minoría de la sentencia recaída en la causa rol N%3100-2016, el juez constitucional está obligado a efectuar un juicio de ponderación con el propósito de discernir la justicia del caso, en un marco que respete los valores y principios que el constituyente tuvo en vista y que plasmó en el texto fundamental;

— i — — — — 7.- Que, en el caso concreto de autos, efectuada la valoración correspondiente se observa que el juez de policía local aélica la mnorma jurídica impugnada respetando el principio de proporcionalidad, siendo extraordinariamente cuidadoso en no establecer un trato discriminatorio queé en materia económica haga el Estado afectando al particular, en términos que vulnere en forma determinante su libertad de emprendimiento y su patrimonio; 8.— Que, se multa a la Constructora e Inversiones Vital S.A. en la causa 5634-2016 del 2% vJuzgado de Policía Local de Maipú por contar con medidas de mitigación incompletas en las obras en ejecucióri y por no complementar dichas medidas, lo que ordenó la Dirección de Obras Municipales respectiva. Por lo anterior, se impone la multa de 25 U.T.M., fundado en la mnorma jurídica censurada, y .no se divisa de manera alguna de qué forma pueda afectar el derecho de propiedad del requirente si dichá multa consiste en una suma de dinero menor a la mitadde lo que el juez de policía local estaba facultado a?aplicar, esto es, 100 U.T.M; 9.- Que, también se le multa a la requirente en la causa 5047-2016 del: 3%Juzgado de Policía Local de Maipú, por: infringir el artículo 5.8.3 de la Ordenanza Ceneral de Urbanismo y Construcciones, a la suma 10 U.T.M, esto es, en un 10 por ciento del máximo de la multa,a que la ley objetada facultad al juez de policía local. 10.- Que, no puede escapar a este sentenciador la afirmación del requirente en orden a que los jueces de policía local dependen del municipio, y por consiguiente, son jueces y partes. Al respecto, cabe señalar que, efectivamente el juez de policía local es un funcionario municipal dado que 'está en la planta de cada corporación edilicia, y su remuneración la soluciona esa entidad, pero en el ejercicio de su cargo, los jueces de policía local penden de las Cortes de Apelaciones respectivas, y por ende, deben observar el principio de independencia e imparcialidad a que está obligado todo juez, sujetándose en el conocimiento! y fallo de los asuntos que las Leyes N”?s 15.231, 18.287' y otras especiales entregan a su competencia, a la$ normas procesales que conforman el debido proceso. Por ello, es que cada juzgado de policía local tiene un miristro visitador, el cual vela por la corrección ministerial vy el hbhbuen desempeño de dicha judicatura. Más aúñn, la calificación del trabajo de los jueces de la referida jurisdicción lo efectúa, anualmente, el pleno de la Corte de Apelaciones de que pende el juzgado de policía local; 11.- Que, si bien el artículo 20, de la Ley General de Urbanismo y * Construcciones otorga facultades discrecionales al juez de policía local, en este caso concreto, la judicatura de policía local ha ejercido su potestad con la debida prudencia, no afectando las garantías constitucionales resefñadas en la acción de * 000331 Nnarciedetreimta J¡*”Vo h

inaplicabilidad, por lo que en este requerimiento, la norma jurídica censurada no tieneun efecto contrario a la Carta Fundamental.

