Interés moratorio en patentes municipales

0000423 CUATROCIENTOS VEINTITRES

2025

REPÚBLICA DE CHILE

TRIBUNAL CONSTITUCIONAL ____________ Sentencia

Rol 15.441-2024

[1 de abril de 2025] ____________

REQUERIMIENTO DE INAPLICABILIDAD POR INCONSTITUCIONALIDAD RESPECTO DEL ARTÍCULO 48 DE LA LEY DE RENTAS MUNICIPALES

ASESORÍAS E INVERSIONES D Y E LIMITADA EN EL PROCESO ROL C-18.915-2016, SEGUIDO ANTE EL DECIMOCUARTO JUZGADO DE LETRAS EN LO CIVIL DE SANTIAGO

VISTOS:

Que, Asesorías e Inversiones D y E Limitada acciona de inaplicabilidad por inconstitucionalidad respecto del artículo 48 de la Ley de Rentas Municipales en el proceso Rol C-18.915-2016, seguido ante el Decimocuarto Juzgado de Letras en lo Civil de Santiago.

Preceptos legales cuya aplicación se impugna

El texto de los preceptos impugnados dispone lo siguiente:

“Decreto N° 2385, de 1996, del Ministerio del Interior, que Fija el Texto Refundido y Sistematizado del Decreto Ley N° 3.063, de 1979, sobre Rentas Municipales (…) Art. 48. El contribuyente que se constituyere en mora de pagar las prestaciones señaladas en el artículo anterior, quedará obligado, además, al pago de los reajustes e intereses en la forma y condiciones establecidas en los artículos 53, 54 y 55 del Código Tributario.”.

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(…)

Síntesis de la gestión pendiente y del conflicto constitucional sometido al conocimiento y resolución del Tribunal

La gestión pendiente tiene origen en demanda ejecutiva interpuesta con fecha 1 de agosto de 2016 por la Municipalidad de Lo Barnechea en contra de Asesorías e Inversiones D Y E Limitada, ante el 14° Juzgado Civil de Santiago, Rol C-18.915-2016, para perseguir el cumplimiento del pago de patente comercial y derechos municipales detallados en el Certificado Número 0326 emitido por el Secretario Municipal. Dicho certificado da cuenta de deudas correspondientes a 6 períodos cuyos vencimientos van desde el 31 de julio de 2010 hasta el 31 de enero de 2016.

Con fecha 31 de mayo de 2018, la requirente opuso excepciones de prescripción, falta de requisitos del título ejecutivo y nulidad de la obligación. El 13 de noviembre de 2018, el tribunal de primera instancia dictó sentencia definitiva rechazando la demanda en todas sus partes.

Posteriormente, el 20 de octubre de 2022, la Corte de Apelaciones de Santiago acogió parcialmente el recurso de apelación interpuesto por la Municipalidad, revocando la sentencia de primera instancia y ordenando continuar con la ejecución, pero sólo respecto de los períodos con vencimientos al 31 de julio de 2015 y 31 de enero de 2016.

La requirente expone que, habiendo transcurrido más de un año desde dicha sentencia sin que la parte demandante solicitara la liquidación del crédito - trámite esencial para poder realizar el pago - y ante el grave perjuicio que dicha inactividad le estaba causando por el devengo de intereses mensuales, con fecha 26 de diciembre de 2023 se vio en la necesidad de solicitar directamente la liquidación.

El 25 de enero de 2024, el tribunal dispuso en la liquidación que el capital adeudado según la sentencia de la Corte de Apelaciones era de $2.979.243, monto que reajustado por todo el tiempo que el demandante no solicitó la liquidación ascendía a $4.337.480. Por concepto de aplicación de los preceptos impugnados, sólo por intereses penales durante todo el tiempo que se litigó, el total adeudado según la liquidación ascendía a $10.644.528, de los cuales $6.306.048 corresponden a la aplicación del interés penal en virtud de lo dispuesto en el artículo 48 de la Ley de Rentas Municipales en relación con el artículo 53 del Código Tributario, es decir más de un 60% del monto total.

Se sigue consecuencialmente juicio ejecutivo de obligación de dar contra la requirente, habiéndose objetado liquidación con fecha 1 de marzo de 2024 en cuaderno de apremio.

Arguye la existencia de contravenciones constitucionales con motivo de la aplicación del precepto en cuestión.

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1.- Infracción al artículo 19 N°3 de la Constitución Política sobre el derecho a un justo y racional procedimiento

Argumenta que la aplicación del artículo 48 de la Ley de Rentas Municipales transforma al procedimiento en uno irracional, toda vez que premia al litigante negligente que dilata el impulso procesal de su acción, otorgándole un beneficio desproporcionado por cada mes que permanezca en la contumacia de su pasividad negligente, produciendo incentivos perversos respecto de su actuar procesal. Sostiene que resulta injusto que dicho beneficio desproporcionado deba ser soportado por el deudor que ha litigado de buena fe y con fundamento plausible.

Cualquier procedimiento que permita que un litigante se vea antijurídicamente beneficiado de su propia negligencia o inacción deja -por ese solo hecho- de ser racional y justo, tal como lo exige la Carta Fundamental.

Esta ha sido la postura invariable del Tribunal Constitucional, al sostener que no solo se debe excluir del proceso las normas que hagan incurrir a una de las partes en indefensión sino también aquellas que las pongan en una posición de inferioridad, citando jurisprudencia al efecto a fs. 9. La razón de lo anterior radica en que el debido proceso, “más allá de consagrar los derechos de los litigantes y el poder-deber del juez en la forma que el constituyente ha establecido para eliminar la fuerza en la solución de los conflictos, genera un medio idóneo para que cada cual pueda obtener la solución de sus conflictos a través de su desenvolvimiento”.

Lo anterior es aplicable para todas y cada una de las etapas del proceso, incluida la liquidación del crédito, máxime si es practicada por el propio Tribunal. Así, no pueden excluirse de los estándares del debido proceso la solicitud de la liquidación, la liquidación misma, ya que, tal como lo ha sostenido nuestra justicia constitucional, “se extiende a toda actividad jurisdiccional.

