IVA - reclamo ante Tribunal Tributario

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Santiago, seis de septiembre de dos mil siete.

VISTOS:

Con fecha 10 de octubre de 2006, los abogados

Fernando Saenger y José San Martín, en representación de

Sergio Abraham Salinas Pérez, han formulado un

requerimiento de inaplicabilidad por inconstitucionalidad

respecto de los artículos 6°, letra B) N° 6, y 115 del

Código Tributario, así como en contra del artículo 19,

letra b), del Decreto con Fuerza de Ley N° 7 de 1980, Ley

Orgánica del Servicio de Impuestos Internos.

Señala el requirente que, a raíz de una

fiscalización tributaria, el Servicio de Impuestos

Internos determinó que habría incurrido en faltas al DL

N° 825, de 1974, por lo cual se formuló reclamo contra la

liquidación decretada, lo que fue acogido a tramitación

por el Juez Tributario subrogante, en virtud de la

delegación de facultades conferida por el Director

Regional, asignándosele el rol N° 10.439-2006.

Actualmente la causa se encuentra en estado de ser

recibida la prueba.

El proceso tributario se tramitó ante el Juez

Tributario Regional subrogante, quien actuó en virtud de

una delegación de atribuciones por parte del Director

Regional según resolución exenta de 1998.

Expresa que actualmente, en virtud de la resolución

exenta del Servicio de Impuestos Internos N° 118, de

octubre de 2006, este proceso está siendo sustanciado

ante el Director Regional, en su calidad de Juez Natural.

Según esa resolución N° 118, los Directores

Regionales del Servicio deberán reasumir el conocimiento

y resolución de los reclamos efectuados, dejando sin 2

efecto las autorizaciones otorgadas anteriormente para

delegar sus funciones jurisdiccionales.

Indica el requirente que al Servicio de Impuestos

Internos le corresponde la aplicación y fiscalización de

las disposiciones tributarias, así como el conocimiento y

resolución de las reclamaciones que realicen los

contribuyentes. Sin embargo, la Constitución consagra el

derecho al debido proceso, enmarcado dentro de la igual

protección de la ley en el ejercicio de los derechos.

De lo anterior, concluye, que el Director Regional

ejerce jurisdicción en calidad de tribunal de justicia de

carácter especial; sin embargo carecería de uno de los

presupuestos básicos para actuar como tal, como es la

circunstancia de que este tribunal sea objetivamente

independiente y subjetivamente imparcial, por lo cual no

podría ser reconocido como tribunal, al violar el

artículo 19 N° 3, inciso quinto, de la Carta Fundamental.

Consigna que en el artículo 115 del Código

Tributario se establece que el Director Regional conoce

en primera o única instancia de las reclamaciones

deducidas.

La Corte Suprema ha señalado que estos Directores

desarrollan actividades de carácter jurisdiccional, lo

cual está expresamente indicado en los artículos 123 y

siguientes del Código Tributario. Estas normas cumplen

con la exigencia que, respecto de la organización de los

tribunales, exige la Constitución, con arreglo a la

actual disposición cuarta transitoria, por lo que deben

entenderse como leyes orgánicas constitucionales. Esta

situación también está refrendada por la jurisprudencia

del Tribunal Constitucional. 3

Por lo tanto, señala, que los Directores Regionales

del Servicio de Impuestos Internos (en adelante “SII”)

ejercen funciones jurisdiccionales, ya que la ley los ha

investido de la calidad de tribunales especiales de

carácter tributario.

Sin embargo, precisa la requirente, estos tribunales

carecerían de imparcialidad e independencia en el

ejercicio de que sus funciones requieren.

Ello se fundaría en la circunstancia de que la

Constitución Política de la República, al asegurar el

derecho a que toda sentencia de un órgano que ejerce

jurisdicción deba fundarse en un proceso previo, con

garantías de racionalidad y justicia, implica

necesariamente que el tribunal goce de la debida

imparcialidad e independencia.

Así, continúa la requirente, la imparcialidad e

independencia son elementos que constituyen uno de los

presupuestos fundamentales de la función jurisdiccional y

que permiten el cumplimiento de la garantía del debido

proceso, que forma parte de la igual protección de la ley

en el ejercicio de los derechos.

La Constitución Política –argumenta- regula el

debido proceso desde dos perspectivas: como derecho

humano y como condición esencial en el ejercicio de la

jurisdicción.

Respecto al reconocimiento de estos principios

básicos de imparcialidad e independencia, cita al efecto

la jurisprudencia del Tribunal Constitucional, de la

Corte Suprema y la opinión de la doctrina.

Con la demostración de que el Servicio de Impuestos

Internos, a través de sus Directores Regionales, ejerce 4

facultades jurisdiccionales, ello implica, a su vez, que

es juez y parte en los procedimientos tributarios.

De acuerdo al tenor de la resolución exenta del SII

N° 3.913, de 1994, agrega el requirente, el SII puede

hacerse parte en los mismos procesos que instruye.

Añade que, de acuerdo a la resolución exenta N° 118

de 2006, se confirma la plena vigencia respecto de la

facultad que tiene el Director para representar

judicialmente al Servicio en los procesos de reclamación

tributaria, así como para delegarla en el Subdirector

Jurídico, por lo tanto asume la calidad de juez y parte,

lo que implica un grave atentado a la garantía

constitucional del debido proceso, así como a los

tratados internacionales vigentes, de conformidad al

artículo 5º de la Constitución Política de la República.

Indica, además, que importantes tratados

internacionales, como asimismo la jurisprudencia de

tribunales internacionales, incluyen como una de las

garantías básicas y esenciales del debido proceso la

independencia e imparcialidad de los jueces.

Igual argumentación se encuentra en el Mensaje del

proyecto de ley que establece la Jurisdicción Tributaria,

actualmente en trámite legislativo.

Concluye señalando que el artículo 115 del Código

Tributario constituye un atentado a la garantía del

debido proceso reconocida en el artículo 19 Nº 3, inciso

5º, de la Constitución Política de la República.

Con fecha 21 de noviembre de 2006, la Segunda Sala

de esta Magistratura declaró la admisibilidad del

requerimiento, suspendiéndose el procedimiento y pasando

los autos al Pleno para su sustanciación. 5

Con fecha 14 de diciembre de 2006, el Servicio de

Impuestos Internos evacuó el traslado conferido,

señalando la improcedencia formal del requerimiento,

debido a la indeterminación del precepto constitucional

vulnerado.