DISIDENCIA ' ,

Acordada la sentencia desestimatoria con el voto en contra del Ministro “r. Iván Aróstica 1aldonado (Presidente) y de la Ministra Sra. María Luisa Brahm Barril, quienes estuvieron por acoger estos requerimientos, por cuanto la norma legal impugnada - artículo 20, inciso primero, de la Ley General de Urbanismo Y Construcciones- amaga la garantía de tipicidad asegurada en el artículo 19, N9 39, inciso octavo, de la Carta Fundamental. , .1%9) Que el artículo 20, inciso primero, resalta inmediatamente por su holgura: “Toda infracción a las disposiciones de esta ley, a :su ordenanza y los instrumentos de planificación territorial que se apliquen en las respectivas comunas, será sancionada con..”. Ocupa allí la mnmorma un adjetivo indefinido, cuyo dilatado tenor requiere examinar *i. elila “resulta” inconstitucional, porque aparece en sí misma inconstitucional, o porque en su aplicación se manifiesta como tal (STC roles N”CÑ$£. 810, 1038, 1065, 2198, 2292, 2896); a 2%) Que cabría admitir, hipotéticamente, que la disposición cuestionada no resulta intrínsecamente inconstitucional, si se entiende. que ella sólo puede referirse y operar respecto a las contravenciones cometidas contra las normas - sobre “urbanismo Y construcciones”, por ser éste el marco jurídico preciso donde se inserta. - Tanto más cuando a las Municipalidades solamente les corresponde la función de “Aplicar las disposiciones sobre construcción y urbanización, en la forma que determinen las leves, sujetándose a las mnormas de carácter técnicas de carácter qgeneral que dicte el ministerio respectivo”, conforme acota el artículo 3?”, letra e), en relación con el artículo 24, ambos de la Ley N* 18.695, orgánica constitucional -de municipalidades. Sin embargo, es al dársele aplicación práctica que el objetado artícuio 20 revela su inconstitucionalidad, puesto que la indeterminación que entraña (“toda infracción”) en este concreto caso se ha prestado para abusos, al dar mpábulo para gancionar “cualquiera” conducta que al juez municipal le parezca irregular; 3%) Que, en efecto, podría convenirse que el aludido artículo 20 +vúnicamente encuentra aplicación en el contexto de las mnormas relativas al “urbanismo y construcciones”. Máxime cuando el: propio inciso primero de dicha disposición hace mención a las obras “a que se refiere el artículo 126 de la presente ley”, esto es, a aquellas que requieren “permiso de urbanización” o “permiso de construcción”, Empero, la aplicación extensiva que se da al citado artículo 20, producto de la indefinición que encierra, abre lugar para qué en los hechos -como aquí ocurre- se sancionen eventuales faltas cometidas con motivo u ocasión de la ejecución de unas “obras de infraestructura” que, con arregio al artículo 116 del mismo cuerpo legal, no requieren permiso municipal; 4%) Que este artículo 116 previene expresamente que “No requerirán permiso las obras de infraestructura de transporte, sanitaria y energética que ejecute el Estado”, cuyo régimen de fiscalización y sanción se rige por normas de derecho público diferentes al DFL N9 458, de 1976, Ley General de Urbanismo y Construcciones, situación que concurre en la especie, pues se trata de obras. de un Corredor del Transantiago, que tampoco responden a la ídescripción. de aquellas obras de “<infraestructura de transporte” que indica taxativamente el artículo 2.1.29 del DS N% 47, de 1992, aprobatorio del reglamento de dicha ley, conocido como Ordenanza General de Urbanismo y Construcciones. Mas, obviando 'esta clara delimitación legal vy al asilo de la mnorma: amplia contenida en el cuestionado artículo 20, inciso primero, del DFL N9 458, el Municipio de Maipú y el Juzgado de Policía Local de esa misma comunidad, han infraccionado a la empresa requirente por incumplir los artículos 1.3.2 y 5.8.3 de la Ordenanza General de Urbanismo y Construcciones, aduciendo el incumplimiento de unas “medidas de mitigación” que no les es dable exigir en la especie; 59) Que, como se ve, no hay en todo esto una cuestión de mera infracción de ley, en que un municipio y un juzgado local 'se hayan propasado interpretando una norma más allá de lo que su tenor exacto permite hacer. Por el contrario, un conocimiento riguroso de la situación producida así como un análisis acabado del precepto legal impugnado, permite al juez constitucional conciuir que -en) este concreto caso- la ejecución desorbitada de la' ley. encuentra su causa directa e inmediata en la redacción abultada de esa misma ley. Lo que infringe la garantía de tipicidad y certeza de las conductas susceptibles de ser sancionadas, y que - al encargar su descripción como materia de exclusiva reserva legal- a todas las personas “asegura” la Constitución, justámente para que nadie se vea expuesto al arbitrio creativo del administrador o del juez adjudicador.

Redactó la sentencia el dMinistro seflor Gonzalo García Pino, la prevención, el .Ministro señor Cristián Letelier Aguilar y :la disidencia, el Ministro señor Iván Aróstica Maldonado. Notifíquese, comuníqugse, regístrese y archívese. Rol .N* -3305-16-INA (3321-17-I1NA ACUMULADA).

N 9R. IVÁSQUEZ

Pronunciada por el Excmo. Tribunal Constitucional, integrado por su Presidente, Ministro sefñor Iván Aróstica Maldonado, y los Ministros sefñora Marisol Pefña Torres, señores Carlos cCarmona Santander, Gonzalo García Pimno, Domingo Hernández Emparanza, sefñora María Luisa Brahm Barril y sefñores Cristián Letelier Aguilar, Nelson Pozo Silva y José Ignacio Vásquez Márquez.

Se certifica que el Ministro señor Domingo Hernández Emparanza concurrió al acuerdo y a la sentencia, pero no firma por encontrarse en comisión de servicio,.

Autoriza el Secretario del Tribunal, sefñor Reodrigo Pica Flores. El N En Santiago, a 4-3 ..... de J¿M

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