2.- Infracción a la garantía constitucional de igualdad ante las cargas públicas y la prohibición de tributos manifiestamente injustos o desproporcionados, en abierta vulneración a lo dispuesto por el artículo 19 N° 20, incisos primero y segundo de la Constitución Política

Señala que se produce irremediablemente una desigualdad ante las cargas públicas, toda vez que al contribuyente que pague lo debido no podrá imponérsele pena alguna; pero aquel que quiso defenderse de buena fe y con fundamento plausible será castigado con un tributo adicional y retroactivo, como si el ejercicio del derecho a una defensa jurídica ante un tributo que se estima de buena fe improcedente fuese una causal de evasión tributaria.

Agrega que la aplicación de la norma en el caso concreto constituye un tributo manifiestamente desproporcionado e injusto, porque no se trata de un cobro o tributo implícito, hipotético o determinable y la tasa del 18% anual excede con creces al interés

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corriente establecido en virtud de la ley (7,58% anual) e incluso el interés máximo convencional (11,37%). Y es injusto pues del tenor de la norma, por su aplicación no es imputable al deudor de mala fe, sino a quien a litigado con fundamento plausible. Por el contrario, el demandante al no solicitar a tiempo la liquidación se ve beneficiado injustamente por cada mes que ha permanecido en la inacción de solicitarla.

3. Las garantías procesales penales aplicadas a los procesos sancionatorios administrativos contenida en el Artículo 19 N°3, inciso séptimo a final de la Constitución Política

El interés penal aplicado tiene también la naturaleza jurídica de una sanción. Si para todo el Derecho Administrativo Sancionatorio son aplicables los estándares del Derecho Penal, con matices, la irretroactividad, legalidad y proporcionalidad de la sanción son elementos ineludibles de un interés de naturaleza penal, establecido por un órgano del Estado, con el fin de sancionar. En consecuencia, no pueden establecerse penas (en este caso, intereses penales) adicionales por el tiempo en que el sancionado está de buena fe.

La magistratura constitucional ha sido preclara respecto de cómo se aplican los principios del Derecho Penal a la actividad administrativa sancionatoria tributaria, desde una cuádruple perspectiva:

i) La aplicación de sanciones tributarias son actos administrativos.

ii) Los principios constitucionales del orden penal han de aplicarse, con matices, al derecho administrativo sancionador. El derecho administrativo sancionador está sometida al principio de proporcionalidad en virtud de lo dispuesto en el art. 19 Nº 3 de la Constitución Política, ya que –aun cuando las sanciones administrativas y las penas difieran en algunos aspectos– ambas forman parte de una misma actividad sancionadora del Estado.

iii) La sanción tributaria debe ajustarse a los estándares y principios constitucionales.

iv) Una multa de varias veces la suma inicial y cuya mora no es imputable al deudor es desproporcionada.

4.- Infracción al artículo 19 N° 24 de la Constitución Política

Argumenta que consecuencia necesaria y forzosa de todo lo expuesto es que, de aplicarse en definitiva la norma del artículo 48 citado, se estaría obligando inconstitucionalmente a un contribuyente a desprenderse de parte de su patrimonio, en virtud de los efectos inconstitucionales que produce.

Sostiene que, si la aplicación del citado artículo constituye una vulneración al justo y racional procedimiento, a la igualdad ante las cargas públicas y a la justicia del

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tributo, entonces dicho pago carece de causa y existiría enriquecimiento sin causa por parte de la I. Municipalidad de Lo Barnechea.

No existe causal alguna que justifique un interés desproporcionado, retroactivo, desigual e injusto como forma de privar a alguien de su propiedad. Si solo la ley puede establecer el modo de adquirir la propiedad, de usar, gozar y disponer de ella; y las únicas limitaciones y obligaciones que derivan de su función social son en cuanto lo exijan los intereses generales de la Nación, la seguridad nacional, la utilidad y la salubridad públicas y la conservación del patrimonio ambiental (y ninguna de ellas se acerca al efecto inconstitucional que produce la aplicación del Artículo 48 en el caso de marras), entonces no hay forma en que la transferencia de patrimonio por parte del contribuyente a la I. Municipalidad que se funde en la aplicación del citado artículo puede resultar compatible con la Constitución, ni con el derecho de propiedad que ella ampara.

Tramitación

El requerimiento fue acogido a trámite por la Segunda Sala, a fojas 61, con fecha 15 de mayo de 2024. Fueron conferidos traslados a las demás partes para su pronunciamiento en torno al cumplimiento de los requisitos de admisibilidad.

Posteriormente, fue declarado admisible a fojas 69, por resolución de 10 de junio de 2024 del mismo año, confiriéndose traslados de fondo a las partes de la gestión y a los órganos constitucionales interesados.

A fojas 81 y 94 fueron formuladas observaciones por la Municipalidad de Lo Barnechea, solicitando el rechazo del requerimiento en virtud de las consideraciones siguientes:

I. El requerimiento carece de fundamento por cuanto cuestiona, en abstracto, la constitucionalidad de los artículos 48 y 53 impugnados

Sostiene que según consta del requerimiento, en rigor, no se cuestiona la aplicación que el juez Civil pueda dar al artículo 48 del D.L. N° 3063, ni al artículo 53 del Código Tributario, sino que critica derechamente el sistema de intereses por pago de los tributos o derechos fiscales diseñado por el Legislador, lo que no puede ser discutido en el presente requerimiento, toda vez que ello es propio de la acción de inconstitucionalidad del número 7 del artículo 93 de la Constitución.

Cita jurisprudencia del Tribunal Constitucional que ha fallado que no es posible pretender cuestionar en abstracto la norma contenida en el artículo 53 del Código Tributario (STC 3079 de 3 de octubre de 2017).

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Argumenta que discutir si un precepto legal establece una indefensión general del administrado frente al cobro de los tributos o derechos fiscales, afectando su derecho a la igualdad ante la ley, el derecho a un procedimiento racional y justo, y afecta su derecho de propiedad, no es otra cosa que discutir sobre el precepto legal en cuestión, y no si la aplicación que un juez civil le dará, al dictar sentencia definitiva, resultará contraria a la Constitución.