Señala, sobre este último punto, que se pretende

denunciar una mera vulneración de principios

doctrinarios, en el contenido de una parte de la garantía

del debido proceso relativa al justo y racional

procedimiento, concepto no acotado por el Constituyente y

por tanto de amplia y variada discusión doctrinal.

La determinación de justicia y racionalidad,

independencia e imparcialidad, no constituye una

discusión sobre un precepto constitucional determinado,

por lo que no es revisable en esta sede.

Aunque se menciona en el requerimiento el artículo

19 N° 3, inciso quinto, de la Constitución Política de la

República -continúa el requerido-, la imprecisa

pretensión impide determinar el eventual desajuste de la

norma inferior a la superior, dejando en evidencia su

inadmisibilidad.

De este modo, se argumenta, aunque el requerimiento

se refiere formalmente a disposiciones concretas del

Código Tributario y de la Ley Orgánica del Servicio de

Impuestos Internos, al fundamentar su pretensión, las

críticas apuntan a otras disposiciones diversas a las que

sustentan el requerimiento, haciéndolo entonces impreciso

y contradictorio.

De la lectura de los artículos 6°, letra B) N° 6, y

115 del Código Tributario y 19 de la Ley del SII, sólo

puede desprenderse que han estatuido un tribunal especial 6

en el ámbito tributario. El requerimiento plantea que tal

tribunal resulta dependiente y parcial y su actuación

como juzgador, por tanto, es inconstitucional.

Sin embargo, en el proceso de autos, no se pretende

impugnar la existencia del tribunal especial tributario,

sino que sus caracteres de parcialidad y dependencia, lo

que se sostendría en otras disposiciones legales no

cuestionadas.

De este modo, concluye el SII, se ha intentado

contraponer a la Constitución normas legales distintas de

aquellas cuya contradicción realmente se imputa.

De esta forma, señala el Servicio, no se establece

con precisión cuál o cuáles serían los preceptos legales

supuestamente inconstitucionales, ni cómo entrarían en

colisión con la Carta Fundamental y, finalmente, no se

expresa cómo la aplicación de ellos podría afectar los

resultados del juicio.

Respecto a los efectos de la declaración de

inaplicabilidad, indica el recurrido, ello significaría

colocar al contribuyente en la más absoluta indefensión

puesto que no habría tribunal competente para conocer y

fallar su pretensión. No podría otro tribunal conocer y

fallar este caso por carecer de competencia para ello y,

además, por exigencia del mismo principio del debido

proceso, el tribunal y el procedimiento deben estar

establecidos con anterioridad a los hechos, lo que

tampoco ocurriría en la especie.

En relación a los aspectos de fondo del

requerimiento, el Servicio de Impuestos Internos señala

que, respecto de la constitucionalidad del procedimiento,

la historia fidedigna acerca del debido proceso indica 7

que se prefirió no enumerar sus requisitos, sino atribuir

a la ley el establecer las garantías del racional y justo

procedimiento.

A su turno, de la jurisprudencia del Tribunal

Constitucional es posible concluir que los artículos 123

y siguientes del Código Tributario y sus modificaciones

dicen relación con la distinta lógica y peculiaridades

del proceso que no alcanzan a vulnerar el debido proceso.

Respecto de la imparcialidad del tribunal que

sostiene el requirente, lo que se basaría en que el SII

sería juez y parte y tendría que adecuar sus decisiones a

las instrucciones de sus superiores, señala el recurrido

que, aunque están basadas en una norma reglamentaria y en

una disposición no impugnada, dichas apreciaciones

resultan jurídicamente incorrectas.

En efecto, en cuanto a la posibilidad del Director

de delegar la representación judicial del Servicio en el

Subdirector en los procedimientos de reclamo, como lo

indica la resolución exenta N° 3913 de 1994, esto es una

mera posibilidad no utilizada en la gestión pendiente de

que se trata, por lo que no hay aplicación de esta norma.

Además, esa resolución se encontraría derogada.

Por lo demás, aunque no estuviera derogada, la

infracción que se alega estaría referida a esa resolución

exenta, de manera que lo atacado por el requirente es un

acto administrativo, lo que escapa a la competencia de

esta sede.

Respecto al deber de acatar las instrucciones

superiores del Servicio, como lo disponen los artículos

6°, letra b), inciso final, del Código Tributario y

artículo 19 del DFL N° 7 de 1980, señala el recurrido, 8

que toda vez que existan hechos pertinentes, sustanciales

y controvertidos, el Director Regional -como Juez- debe

recibir la causa a prueba y su valoración debe sujetarse

a las normas reguladoras de la prueba. A su vez, el

artículo 145 del Código Tributario otorga el derecho a

interponer los recursos de casación en contra de los

fallos de segunda instancia. Por tanto, será la Corte

Suprema quien unificará y supervigilará la correcta

aplicación del derecho.

La imparcialidad del juez se juzga en su decisión,

en su fundamentación, en la apreciación probatoria, no en

disposiciones administrativas que debe acatar toda vez

que se desempeñe en las funciones que en ese ámbito

administrativo le ha otorgado la ley; materia respecto de

la cual se cita variada jurisprudencia.

Así, la imparcialidad permanecería inalterable

mediante las normas legales impugnadas, las que reconocen

y permiten el ejercicio de la función jurisdiccional.

En cuanto a la independencia, éste dice relación a

una cuestión previa de organización, por la cual se

pretende liberar al juez de toda subordinación que no sea

al derecho. De esta forma, habría que analizarlo como un

todo, incluyendo primera y segunda instancia, puesto que

los Directores regionales forman parte de los tribunales

especiales a que se refiere el artículo 5° del Código

Orgánico de Tribunales.

Todos los jueces reconocen, en mayor o menor medida,

un grado de dependencia de alguna autoridad, como es por

la vía de nombramientos de la autoridad administrativa.

Señala el Servicio que lo relevante respecto de la

dependencia se verifica al momento de fallar, cosa que en 9

autos no ha podido ser acreditada, sólo constituyendo

-por ende- meras afirmaciones teóricas.

Finalmente, expresa, que estos tribunales especiales

se encuentran sometidos a las facultades disciplinarias

de la Corte Suprema, lo que otorga suficiente garantía de

independencia.

Se ordenó traer los autos en relación y, con fecha

22 de marzo de 2007, se procedió a la vista de la causa,

oyéndose los alegatos del abogado requirente así como del

Servicio de Impuestos Internos.

CONSIDERANDO:

I. INAPLICABILIDAD DE PRECEPTOS LEGALES DETERMINADOS Y

GESTION PENDIENTE.

PRIMERO: Que el artículo 93 Nº 6 de la

Constitución Política de la República dispone que es

atribución del Tribunal Constitucional “resolver, por la

mayoría de sus miembros en ejercicio, la inaplicabilidad

de un precepto legal cuya aplicación en cualquier gestión

que se siga ante un tribunal ordinario o especial,

resulte contraria a la Constitución”;

SEGUNDO: Que la misma norma constitucional

expresa en su inciso décimo primero que, en este caso,

“la cuestión podrá ser planteada por cualquiera de las

partes o por el juez que conoce del asunto” y agrega que

“corresponderá a cualquiera de las salas del Tribunal

declarar, sin ulterior recurso, la admisibilidad de la

cuestión siempre que verifique la existencia de una

gestión pendiente ante el tribunal ordinario o especial,

que la aplicación del precepto legal impugnado pueda

resultar decisivo en la resolución de un asunto, que la 10

impugnación esté fundada razonablemente y se cumplan los

demás requisitos que establezca la ley”;

TERCERO: Que, de este modo, para que prospere

la acción de inaplicabilidad es necesario que concurran

los siguientes requisitos: a) que se acredite la

existencia de una gestión pendiente ante un tribunal

ordinario o especial; b) que la solicitud sea formulada

por una de las partes o por el juez que conoce del

asunto; c) que la aplicación del precepto legal en

cuestión pueda resultar decisiva en la resolución de un

asunto y sea contraria a la Constitución Política de la

República; d) que la impugnación esté fundada

razonablemente; y e) que se cumplan los demás requisitos

legales;

CUARTO: Que en relación al primer requisito, en

el caso de autos se solicita la inaplicabilidad, en la

gestión judicial, autos rol Nº 10.439-2006, que

actualmente se tramitan en primera instancia ante el

Director Regional del Servicio de Impuestos Internos,

encontrándose dicha tramitación en etapa probatoria, por

lo que existe gestión pendiente que se sigue ante un

tribunal ordinario o especial;

QUINTO: Que la inaplicabilidad es formulada

precisamente por el contribuyente afectado y demandante

en el reclamo tributario, por lo que tiene la calidad de

parte en la gestión referida en el considerando anterior;

SEXTO: Que, respecto de lo señalado por la

requerida, en cuanto a la falta de identificación precisa

de las normas impugnadas, es del caso señalar que, tal

como se desprende de lo señalado en la parte expositiva,

los preceptos legales que se invocan como inaplicables 11

por inconstitucionales, son los artículos 6°, letra B) N°

6, y 115 del Código Tributario, así como el artículo 19,

letra b), del DFL N° 7 de 1980, Ley Orgánica del Servicio

de Impuestos Internos, por lo que debe desecharse esta

petición de inadmisibilidad formulada por la recurrida,

habida consideración de que se invocan disposiciones

legales que sirven de fundamento y sustento ni más ni

menos que a la actuación del respectivo órgano

jurisdiccional, siendo del caso reiterar que la

inaplicabilidad es procedente tanto respecto de normas

procedimentales o adjetivas (“ordenatoria litis”) como

sustantivas (“decisoria litis”);

SEPTIMO: Que, como por lo demás lo ha señalado

esta misma Magistratura, la acción de inaplicabilidad

dice relación tanto respecto de preceptos legales

adjetivos como sustanciales. En efecto, este Tribunal ha

precisado que “la Carta Fundamental no ha establecido

diferencias en relación con el tipo o naturaleza del

precepto legal cuya inaplicabilidad se solicita, sino que

ha aludido genéricamente a las normas con rango o valor

de ley exigiendo solamente que ‘pueda resultar decisiva

en la resolución de un asunto’” (Rol Nº 472, 30 de agosto

de 2006);

OCTAVO: Que la impugnación debe dirigirse a

sostener la contravención que implica la aplicación de

los preceptos legales impugnados, en el caso concreto, en

relación a las normas contenidas en la Constitución

Política de la República que, en este caso, sería

específicamente respecto del artículo 19 Nº 3, inciso

quinto, de la Carta Fundamental que alude al debido

proceso; 12

NOVENO: Que de lo dicho se desprende que en la

especie han concurrido todas las exigencias y requisitos

constitucionales y legales para que este Tribunal se

pronuncie sobre el problema de fondo planteado por los

requirentes; por lo que corresponde analizar ahora en

esta fase los razonamientos jurídicos de las partes y la

veracidad de las infracciones constitucionales

denunciadas respecto de los preceptos legales aplicables

a la referida gestión judicial;

II. LOS VICIOS DE CONSTITUCIONALIDAD Y LOS ARGUMENTOS

ESENCIALES DE LAS PARTES.

DECIMO: Que la discusión se encuentra centrada

en la eventual contradicción que los preceptos legales

impugnados tendrían con el artículo 19 Nº 3, inciso

quinto, de la Constitución Política de la República;

DECIMO PRIMERO: Que, como se ha señalado, los

preceptos legales impugnados son los artículos 6°, letra

B) N° 6, y 115 del Código Tributario, así como el

artículo 19, letra b), del Decreto con Fuerza de Ley N° 7

de 1980, Ley Orgánica del Servicio de Impuestos Internos;

DECIMO SEGUNDO: Que las referidas normas legales

señalan:

“Artículo 6º. Corresponde al Servicio de

Impuestos Internos el ejercicio de las atribuciones

que le confiere su Estatuto Orgánico, el presente

Código y las leyes y, en especial, la aplicación y

fiscalización administrativa de las disposiciones

tributarias.

Dentro de las facultades que las leyes

confieren al Servicio, corresponde (…) 13

B. A los Directores Regionales en la

jurisdicción de su territorio: (…)

6º. Resolver las reclamaciones que presenten

los contribuyentes de conformidad a las normas del

Libro Tercero.”

“Artículo 115. El Director Regional conocerá en

primera o en única instancia, según proceda, de las

reclamaciones deducidas por los contribuyentes y de

las denuncias por infracción a las disposiciones

tributarias, salvo que expresamente se haya

establecido una regla diversa.