II. El requerimiento carece de fundamento por cuanto no plantea una contradicción directa entre los artículos 48 y 53 impugnados, y la Constitución

Expone que el requirente fundamenta su presentación en una serie de argumentos de cuyo análisis en profundidad se puede desprender que éstos carecen de un sustento jurídico apropiado para lograr la pretensión de declaración de inaplicabilidad por inconstitucionalidad del artículo 53 inciso 3° del Código Tributario, realizándose afirmaciones abstractas acerca de la supuesta vulneración a la Carta Fundamental, aplicables a la generalidad de los casos que pudieran suscitarse entre contribuyentes, sin especificar qué ocurriría en el caso concreto.

Cita jurisprudencia del Tribunal Constitucional que ha señalado que debe denunciarse "una contradicción directa, clara y precisa entre determinado precepto legal que se pretende aplicar en el caso concreto, con la propia Constitución" (Rol N° 810-2007-INA, de 24 de diciembre de 2008).

Agrega que la administración tributaria en el caso respecto del cual se solicita la inaplicabilidad ha aplicado un criterio similar respecto de toda clase de contribuyentes, incluidos los entes públicos o municipales. Señala que haber dado un tratamiento diferenciado atendida la naturaleza jurídica del sujeto pasivo de la obligación tributaria podría fundar en ese caso una pretensión de trato discriminatorio, circunstancia que no resulta posible.

Argumenta además que "los intereses de demora tributaria tienen una justificación en fines constitucionales y configuran un mecanismo compulsivo a su cumplimiento. En cambio, la devolución reajustada y con intereses adicionales de impuestos pagados indebidamente corresponde a una operación aritmética de devolución con observancia de la justicia básica de no generar enriquecimiento ilícito para el Estado" (causa Rol N° 2489-2013 del Tribunal Constitucional).

A fojas 103, por decreto de 26 de julio de 2024, se trajeron los autos en relación.

Vista de la causa y acuerdo

En Sesión de Pleno de 23 de enero de 2025 se verificó la vista de la causa, oyéndose la relación pública, alegatos por la requirente del abogado Rodrigo

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Delaveau Swett y por la Municipalidad de Lo Barnechea del abogado Cristian Joannon Madrid.

Fue adoptado acuerdo en equivalente sesión según certificación del relator, a fojas 415.

Y CONSIDERANDO:

I. ANTECEDENTES DE HECHO Y CONFLICTO CONSTITUCIONAL PLANTEADO.

PRIMERO: La requirente Asesorías e Inversiones D y E Limitada interpone requerimiento de inaplicabilidad por inconstitucionalidad respecto del artículo 48 del DL Nº 3.063, de 1979, sobre rentas municipales, para que no sea aplicado en el juicio ejecutivo interpuesto por la Ilustre Municipalidad de Lo Barnechea en contra de la empresa requirente, gestión judicial que se sigue ante el 14° Juzgado Civil de Santiago, bajo el Rol C-18915 -2016.

La demanda persigue el pago de la patente comercial y de los derechos municipales que se señalan en el Certificado N° 0326 emitido por el secretario municipal, encontrándose pendiente de resolver la objeción deducida por la requirente en contra de la liquidación de la deuda de fecha 25 de enero de 2024, que aplicó el interés estipulado en el artículo 53 del Código Tributario según lo dispuesto en el artículo 48 de la Ley de Rentas Municipales impugnado en estos autos constitucionales.

SEGUNDO: Según la requirente, la aplicación del interés de 1,5% mensual, que en virtud del precepto impugnado se aplica a la deuda, es contraria al debido proceso, a la igualdad ante las cargas públicas y a la prohibición de tributos manifiestamente injustos o desproporcionados, a la proporcionalidad y al derecho de propiedad.

En resumen, el requerimiento señala que se afecta el derecho a un procedimiento racional, por cuanto premia al litigante negligente que dilata el impulso procesal de su acción, e injusto porque dicho beneficio debe ser soportado por el deudor de buena fe. También sostiene que se produce una desigualdad ante las cargas públicas, por el castigo que impone al contribuyente que quiso defenderse de buena fe. Asimismo, esgrime que es un tributo desproporcionado por cuanto una tasa del 18% anual excede con creces el interés corriente. Luego, afirma que se vulneran las garantías procesales penales aplicadas a procesos sancionatorios administrativos. Finalmente, afirma que se vulnera el derecho de propiedad porque se obliga a un contribuyente a desprenderse de parte de su patrimonio.

II. RAZONES PARA RECHAZAR EL REQUERIMIENTO DE INAPLICABILIDAD

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TERCERO: Esta sentencia mantendrá el criterio de los recientes pronunciamientos de esta Magistratura en los que se ha descartado que el artículo 48 de la Ley de Rentas Municipales produzca efectos inconstitucionales. En esas sentencias se ha sostenido que: (i) el dilema de fondo a dilucidar en esta sede es materia propia de la resolución por parte del juez del fondo, dado que el problema surge por una controversia de interpretación de la regulación legal y contractual que haría improcedente perseguir el cobro de un crédito; (ii) es imprescindible deslindar la naturaleza de la institución jurídica del “interés de demora” de una obligación tributaria respecto de otros estatutos que son argüidos como equivalentes y que refieren a la sanción administrativa, pues no resulta pertinente enjuiciar ni calificar un instituto jurídico a partir de instituciones que si bien, pueden ser próximas, no comparten la esencia de la estructura reprochada; (iii) la figura del artículo 53 del Código Tributario es la de Intereses de Demora, los cuales están justificados, junto a las demás cargas públicas personales, con el mandato constitucional de que éstas se reparten igualitariamente junto con el deber de contribuir al pago de los impuestos (artículo 19, N° 20, inciso primero). En el primer caso, se trata de los ciudadanos y en el segundo de los contribuyentes, pero ambos responden a la categoría de compromisos que se vinculan con el “bien común” de la sociedad al tenor del artículo 1° inciso tercero, de la Constitución Política; (iv) el monto del interés de demora o interés moratorio tiene un objetivo y función disuasorio, de modo que en la eventualidad que se infrinja la norma exista un desincentivo para el incumplimiento. El monto compensatorio verifica que, ante el incumplimiento de la obligación por parte del contribuyente, se prefigura una deuda de un precio superior a la regla de intereses de mercado. Esto es lo que se denomina la “razonabilidad económica” del interés moratorio, con impronta disuasoria y alineado con las reglas del mercado esencialmente fluctuante, dúctil y generalizadas (Véase STC 13.252, 13.769, 13.986, 14.063, 14.114, 14.115 y 14.737).