Será competente para conocer de las

reclamaciones el Director Regional de la unidad del

Servicio que emitió la liquidación o el giro o que

dictó la resolución en contra de la se reclame; en

el caso de reclamaciones en contra del pago, será

competente el Director Regional de la unidad que

emitió el giro al cual corresponde el pago. Si las

liquidaciones, giros o resoluciones fueren emitidos

por Unidades de la Dirección Nacional, o el pago

correspondiere a giros efectuados por estas mismas

unidades, la reclamación deberá presentarse ante el

Director Regional en cuyo territorio tenga su

domicilio el contribuyente que reclame al momento de

ser notificado de revisión, de citación, de

liquidación o de giro.

El conocimiento de las infracciones a las

normas tributarias y la aplicación de las sanciones

pecuniarias por tales infracciones, corresponderá al

Director Regional que tenga competencia en el

territorio donde tiene su domicilio el infractor. 14

Tratándose de infracciones cometidas en una

sucursal del contribuyente, conocerá de ellas el

Director Regional que tenga competencia en el

territorio dentro del cual se encuentre ubicada

dicha sucursal”.

“Artículo 19º. Le corresponde a los Directores

Regionales dentro de sus respectivas jurisdicciones:

(…)

b) Resolver las reclamaciones tributarias que

presenten los contribuyentes y las denuncias por

infracción a las leyes tributarias, en conformidad

al Libro III del Código Tributario y a las

instrucciones del Director.”;

DECIMO TERCERO: Que la disposición

constitucional que se estima infringida es el inciso

quinto del artículo 19 Nº 3 de la Carta Fundamental,

conforme a la cual:

“Toda sentencia de un órgano que ejerza jurisdicción

debe fundarse en un proceso previo legalmente

tramitado. Corresponderá al legislador establecer

siempre las garantías de un procedimiento y una

investigación racionales y justos”;

DECIMO CUARTO: Que así las cosas, el conflicto

constitucional se encuentra centrado en la circunstancia

de que el requirente estima que los preceptos legales que

le otorgan jurisdicción y competencia al Director

Regional del Servicio de Impuestos Internos en materia de

reclamos tributarios infringirían la Constitución

Política de la República, desde el momento que para que

exista un tribunal, éste debe cumplir con dos exigencias

mínimas como son la independencia y la imparcialidad, 15

presupuestos esenciales del debido proceso, que no se

darían en la especie, todo lo cual -sin embargo- es

refutado por la recurrida de autos;

III. EL DIRECTOR REGIONAL DE IMPUESTOS INTERNOS COMO ORGANO

JURISDICCIONAL.

DECIMO QUINTO: Que, previamente a analizar la

eventual contradicción entre los preceptos legales que se

citan y el inciso quinto del artículo 19 Nº 3 de la

Constitución Política de la República, es del caso

efectuar ciertas precisiones en relación a la naturaleza

del órgano que resuelve las controversias en materia

tributaria;

DECIMO SEXTO: Que, en efecto, como se ha

señalado, el artículo 19 Nº 3 de la Constitución Política

de la República precisa, en su inciso quinto, que toda

sentencia de un “órgano que ejerza jurisdicción ” debe

fundarse en un proceso previo legalmente tramitado,

correspondiéndole al legislador el establecer siempre las

garantías de un procedimiento y una investigación

racionales y justos;

DECIMO SEPTIMO: Que, al discutirse en la

Comisión de Estudio de la Nueva Constitución acerca del

sentido y alcance de esta disposición, siempre se tuvo

especialmente en consideración la circunstancia de que la

función jurisdiccional también puede ser ejercida por

órganos que no la ejerzan en forma preferente, que es lo

que caracteriza a los tales tribunales de justicia e

incluso que pertenezcan a la propia administración. En

efecto, se consignó al efecto que “la función

jurisdiccional no sólo la ejercen los tribunales de

justicia” (sesión Nº 103, intervención del señor 16

Ortúzar). Lo anterior fundado en la circunstancia de que

“hay órganos que no son jurisdiccionales y que, sin

embargo, ejercen jurisdicción en casos específicos y para

situaciones determinadas” (Evans de la Cuadra).

Precisamente por ello se dejó constancia en cuanto a que

“por órgano que ejerce jurisdicción se entiende los

tribunales administrativos, Impuestos Internos,

Contraloría General de la República, tribunales

arbitrales, etcétera. O sea, todo órgano que tenga la

facultad para dictar una resolución o fallo , llámese como

se llame, que afecte a la situación de una persona”. En

el mismo sentido, y en concordancia con dicho alcance, la

doctrina ha consignado que el referido precepto

constitucional al aludir expresamente a órganos que

ejercen jurisdicción, “abarca todas las resoluciones que,

por cualquier motivo o circunstancia un órgano o autoridad

que ejerza jurisdicción dicta afectando la persona o los

bienes ajenos” (José L. Cea Egaña, Tratado de la

Constitución, p. 275). De esta manera, el “mecanismo

nacional es categórico en entregar el ejercicio de la

jurisdicción a los tribunales de justicia y no al poder

judicial, lo que tiene consecuencias importantes, ya que

si se le entregase al poder judicial, significaría que

ningún órgano que estuviera fuera de él podría tener el

ejercicio de la jurisdicción. Lo anterior explica por qué

autoridades administrativas a las cuales la ley ha otorgado

especialmente el ejercicio de facultades jurisdiccionales ,

en la medida en que las tienen, son tribunales de

justicia.” (Juan Colombo Campbell, “La jurisdicción, el

acto jurídico procesal y la cosa juzgada en el Derecho

Chileno”, Ed. Jurídica de Chile, 1980, pp. 43, 44.). De 17

esta manera, la función jurisdiccional es genérica y

omnicomprensiva respecto de todos aquellos órganos que

resuelven conflictos que afectan bienes y derechos de las

personas, aunque no sean propiamente “tribunales” e

incluso no formen parte del Poder Judicial, sin perjuicio

de que en definitiva se encuentren siempre sujetos a la

superintendencia disciplinaria de la Corte Suprema;

DECIMO OCTAVO: Que de lo dicho es posible

concluir que las garantías del debido proceso –como se

verá más adelante- se encuentran establecidas en relación

con el ejercicio de la función jurisdiccional,

independiente del órgano que la ejerza. De suerte tal que

no sólo los tribunales, propiamente tales, formen o no

parte del Poder Judicial, ejercen jurisdicción sino que

también lo hacen otros órganos, como algunos que incluso

integran la Administración del Estado, al resolver

situaciones jurídicas que afecten a las personas y sus

bienes. Entre dichos órganos ciertamente se encuentra el

Servicio de Impuestos Internos, particularmente sus

Directores Regionales, al resolver las reclamaciones

tributarias, a que aluden los artículos 115 y siguientes

del Código Tributario, a cuya actuación jurisdiccional

también se le aplican los principios del debido proceso,

como se explicará más adelante;

DECIMO NOVENO: Que así por lo demás lo ha

resuelto este mismo Tribunal en diversos pronunciamientos

de inaplicabilidad (Roles Nºs. 499, 502, 515, 520, 525,

526, 527, 528, 547, 554, 555, 566, 569, 574, 595, 604,

605, 606, 613, 614, 627, 628, 629, 630, 635, 636, 639,

640, 641, 642, 647, 657 y 658, todos del año 2006) y en

sentencia de inconstitucionalidad de 26 de marzo de 2007, 18

Rol Nº 681-2006. Para fundar dicha afirmación ha tenido

especialmente en consideración los preceptos

constitucionales que regulan el ejercicio de la

jurisdicción y su distribución entre los tribunales

establecidos por la ley, la historia fidedigna de las

disposiciones legales, las precisiones efectuadas por el

propio órgano desde hace ya medio siglo, la

jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia, la

opinión del legislador en nuevos proyectos de ley y en la

tramitación de diversas modificaciones legales y la

correlación armónica de diversos preceptos contenidos en

el propio Código Tributario;

VIGESIMO: Que, en efecto, esta Magistratura ha

indicado que “en el ámbito de la competencia absoluta el

legislador orgánico estableció como tribunal tributario

de única o primera instancia al Director Regional de

Impuestos Internos”, agregando que dicha atribución “en

forma privativa, la ha otorgado la ley a dicha autoridad

a través del artículo 115 del mismo cuerpo legal” (Rol Nº

681/2006). De este modo, “los Directores Regionales del

Servicio de Impuestos Internos –cuya función principal es

administrativa-, al conocer y resolver, en primera o

única instancia, conflictos jurídicos derivados de las

reclamaciones deducidas por los contribuyentes y de las

denuncias por infracción a las disposiciones tributarias,

son tribunales que actúan en ejercicio de la jurisdicción

que la ley les ha confiado, como lo autoriza expresamente

el sistema constitucional y orgánico nacional. Ello, por

cuanto la jurisdicción supone el poder-deber que tienen

los tribunales para conocer y resolver, por medio del

proceso y con efecto de cosa juzgada, los conflictos de 19

intereses de relevancia jurídica que se promuevan en el

orden temporal dentro del territorio de la República y en

cuya solución les corresponda intervenir”. En síntesis,

“la ley, a través del artículo 115 del Código Tributario,

creó un sistema jurisdiccional en materia tributaria”. De

forma que, “en el ejercicio de la aludida función

jurisdiccional, los Directores Regionales del Servicio de

Impuestos Internos forman parte de los tribunales

especiales a que se refiere el artículo 5º, inciso 4º,

del Código Orgánico de Tribunales”. De este modo, en

aplicación de lo dispuesto en el artículo 77 de la Carta

Fundamental y en la disposición cuarta transitoria de la

misma, los tribunales que tienen atribución para conocer

de las reclamaciones tributarias son los Directores

Regionales del Servicio de Impuestos Internos, en los

términos que establecen los artículos 115 y siguientes

del Código Tributario, cuyo procedimiento además se

regula en los artículos 123 y siguientes del mismo cuerpo

legal;

VIGESIMO PRIMERO: Que los colegisladores también

han señalado que los Directores Regionales de Impuestos

Internos ejercen funciones jurisdiccionales. Así, S.E. el

Presidente de la República ha precisado que “la facultad

jurisdiccional de primera instancia , en materia

tributaria, corresponde en la actualidad a los Directores

” (Boletín Nº Regionales del Servicio de Impuestos Internos

3139-05). Lo mismo han precisado los miembros del H.

Congreso Nacional en la discusión de diversas

modificaciones legales, como es el caso de la

modificación introducida por la Ley Nº 19.374 al artículo

63 del Código Orgánico de Tribunales, ocasión en que la 20

Comisión de Constitución, Legislación, Justicia y

Reglamento del Senado dejó constancia de que la expresión

“órganos que ejerzan jurisdicción” ciertamente “incluía a

los funcionarios administrativos que ejercen funciones

jurisdiccionales, tales como el Director Regional del

”; Servicio de Impuestos Internos

VIGESIMO SEGUNDO: Que, de igual modo, la misma

tesis ha sido sostenida por la Corte Suprema en diversos

pronunciamientos de inaplicabilidad efectuados a partir

de los años noventa, en los que se ha sostenido que los

tribunales tributarios, conformados por los Directores

Regionales del Servicio de Impuestos Internos, forman

parte de los tribunales especiales a que alude el

artículo 5º, inciso cuarto, del Código Orgánico de

Tribunales. Así, por ejemplo, puntualizó que “el Director

Regional de Impuestos Internos , por prescripción del

Código Tributario, es juez, de única o primera instancia

para conocer de las reclamaciones tributarias y de la

infracción a las leyes del mismo carácter, con

independencia de las funciones administrativas”,

agregando que “en el propio Código Orgánico de Tribunales

se reconoce la existencia de tribunales especiales

regidos por leyes propias, lo que sucede con los que

reglamenta el Código Tributario, que son tribunales

especiales establecidos por la ley para conocer materias

de carácter tributario; son tribunales de primera

instancia y de sus sentencias se puede apelar a las

Cortes de Apelaciones y sus reclamaciones también pueden

ser corregidas por la vía disciplinaria de la Corte

Suprema que tiene la superintendencia directiva, 21

correccional y económica de todos los tribunales de la

nación” (Rol Nº 17.167, 4 de septiembre de 1992);