CUARTO: El diferendo constitucional suscitado se vincula, en primer lugar, con la supuesta infracción al numeral 20 del artículo 19 de la Constitución, que asegura el derecho a la igual repartición de los tributos y proscribe el establecimiento de tributos manifiestamente desproporcionados o injustos. Como ha sostenido previamente este Tribunal, el interés previsto en el artículo 53 del Código Tributario tiene la naturaleza de tributo en tanto en la sesión 398ª , del 11 de julio de 1978, de la Comisión de Estudios de la Nueva Constitución, el Comisionado Raúl Bertelsen solicitó "dejar constancia de que ‘tributo’ es un término genérico que comprende cualquier impuesto, contribución, arancel, derecho o tasa, es decir, cualquier prestación que los particulares tengan que satisfacer al Estado". En virtud de lo expuesto, la sentencia Rol N° 2.489 determinó que “Esta tesis amplia cubre perfectamente la institución de la cláusula penal tributaria o interés penal de demora, por dos razones. Primero, porque ellas están formalmente adheridas a los tributos, puesto que son una dimensión accesoria que garantiza la obligación principal. Son los tributos los que originan, dan sentido y son la razón de ser de los intereses penales

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tributarios. Y, en segundo lugar, porque analizadas las características del interés penal de demora, ellas se identifican sustantivamente con todos los elementos de un impuesto, esto es, corresponden a prestaciones pecuniarias, exigidas por vía de autoridad, determinadas definitivamente en la ley y sin devolución, no obligando a ninguna contraprestación directa y teniendo por objetivo financiar el gasto público. En síntesis, estos intereses reúnen todas las características de una "carga tributaria", incluidos los intereses mismos y sus reajustes” (STC 2489, c. 20°).

QUINTO: Aclarada la naturaleza jurídica de los intereses que se demandan en la gestión pendiente, cabe anotar que el artículo 19, N° 20, de la Constitución al asegurar a todas las personas la “igual repartición de los tributos en proporción a las rentas o en la progresión o forma que fije la ley, y la igual repartición de las demás cargas públicas” supone un conjunto de deberes públicos, entre ellos el pago de tributos, que permite al Estado cumplir con sus funciones, haciendo viable la finalidad del Estado de promover el bien común de la sociedad (artículo 1, inciso cuarto).

En este sentido, una de las herramientas que tiene el Estado para la “contribución” a ese bien común es el pago de un tributo en un tiempo y en las condiciones que determine la ley. Si el Estado deja de percibir los recursos debidos tiene el deber de compeler a su pago, con el objeto de satisfacer las necesidades públicas que se atiendan a merced a ellos, por lo que “la imposición de obligaciones debe traer aparejado, lógicamente, el desarrollo de mecanismos que prevean el incumplimiento de la obligación a objeto de compeler a su vigencia real y efectiva” (STC 2489, c. 12°).

SEXTO: De tal forma, en el artículo 53 del Código Tributario, norma a la que hace reenvío el artículo 48 de la Ley de Rentas Municipales, el legislador incluyó un interés por el no pago de la deuda que tiene una finalidad doble. Por una parte, resarcitoria al erario público, por el perjuicio que supone al Estado la no disposición de los fondos y, por otra parte, constituye un mecanismo disuasivo de la morosidad de obligaciones tributarias. Por lo anterior, “Para que la tasa que se aplique cumpla con el rol disuasivo previsto por el legislador, “debe ser suficientemente gravosa a fin de desincentivar conductas evasivas del contribuyente, lo que se logra fijando una tasa de interés por sobre la línea del mercado” (STC Rol N° 2489, c. 30°). No existiría, por lo tanto, disuasión alguna si los beneficios esperados derivados de la comisión de la infracción fueran mayores que los costos esperados de la misma (ajustados por la probabilidad de que la penalidad sea efectivamente aplicada)” (STC 7897, c. 14°).

SÉPTIMO: En base a lo expuesto, no se advierte que el precepto impugnado configure una discriminación arbitraria toda vez que esta institución constituye una medida idónea y necesaria para alcanzar una finalidad legítima, no siendo posible inferir algún grado o fase de arbitrariedad, puesto que la norma en cuestión es aplicable a todos aquellos deudores de demora que se rigen por el estatuto del D.L. 3.063, que es el texto de la Ley sobre Rentas Municipales.

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Por otra parte, sostener que los intereses son desproporcionados por el sólo hecho de que excedan el interés corriente y el máximo convencional, sin entregar ninguna argumentación adicional, no solo implica desconocer que la relación entre el contribuyente y la Administración está basada en el deber de contribuir al sostenimiento del gasto público, configurado como un deber constitucional que permite que existan normas especiales, sino que además insta a esta Magistratura a utilizar como baremo de constitucionalidad una norma de rango legal, cuestión que, además de ser impropia, implicaría cercenar al legislador su natural potestad de dictar leyes especiales o modificar las ya dictadas.

Tampoco se trata de un tributo injusto, como alega la requirente cuando sostiene que su aplicación no es imputable al deudor de mala fe, puesto que, en general, las reglas de intereses por el retardo prescinden de la actitud del acreedor y de la conducta más o menos diligente del deudor, y ello es así tanto en la Ley 18.010, como en la regla del artículo 1559 del Código Civil, en cuanto señala que “El acreedor no tiene necesidad de justificar perjuicios cuando sólo cobra intereses; basta el hecho del retardo”.