VIGESIMO TERCERO: Que, como consecuencia de lo

anterior, esta Magistratura ha afirmado reiteradamente,

en los diversos pronunciamientos de inaplicabilidad –que

se singularizan en el considerando décimo noveno- y en la

sentencia que declaró la inconstitucionalidad del

artículo 116 del Código Tributario, que los Directores

Regionales del Servicio de Impuestos Internos –cuya

función principal es administrativa-, al conocer y

resolver, en primera o única instancia, conflictos

jurídicos derivados de las reclamaciones deducidas por

los contribuyentes y de las denuncias por infracción a

las disposiciones tributarias, son tribunales que actúan

en el ejercicio de la jurisdicción que la ley les ha

confiado, como lo autoriza expresamente el sistema

constitucional y orgánico nacional. En efecto, se ha

resuelto que “los Directores Regionales del Servicio de

Impuestos Internos, al conocer y resolver, en primera

instancia, conflictos jurídicos derivados de las

reclamaciones deducidas por los contribuyentes y de las

denuncias por infracción a las disposiciones tributarias,

actúan como tribunales en ejercicio de la jurisdicción que

la ley les ha confiado”. De modo pues que “en el

ejercicio de la aludida función jurisdiccional, los

Directores Regionales del Servicio de Impuestos Internos

forman parte de los tribunales especiales a que se refiere

el artículo 5º, inciso cuarto, del Código Orgánico de

Tribunales” (Rol Nº 472-2006);

VIGESIMO CUARTO: Que lo anteriormente señalado

no es sino consecuencia de que la jurisdicción supone el 22

poder-deber que tienen los tribunales para conocer y

resolver, por medio del proceso y con efecto de cosa

juzgada, los conflictos de intereses de relevancia

jurídica que se promueven en el orden temporal dentro del

territorio de la República y en cuya solución les

corresponde intervenir. Así, por lo demás, lo ha

conceptualizado reiteradamente este Tribunal (Por

ejemplo, en los Roles Nº 165/1993 y 346/2002). De este

modo, como se ha encargado esta Magistratura de precisar,

“lo propio de la jurisdicción es la función en que consiste

y no el órgano que la ejerce” (Rol Nº 472-2006). Y es que,

como también se ha afirmado, “nuestra legislación

presenta múltiples ejemplos en que la Constitución o la

ley entregan a órganos no jurisdiccionales ‘per se’, el

ejercicio de la función jurisdiccional y en la medida que

la ejerzan quedan habilitados como tribunales, sin que

ello violente las bases constitucionales de nuestro

sistema orgánico” (Rol Nº 195, votos de minoría de

Ministros Bulnes y Colombo). Así las cosas, al señalar el

artículo 19 Nº 3, inciso quinto, de la Constitución

Política de la República, que el debido proceso debe

plasmarse en toda “sentencia” de un “órgano que ejerzan

jurisdicción”, debe entenderse comprendidos en dicha

expresión –en opinión de este Tribunal y siguiendo a la

doctrina (Véase, por ejemplo, Italo Paolinelli, “El

Contencioso Tributario en el Código Tributario Chileno”,

Revista de Derecho Económico, p. 87)- no sólo aquellas

sentencias que como tales definen los códigos sino que

“abarca todas las resoluciones que, por cualquier motivo

o circunstancia, un órgano o autoridad que ejerza

jurisdicción dicta afectando la persona o los bienes 23

ajenos” (Rol Nº 195/1995). El Director Regional del

Servicio de Impuestos Internos, entonces, es un órgano

que ejerce jurisdicción, cuyas actuaciones procesales

deben enmarcarse estrictamente, dentro de un

procedimiento y una investigación racionales y justos, en

los términos que exige el artículo 19 Nº 3, inciso

quinto, de la Constitución Política de la República, tal

como se explicará más adelante;

IV. EL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO EN CHILE EN MATERIA

TRIBUTARIA.

VIGESIMO QUINTO: Que este Tribunal no puede

dejar de considerar la circunstancia de que el

procedimiento contencioso administrativo en Chile

presenta ciertas particularidades –no exentas de crítica

por parte de la doctrina especializada- habida

consideración de que, contrariamente a lo que sucede en

otros ordenamientos jurídicos, persisten aún casos en que

es la propia Administración la que resuelve en primera

instancia de las controversias que se suscitan entre la

Administración misma y los administrados. Así, puede

revisarse el contencioso municipal que le otorga al

alcalde competencia para conocer de los reclamos contra

las resoluciones u omisiones de sus funcionarios y de

cuya resolución se puede reclamar ante la Corte de

Apelaciones respectiva (Ley Nº 18.695, Orgánica

Constitucional de Municipalidades, cuyo texto refundido,

coordinado y sistematizado fue fijado por el Decreto con

Fuerza de Ley Nº 1, de 2001, la que fue revisada en su

constitucionalidad por esta Magistratura en los autos Rol

Nº 50/1988, con motivo de una reforma al reclamo de

ilegalidad municipal). Similar situación es la que se 24

observa en materia de aduanas (Decreto con Fuerza de Ley

Nº 30, de 2005, que fija el texto de la Ordenanza de

Aduanas). Este Tribunal, conociendo de un proyecto que

modernizaba el Servicio Nacional de Aduanas, dejó

constancia de que dicho órgano ejercía funciones

jurisdiccionales (Rol Nº 247/1996). Del mismo modo, el

Congreso Nacional -órgano colegislador- ejerce funciones

jurisdiccionales al conocer de la acusación

constitucional, especialmente el Senado de la República,

quien debe resolver como jurado, en los términos que

establece el artículo 51 Nº 1 de la Constitución Política

de la República (Así se precisó, por lo demás, en los

autos Rol Nº 165/1993);