OCTAVO: En orden a los argumentos vertidos en relación con la supuesta conculcación del debido proceso, estos resultan desprovistos de fundamento debido a que la norma que se cuestiona no reviste propiamente el carácter de una regla procesal. Tampoco cabe que esta Magistratura se pronuncie sobre la mayor o menor diligencia del acreedor en el cobro de las obligaciones, porque escapa del control normativo propio de la acción de inaplicabilidad. Sin perjuicio de lo anterior, cabe señalar que “es el deudor, no el acreedor, quien debe extinguir la obligación por pago. Dentro de los plazos de prescripción, el acreedor es soberano para perseguir su crédito cuando estime pertinente, pues si el tiempo transcurre sin que la obligación dineraria se cumpla, se generan los reajustes e intereses, mecanismo que compele al deudor moroso a que pague. Con el pago en tiempo y forma, el deudor no sólo dispensa al acreedor de la carga de iniciar acciones de cobro, sino que se libera del pago de los intereses que ahora cuestiona” (STC 14.737, c. 8°). Por ende, si el deudor cumple oportunamente con su obligación, no se genera el efecto inconstitucional que en estos autos se denuncia.

NOVENO: Luego, el requerimiento solicita que se apliquen los estándares del derecho administrativo sancionador y, en especial, el principio de proporcionalidad de la pena (fs. 13). Al efecto, cabe recordar que según diversas sentencias de este Tribunal, los intereses penales no constituyen sanciones administrativas, razón por la cual no cabe acoger las alegaciones del requirente.

El carácter reaccional es un elemento esencial de las sanciones, esto es, el hecho de tener una finalidad esencialmente represiva, de modo que es ampliamente aceptado por la doctrina que ciertos actos provenientes de la Administración no constituyen sanciones por carecer de una finalidad represiva como son las medidas de reparación o resarcimiento y las medidas de restablecimiento del orden. En

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consecuencia, si la sanción administrativa opera desde la lógica del castigo de conductas prohibidas y los intereses buscan asegurar el cumplimiento de una prestación operando “como una compulsión al cumplimiento y no como un reproche a la inejecución” (STC 14.737, c. 6°), no puede pretenderse que se apliquen los principios del derecho administrativo sancionador en el caso concreto.

DÉCIMO: Finalmente, el requerimiento alega que se afectaría el derecho de propiedad argumentando, que el pago del interés “carece de causa y, por lo tanto existiría enriquecimiento sin causa por parte de la I. Municipalidad de Lo Barnechea” (fs. 14). Sin embargo, para que se configure el enriquecimiento sin causa es necesaria la ausencia de culpa del pretendido empobrecido, situación que no se verifica en el caso concreto, toda vez que la obligación de pagar intereses se originó en la falta del cumplimiento oportuno del pago de los tributos por parte del requirente, de modo que no hay un desplazamiento patrimonial injustificado, por lo que no cabe sino desechar la alegación referida al derecho de propiedad.

Y TENIENDO PRESENTE lo preceptuado en el artículo 93, incisos primero, N° 6°, y decimoprimero, y en las demás disposiciones citadas y pertinentes de la Constitución Política de la República y de la Ley N° 17.997, Orgánica Constitucional del Tribunal Constitucional,

SE RESUELVE:

I. QUE SE RECHAZA EL REQUERIMIENTO DEDUCIDO A LO PRINCIPAL DE FOJAS 1. OFÍCIESE.

II. ÁLCESE LA SUSPENSIÓN DEL PROCEDIMIENTO DECRETADA EN AUTOS. OFÍCIESE.

III. QUE NO SE CONDENA EN COSTAS A LA PARTE REQUIRENTE POR ESTIMARSE QUE TUVO MOTIVO PLAUSIBLE PARA LITIGAR.

DISIDENCIA

Los Ministros señores MIGUEL ÁNGEL FERNÁNDEZ GONZÁLEZ, HÉCTOR MERY ROMERO y la Ministra señora MARCELA PEREDO ROJAS estuvieron por acoger el libelo de fojas 1. Ello por las consideraciones siguientes:

I. CONFLICTO DE CONSTITUCIONALIDAD PLATEANDO

1º. Que la requirente solicita a esta Magistratura que declare la inaplicabilidad del artículo 48 del Decreto Ley N°3.063, de 1979, sobre rentas municipales, debido a

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que considera que su aplicación en su caso concreto, “produce efectos contrarios a lo dispuesto en la Constitución Política de la República, artículos 19 N°3 inciso sexto, séptimo y octavo; N°20 inciso, y N° 24” (f. 20 del expediente).

A. SOBRE EL PRECEPTO IMPUGNADO

2º. El artículo 48 del Decreto Ley sobre rentas municipales forma parte de las normas para el cobro judicial de patentes, derechos y tasas municipales, al establecer que el contribuyente que se constituya en mora respecto del cumplimiento de estas obligaciones deberá, además, pagar los reajustes e intereses contemplados en los artículos 53 a 55 del Código Tributario. En efecto, su texto literal dispone que “Artículo 48.- El contribuyente que se constituyere en mora de pagar las prestaciones señaladas en el artículo anterior, quedará obligado, además, al pago de los reajustes e intereses en la forma y condiciones establecidas en los artículos 53, 54 y 55 del Código Tributario”.

Por tanto, el precepto impugnado corresponde a una norma de reenvío, es decir, aquella “…que para los casos que ellas contemplan no establecen regulación, sino que disponen que ésta ha de ser la que para casos distintos contemplan otras normas” (VODANOVIC, Antonio (2001): Manual de derecho civil. Santiago, Editorial Jurídica Conosur Ltd, p. 25). Así, el artículo que se pretende inaplicar debe comprenderse en relación con lo dispuesto en las normas tributarias a las que se refiere. Para los efectos del caso concreto sometido a conocimiento de esta Magistratura, resulta especialmente importante la referencia al artículo 53, inciso tercero, del Código Tributario, el cual establece, en su texto vigente a la fecha de la presentación del requerimiento, que “El contribuyente estará afecto, además, a un interés penal del uno y medio por ciento mensual por cada mes o fracción de mes, en caso de mora en el pago del todo o de la parte que adeudare de cualquier clase de impuestos y contribuciones. Este interés se calculará sobre los valores reajustados en la forma señalada en el inciso primero”.

Lo mismo ha dicho este Tribunal Constitucional previamente, al señalar que “el legislador del artículo 48 impugnado, refiriéndose a un supuesto – el del contribuyente que se constituyere en mora de pagar las prestaciones que indica – optó por no disciplinar de manera directa las consecuencias asociadas a dicha situación jurídicamente relevante, sino que prefirió darle aplicación a una regulación contenida en otro precepto legal, contenido en un cuerpo normativo diverso y dado para un supuesto a su vez diverso. Dentro de aquella regulación legal, se encuentra el interés moratorio dispuesto en el artículo 53, inciso tercero, del Código Tributario...” (STC Rol N°8.770, c. 3°).

3°. En suma, el precepto impugnado habilita el cobro de un interés penal de 1,5% por cada mes o fracción de mes, en caso de mora por parte del contribuyente en el pago de un tributo. Además, y tal como lo ha explicado esta Magistratura previamente, “No está de más, a efectos de caracterizar adecuadamente la incidencia de la norma impugnada, en tanto da aplicación al artículo 53, inciso tercero, del Código Tributario,

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vale proyectar su dimensión en un año. El 1,5% mensual que la disposición habilita a cobrar, implica un 18% en términos anuales” (STC Rol N°8.770, c. 7º).

B. SOBRE LA JURISPRUDENCIA DE ESTA MAGISTRATURA EN ESTA MATERIA

4º. Cabe señalar, igualmente, que la imposición del interés penal de 1,5% mensual al contribuyente en mora del pago de un tributo corresponde a una materia sobre la cual este Tribunal se ha pronunciado en múltiples oportunidades, ya sea al conocer sobre requerimientos de inaplicabilidad donde se impugna el artículo 48 del Decreto Ley sobre rentas municipales, o bien el artículo 53 del Código Tributario directamente. Así, se han acogido múltiples acciones similares a la de autos, entre ellos, destacando lo explicado en las sentencias Roles Nº1.952-11/1951-11, Nº3.440, Nº4.170, Nº4.623, Nº6.082, Nº6.866, Nº7.864, Nº8.458, Nº8.770 y Nº12.020, entre otras.

Estos Ministros mantienen el razonamiento que motivó dichos fallos, y se referirán a ellos a lo largo de este voto.

C. EL INTERÉS PENAL TIENE UNA NATURALEZA JURÍDICA SANCIONATORIA

5º. Para una adecuada solución del caso concreto de autos, es necesario analizar cuál es la naturaleza jurídica del interés penal que establece el precepto impugnado vía reenvío, pues sólo aclarándola se podrá entender cuáles son las normas constitucionales que se refieren a la materia relacionada al precepto impugnado, para así poder contrastarlo o confrontarlo circunstanciadamente con la regulación pertinente que establece la Constitución.

Estos Ministros, siguiendo la jurisprudencia de este Tribunal, consideran que el interés penal -conocido en otros foros como interés “de demora” o “moratorio”- es una sanción. Así lo ha explicado la doctrina comparada al señalar los intereses penales surgen como consecuencia de retaso en el cumplimiento de una obligación y, por tanto, tienen una finalidad indemnizatoria. Esto, pues los intereses penales “no tienen naturaleza de intereses reales, sino que califican como de sanción o pena con el objetivo de indemnizar los perjuicios causados por el retraso del deudor en el cumplimiento de sus obligaciones. Su finalidad es desincentivar o disuadir el incumplimiento y, asimismo, sirve para reparar el daño que el acreedor ha sufrido como consecuencia del impago” (BERROCAL LANZAROT, Ana Isabel (2019): Criterios y efectos de la abusividad de las cláusulas de interés de demora en la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea y del Tribunal Supremo. Actualidad Jurídica Iberoamericana, N°10, junio 2019, pp. 240-241).

Entonces, el precepto impugnado establece una sanción legal “que se aplica específicamente en el ámbito de las deudas por concepto de impuestos y contribuciones. La STC Rol N° 1951–refiriendo la discusión habida en la tramitación de la Ley N° 18.682– lo

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caracterizó como ‘un mecanismo disuasivo de la morosidad en el cumplimiento de las obligaciones tributarias’ (C. 10°)” (STC Rol Nº 8.770, c. 5º).

6º. Ahora, debe tenerse presente que, en nuestro ordenamiento jurídico, las sanciones deben ser respetuosas del principio constitucional de proporcionalidad, el cual, en su concepción clásica, supone la prohibición de exceso de poder en la regulación legislativa, administrativa etc. Aquel principio se desprende ineludiblemente de múltiples disposiciones constitucionales, entre ellas, los artículos 6°, 7°, 19 N°2, N°3, N°7, N°20, N°22 y N°26. Específicamente respecto a la relación entre el principio de proporcionalidad y el artículo 19 N°2 y N°3, esta Magistratura ha dicho que este principio implica “relación de equilibrio entre el castigo impuesto y la conducta imputada, que desde el campo penal se extiende como garantía a todo el orden punitivo estatal, viene a materializar tanto el derecho constitucional de igualdad ante la ley (artículo 19, N°2°), cuanto aquella garantía que encauza la protección de los derechos en un procedimiento justo y racional (artículo 19, N°3°). Así se ha reconocido en las sentencias roles N°s1518, 1584 y 2022” (STC Rol N°2.658, c. 7°).

Por tanto, toda sanción en nuestro ordenamiento jurídico, incluido el interés penal, debe ser conforme al principio de proporcionalidad independientemente de la autoridad u órgano del Estado que la aplique o que la consagre en una norma jurídica, para cumplir con la prohibición de exceso que este exige.

II. EL TEST DE INAPLICABILIDAD A. LAS CIRCUNSTANCIAS FÁCTICAS DEL CASO CONCRETO

7º. Que, habiendo determinado cuál es la naturaleza jurídica del interés penal que consagra el precepto impugnado por reenvío, es necesario revisar las circunstancias fácticas relevantes que rodean al caso concreto sometido al conocimiento de esta Magistratura, pues la acción de inaplicabilidad supone el ejercicio de un control de constitucionalidad circunstanciado.