VIGESIMO SEXTO: Que en materia de la denominada

justicia contenciosa administrativa existen diversas

modalidades y vertientes, en estricta concordancia con la

tradición jurídica de cada uno de los países. Así, la

tradición francesa se origina con un fuerte énfasis en la

resolución de los conflictos a través de órganos más bien

de corte administrativo, particularmente, el Consejo de

Estado. De este modo, se explica, el otorgamiento de

funciones de carácter jurisdiccional a órganos que forman

parte del Ejecutivo. En Inglaterra, en cambio, estas

controversias están entregadas al conocimiento –en

general- de los tribunales ordinarios. Alemania, a su

turno, ha establecido una jurisdicción especial

contenciosa administrativa situada fuera del Poder

Judicial, mientras que en España forma parte de este

último. Sin embargo, en el curso del siglo XX se han

producido interacciones entre dichos modelos. Así,

“mientras que en Francia se comienza por entregar la 25

resolución del contencioso administrativo a cuerpos

administrativos que vienen a alcanzar paulatinamente un

pleno o cuasi pleno carácter jurisdiccional, con sus

correspondientes garantías, en Inglaterra el original

sistema de control por tribunales ordinarios empieza a

ser desplazado por la atribución de conocimiento de

contenciosos administrativos especiales a órganos

administrativos, sometidos en última instancia sólo a un

control político” (Eduardo Aldunate Lizana, La evolución

de la justicia administrativa, en “La Justicia

Administrativa, 2005, p. 15). Incluso, la jurisprudencia

estadounidense no ha estimado como contrario a la Carta

Fundamental el que entidades administrativas puedan

conocer ciertos contenciosos administrativos, exigiendo

sí que el ciudadano pueda impugnar lo resuelto ante los

tribunales de justicia (V. Vigoriti, Constituzione e

Giusticia Amministrativa negli Stati Uniti D’America, en

Rivista trimestrale di Diritto Pubblico, 1970, cit. por

Andrés Bordalí Salamanca, Principios de una nueva

justicia administrativa en Chile, en Justicia

Administrativa, p. 348). En Hispanoamérica, por su lado,

se observan diversas variantes en el contencioso

tributario, según lo consigna el jurista uruguayo Ramón

Valdés Costa (“Instituciones de Derecho Tributario,

Depalma, 1992). Así, en primer lugar, en ciertos países

como Argentina, Costa Rica, México, Perú y Chile, se

advierte la existencia de tribunales fiscales

administrativos. En Brasil, Paraguay y Venezuela se han

establecido tribunales judiciales especializados en el

seno del Poder Judicial. Del mismo modo, en Bolivia,

Ecuador y Guatemala se han instituido tribunales 26

independientes. Por último, en Colombia y Uruguay se ha

otorgado competencias en estas materias al Consejo de

Estado y al Tribunal Contencioso Administrativo,

respectivamente, como entes autónomos. En tal sentido,

debe hacerse presente que el Código Tributario Modelo

para América Latina, insta a que la función

jurisdiccional quede “reservada a órganos especializados

judiciales, pero todos con la característica común

fundamental de ser independientes de la administración

activa”;

VIGESIMO SEPTIMO: Que, como puede observarse,

aunque se trata de una tendencia en retirada y

fuertemente cuestionada, es del caso tener presente que

como lo señala un destacado administrativista trasandino

“tanto en Chile como en Argentina se ha admitido el

ejercicio de potestades jurisdiccionales a favor de

órganos administrativos en razones de especialidad

funcional” (Juan Carlos Cassagne, La justicia

administrativa en Iberoamérica, en “La Justicia

Administrativa”, 2005, p. 22). En Argentina, cabe tener

presente, que la Corte Suprema ha señalado que la

facultad de los entes administrativos para juzgar no

atenta con el debido proceso y el derecho a la defensa,

en tanto el afectado pueda recurrir ante el Poder

Judicial, de modo de revisar lo fallado (“César y Antonio

Karma SCICA”, Fallos, 310:360, citado por Néstor Pedro

Sagües, Elementos de Derecho Constitucional, Tomo II,

1999, página 761). Como lo consigna Silva Cimma, se trata

de órganos de la administración activa, dotados de

“funciones jurisdiccionales respecto de ciertas y

determinadas materias que les han sido expresamente 27

encargadas por la ley. Así, ejercen esta función, en

determinados casos, el Director General de Aduanas, el

Director General de Impuestos Internos” (Derecho

Administrativo Chileno y Comparado. Introducción y

Fuentes, 1996, p. 33);

VIGESIMO OCTAVO: Que, ciertamente, en modo

alguno ello exime a los referidos órganos de la

superintendencia directiva y correccional de la Corte

Suprema de Justicia. Así lo señaló expresamente, en su

oportunidad –hace ya más de tres décadas- el Presidente

de dicho tribunal al ser invitado a la Comisión de

Estudio de la Nueva Constitución (sesión Nº 303, 5 de

julio de 1976, p. 1316 y ss.). Por lo mismo, la redacción

del actual artículo 76 de la Constitución Política,

siguiendo en términos similares a la Carta de 1925,

expresa que la jurisdicción, esto es, la facultad de

conocer las causas civiles y criminales, de resolverlas y

de hacer ejecutar lo juzgado, “pertenece exclusivamente a

los tribunales establecidos por la ley” y de que “ni el

Presidente de la República ni el Congreso Nacional

pueden, en caso alguno, ejercer funciones

jurisdiccionales”. No prosperó, en definitiva, la

referencia a que “ninguna autoridad” podía ejercer dichas

funciones, quedando plenamente amparados los denominados

tribunales especiales, correspondiendo esta última

referencia a “toda autoridad distinta de los tribunales

civiles y criminales que ejerciera jurisdicción, dejando

en claro que para la Constitución Política no existen

inconvenientes para que el legislador establezca

magistraturas juzgadoras diferentes de las judiciales”.

(Rolando Pantoja Bauzá, Justicia Administrativa: 28

¿tribunales ordinarios, tribunales de jurisdicción

general o tribunales especiales de lo contencioso

administrativo?, en “La Justicia Administrativa”, 2005,

p. 107). También por lo demás así lo ha entendido esta

Magistratura, al consignar que dentro del concepto

“causas civiles” a que alude el actual artículo 76 de la

Carta Fundamental “se deben incluir todas aquellas

controversias jurídico administrativas que se pueden

suscitar, y que deben resolver autoridades, que si bien

no están insertadas dentro de los tribunales que regula

el Código Orgánico de Tribunales, están ejerciendo

jurisdicción y resolviendo cuestiones que afectan los

derechos de las personas”. (Rol Nº 176/1993);

VIGESIMO NOVENO: Que, de esta manera, la

autoridad administrativa puede ejercer funciones de

carácter jurisdiccional, como por lo demás lo ha

reconocido expresamente esta Magistratura, al analizar

las facultades del Ministro de Transportes y

Telecomunicaciones en el marco de la Ley General de

Telecomunicaciones, consignando al efecto que “es

indudable que se está en presencia de un proceso

jurisdiccional, con partes interesadas en la solución de

un conflicto de intereses con relevancia jurídica, con

una resolución o sentencia que dicta una autoridad en

primera instancia” (Rol Nº 176, 1994, consid. 4º). Así,

cuando dicho Ministro dicta una resolución que otorga o

deniega una concesión o un permiso de telecomunicaciones,

se trata “de un funcionario público que está

estableciendo o afectando derechos de terceros, es decir,

está actuando como una autoridad administrativa que por

la vía de la reclamación pasará a ejercer funciones 29

jurisdiccionales, sometidas al procedimiento judicial

administrativo que la propia disposición señala” (consid.