8º. La requirente es una sociedad limitada cuyo giro son las inversiones, que fue demandada en proceso ejecutivo ante el Decimocuarto Juzgado Civil de Santiago por la Municipalidad de Lo Barnechea en agosto de 2016 (causa Rol C-18915-2016). El ente comunal sostenía que la sociedad no había pagado su patente comercial y derechos municipales, constituyéndose una deuda de “$10.971.670.- más reajustes, intereses e interés penal de uno y medio por ciento mensual por cada mes o fracción de mes, según lo establecido en el artículo 48 de la Ley de Rentas Municipales en relación con los Arts. 53, 54 y 55 del Código Tributario” (demanda del fondo, disponible a fojas 112 y siguientes del expediente constitucional).

9º. Más de dos años después, el 13 de noviembre de 2018, el tribunal mencionado dictó sentencia definitiva, rechazando en todas sus partes la demanda

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intentada por la Municipalidad en contra de la requirente. No obstante lo anterior, dicha resolución judicial fue impugnada por la autoridad comunal mediante recurso de apelación, el cual fue finalmente acogido por la Corte de Apelaciones de Santiago en de octubre de 2022, pero solamente “respecto de las patentes con vencimiento entre el 31 de julio de 2015 y 31 de enero de 2016” (f. 2), ordenando al tribunal de primera instancia continuar con la ejecución. El valor de del capital reajustado adeudado, entonces, correspondía a $4.337.480.

No obstante, y como consta en el expediente de fondo, al liquidarse el crédito, este ascendía a $10.643.528, de los cuales $6.306.048 correspondían únicamente a los intereses acumulados a la fecha de la liquidación, esto es, el 25 de enero de 2024. Así, el monto de los intereses adeudado superaba al capital reajustado. Esta liquidación fue objetada por la parte requirente, y se encuentra pendiente de resolver a la fecha de la presentación del requerimiento.

10º. Cabe tener presente, además, que la liquidación se practicó en el año 2024 a petición de la parte requirente, es decir, de quien está siendo ejecutada en la gestión pendiente, y no por parte de la Municipalidad ejecutante, quien a esa fecha -y casi dos años después de la sentencia dictada por el tribunal de alzada- no había solicitado dicha medida indispensable para la persecución del pago del crédito.

B. LOS ARGUMENTOS DE LA REQUIRENTE

11º. La requirente sostiene que la aplicación del precepto impugnado vulnera el artículo 19 numeral 3º, pues aquella sería incompatible con el derecho a un justo y racional procedimiento y las garantías aplicables respecto de la potestad sancionadora. Además, considera que el artículo 48 del Decreto Ley sobre rentas municipales vulnera, en su caso concreto, el artículo 19, numeral 20º, al no ser conforme con la igual repartición de las cargas públicas y la prohibición de tributos manifiestamente injustos o desproporcionados, y numeral 24º, al obligar a un contribuyente a desprenderse de parte de su patrimonio, en virtud de los efectos inconstitucionales que produce el precepto impugnado.

Teniendo aquello presente, corresponde analizar si efectivamente la aplicación de la norma legal mencionada genera o no efectos contrarios a la Carta Fundamental en este caso concreto.

C. VULNERACIÓN DEL ARTÍCULO 19 Nº3 DE LA CONSTITUCIÓN: SANCIÓN DESPROPORCIONADA QUE SE APLICA DE PLANO

12º. Para lograr aquello, primero, debe tenerse presente que el artículo 19 Nº3, en su inciso 6º, establece que “Toda sentencia de un órgano que ejerza jurisdicción debe

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fundarse en un proceso previo legalmente tramitado. Corresponderá al legislador establecer siempre las garantías de un procedimiento y una investigación racionales y justos”.

Dicha norma reconoce el derecho al debido proceso, el cual, de acuerdo a la jurisprudencia de esta Magistratura corresponde a “aquel que cumple integralmente la función constitucional de resolver conflictos de intereses de relevancia jurídica con efecto de cosa juzgada, protegiendo y resguardando, como su natural consecuencia, la organización del Estado, las garantías constitucionales y, en definitiva, la plena eficacia del Estado de Derecho” (STC Rol Nº1.130, c. 7).

Si bien el constituyente no lo definió de forma expresa, el debido proceso se compone de ciertos elementos básicos que han sido identificados por este Tribunal Constitucional en múltiples de sus fallos, y que deben estar presentes en todo procedimiento, pues la ley, por mandato constitucional “siempre, esto es sin excepción alguna, ha de contemplar un procedimiento que merezca calificativo de racional y justo” (STC Rol Nº1.140, c. 7º).

13º. En este sentido, este Tribunal ha explicado en reiterades oportunidades que la garantía a un justo y racional procedimiento implica “que en el estado de derecho chileno no hay imposición de auténticas sanciones sin más trámite o de plano” (STC Rol Nº2.682, c. 5º), garantía que “es exigible siempre, quienquiera sea el que ejerce algún poder punitivo sobre las personas” (STC Rol Nº3.440, c. 6º).

Por tanto, es evidente que la aplicación del artículo 48 del Decreto Ley sobre rentas municipales en este caso concreto genera efectos contrarios al debido proceso, en cuanto aquel obliga al juez del fondo a aplicar una sanción de plano, es decir, sin más trámite ni posibilidad de modular o ajustarla al caso concreto. Esto, ya que el precepto impugnado mandata al tribunal de la gestión pendiente a ejecutar el crédito aplicando una tasa de 1,5% mensual, por cada mes o fracción de mes en que el contribuyente se constituya en mora.

Así, el proceso del fondo se torna en injusto e irracional, por cuanto nos encontramos ante “una sanción o pena que opera por el solo ministerio de la ley y sin más trámites, lo que -a su vez- reduce a los jueces a la realización de un quehacer puramente maquinal, de “hacer ejecutar” una pena que viene impuesta directamente por la ley, sin ninguna distinción. Impidiéndoles a los tribunales, por ende “conocer” y “juzgar” en su propio mérito cada diferente situación, habida cuenta de que pertenece al fuero de los jueces aplicar o modular el rigor de la ley conforme a lo suyo de cada cual” (STC Rol Nº3.440, c. 6º).

14º. Además, cabe mencionar que, en este caso concreto, la sanción del interés penal de 1,5% mensual se vuelve injusta y desproporcionada, considerando las circunstancias que rodean la cuestión de constitucionalidad planteada. Esto, pues el precepto impugnado exige la aplicación del interés penal sin atender a la causa del incumplimiento, y sin considerar si el retardo en el pago es imputable o no al contribuyente.

Lo anterior es evidente en el caso de la requirente, pues el interés penal que se

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le pretende cobrar se calcula desde el mes siguiente a la expedición del certificado municipal que da cuenta de la deuda, sin tener presente si ha existido una tardanza en el cobro inimputable a la requirente. Así, a la requirente se le aplica el interés penal desde junio de 2016, a pesar de que entre agosto de 2016 y octubre de 2022 la obligación no era indubitada, pues los tribunales de justicia ordinarios se encontraban conociendo del juicio entre las partes; y que desde el 2022 a principios de 2024 la ejecutante ni siquiera había solicitado la liquidación del crédito.

Así, la desproporción y falta de razonabilidad de la sanción no se produce debido a que el interés penal es superior al corriente, o por otras alegaciones abstractas, sino que ella se torna injusta por las circunstancias del caso concreto, pues a la requirente se le aplica dicho interés de plano, incluso respecto de los periodos de tiempo donde el retardo en el pago no le era imputable a ella, sino a las autoridades judiciales o administrativas correspondientes.

Por esto, reiteramos lo sostenido en otras causas similares, ya que la aplicación del precepto impugnado “resulta contraria a la Constitución cuando ha habido una tardanza en el cobro que no es imputable al contribuyente, de modo tal que no existe un retardo que sea atribuible a él en el cumplimiento de las obligaciones tributarias, sino que el no pago oportuno deriva de la inacción de la autoridad estatal o la demora generada por ella misma. En esos caso, la aplicación inconstitucional se concreta porque, si no se distingue esta situación de aquella en que la morosidad es imputable al contribuyente, se dará un mismo e idéntico tratamiento al contribuyente genuinamente moroso en el cumplimiento de sus obligaciones tributarias que al contribuyente que se ha visto expuesto a la lenidad de quien obra como acreedor o bien ha sufrido dilaciones en sede administrativa o ante la autoridad judicial que no le son imputables, sin que -por aplicación de los preceptos legales impugnados- los tribunales competentes puedan distinguir uno y otro caso…” (voto disidente, STC Rol Nº14.737, c. 4º).

15º. Que, además, cabe aclarar que la eventual finalidad disuasiva y/o indemnizatoria del precepto impugnado no lo torna en conforme a la Constitución, en este caso concreto. Si bien es legítimo que una sanción o pena tenga por finalidad disuadir de la comisión de conductas ilícitas, o resarcir los perjuicios que la mora en el pago ocasionó, esos objetivos deben ser perseguidos por el legislador dentro del marco que la Constitución establece, con pleno respeto de los derechos que ella reonoce y asegura; pues la protección de la recaudación fiscal o municipal en ningún caso habilita a la vulneración de los derechos fundamentales de las personas, situación que se torna en inevitable en el caso de la requirente por la aplicación del articulo 48 del Decreto Ley sobre rentas municipales.

Por último, y tal como se señaló en la sentencia Rol N°1.951, ha sostenido que la aplicación de un interés penal de un 1,5% mensual “produce efectos contrarios a la Constitución Política de la República en el caso concreto, desde que obliga a pagar una suma que a todas luces se presenta como desproporcionada, injusta y abusiva”. Esto, porque en este caso concreto la aplicación del precepto impugnado supone una carga manifiestamente injusta que genera efectos contrarios al artículo 19 Nº20 de la Carta

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Fundamental, tal como fue alegado por el requirente.

III. CONCLUSIÓN

16º. Que por todo lo expuesto, estos Ministros han llegado a la concluisión ineludible de que la aplicación del artículo 48 del Decreto Ley sobre rentas municipales, en cuanto supone la aplicación de un interés de 1,5% mensual, por mes o fracción de mes, en el caso de la requirente, vulnera el artículo 19 Nº3 y Nº20 de la Constitución, por cuanto aquella permite la imposición de una sanción de plano, desproporcionada, independientemente de si el retardo en el cobro de la deuda es imputable a la requirente o no. Así, el requerimiento debe ser acogido.

Redactó la sentencia la Ministra señora MARÍA PÍA SILVA GALLINATO. La disidencia fue escrita por la Ministra señora MARCELA PEREDO ROJAS.

Comuníquese, notifíquese, regístrese y archívese.

Rol N° 15.441-24-INA

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Daniela Beatriz Marzi Muñoz Fecha: 02/04/2025

Nancy Adriana Yáñez Fuenzalida María Pía Silva Gallinato Fecha: 02/04/2025 Fecha: 01/04/2025

Miguel Angel Fernández González Raúl Eduardo Mera Muñoz Fecha: 01/04/2025 Fecha: 01/04/2025

Catalina Adriana Lagos Tschorne Héctor Antonio Mery Romero Fecha: 02/04/2025 Fecha: 01/04/2025

Marcela Inés Peredo Rojas Alejandra Precht Rorris Fecha: 01/04/2025 Fecha: 01/04/2025

Mario René Gómez Montoya Fecha: 01/04/2025

Pronunciada por el Excmo. Tribunal Constitucional, integrada por su Presidenta, Ministra señora Daniela Beatriz Marzi Muñoz, y por sus Ministros señora Nancy Adriana Yáñez Fuenzalida, señora María Pía Silva Gallinato, señor Miguel Ángel Fernández González, señor Raúl Eduardo Mera Muñoz, señora Catalina Adriana Lagos Tschorne, señor Héctor Mery Romero, señora Marcela Inés Peredo Rojas, señora Alejandra Precht Rorris y señor Mario René Gómez Montoya.

Autoriza la Secretaria del Tribunal Constitucional, señora María Angélica Barriga Meza.

María Angélica Barriga Meza Fecha: 02/04/2025

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