3º);

TRIGESIMO: Que es al legislador a quien la

Carta Fundamental le ha entregado soberanamente el

mandato de señalar el órgano jurisdiccional que debe

resolver las diversas controversias que se suscitan entre

la autoridad administrativa, en uso de sus facultades

fiscalizadoras, y los particulares afectados;

TRIGESIMO PRIMERO: Que, en efecto, como ya se ha

señalado, el artículo 19 Nº 3, inciso quinto, de la

Constitución Política de la República preceptúa que toda

sentencia de un órgano que ejerza jurisdicción debe

fundarse en un proceso previo legalmente tramitado y que

debe corresponder al “legislador” establecer siempre las

garantías de un procedimiento y una investigación

racionales y justos. A su turno, el artículo 38 de la Ley

Suprema, en su inciso segundo, prescribe que “cualquier

persona que sea lesionada en sus derechos por la

Administración del Estado, de sus organismos o de las

municipalidades, podrá reclamar ante los tribunales que

determine la ley, sin perjuicio de la responsabilidad que

pudiere afectar al funcionario que hubiere causado el

daño”. Mientras que, por su parte, el inciso primero del

artículo 76 de la Carta Fundamental indica que “la

facultad de conocer las causas civiles y criminales, de

resolverlas y de hacer ejecutar lo juzgado, pertenece

exclusivamente a los tribunales establecidos por la ley”.

De este modo, como ha consignado la doctrina procesal,

“lo que en verdad hizo el constituyente fue radicar en sede

jurisdiccional la potestad juzgadora del Estado en materia 30

contencioso administrativa, dejando al legislador la

determinación de la competencia concreta que habría de

acotar el ejercicio de esa potestad juzgadora ”. (Juan

Colombo Campbell, La Competencia, p. 550);

TRIGESIMO SEGUNDO: Que el legislador orgánico

constitucional, en concordancia con lo señalado en la

disposición cuarta transitoria en relación con el

artículo 77 de la Constitución Política de la República,

desde hace ya más de tres décadas le ha otorgado al

Director del Servicio de Impuestos Internos facultades

jurisdiccionales para resolver las reclamaciones

tributarias. En efecto, el actual Código Tributario,

correspondiente al Decreto Ley Nº 830, de 1974, le ha

entregado la competencia para conocer de dichas materias

contencioso tributarias al Director Regional del Servicio

de Impuestos Internos, en los términos establecidos en

los artículos 6º B y 115 y siguientes de dicho cuerpo

legal. Como lo ha señalado la doctrina se trata de un

tribunal especial, unipersonal, de derecho, no letrado,

permanente, de primera o única instancia y sujeto a la

superintendencia de la Corte Suprema (Enrique Evans y

Eugenio Evans, Los Tributos ante la Constitución, 1997,

p. 43 y 44);

TRIGESIMO TERCERO: Que, sin embargo, justo es

señalar que la doctrina nacional desde hace ya varios

años, viene planteando críticas a la forma en que se

encuentra estructurada la jurisdicción tributaria,

particularmente por la circunstancia que la misma

autoridad administrativa que fiscaliza el cumplimiento de

las obligaciones impositivas sea quien a su vez resuelve

en primera instancia dichos conflictos. Al efecto existe 31

variada literatura (Vid. Revista de Derecho de la

Universidad Finis Terrae Nº 4, 2000, en que se incluyen

diversas exposiciones de los profesores Gorziglia,

Brzovic, Morales, Feliú y Peña, entre otros. Del mismo

modo, hace dos décadas, vid. Revista de Derecho Económico

Nº 64, Facultad de Derecho de la Universidad de Chile,

1984, artículos de los profesores Gutiérrez, Figueroa,

Baraona y Ramírez). Como bien se sabe, nuestro sistema

tributario se estructura sobre la base de que en primera

instancia resuelve los reclamos tributarios el Director

Regional del Servicio de Impuestos Internos, respecto de

cuya sentencia sólo el contribuyente puede apelar para

ante la Corte de Apelaciones respectiva, cuya decisión

adicionalmente es susceptible de enmendarse por vía de

casación ante la Corte Suprema. Dicha situación ha

llevado incluso a algunos autores nacionales a sostener

que “técnicamente, no existen tribunales tributarios de

primera instancia”. Del mismo modo, la doctrina

extranjera también ha llamado la atención sobre el punto,

considerando el derecho comparado iberoamericano, habida

cuenta de que la función jurisdiccional es ejercida por

funcionarios administrativos (Ramón Valdés Costa,

Estudios de Derecho Tributario Latinoamericanos,

Montevideo, 1982). La propia Corte Suprema también ha

hecho presente su opinión en cuanto a que si bien “un

órgano extraño al Poder Judicial puede ejercer

jurisdicción, tal como lo reconoce el inciso quinto del

número 3º del artículo 19 de la Constitución Política, es

necesario que ello se produzca en circunstancias que

aseguren cabalmente a las partes o interesados en los

asuntos sometidos a su conocimiento, la independencia e 32

imparcialidad del tribunal que debe conocerlos y

resolverlos, para hacer efectiva también en este punto la

garantía del debido proceso que contempla ese precepto

constitucional”. (Oficio Nº 3643, de 30 de diciembre de

2002);

TRIGESIMO CUARTO: Que lo anterior, como se ha

señalado, ha motivado incluso la decisión legislativa en

orden a establecer modificaciones sustanciales a la

jurisdicción tributaria y que se encuentra en plena

discusión en el Congreso Nacional, consignándose al

efecto un amplio consenso en cuanto a la necesidad de

“perfeccionar la jurisdicción tributaria”, y agregándose

sobre el punto que “la actual estructura jurisdiccional

existente dentro de la Administración Tributaria, ha

merecido algunos reparos, que se centran fundamentalmente

en la falta de independencia de ellas con respecto al

organismo público que las cobija” (Mensaje Presidencial

de 19 de noviembre de 2002, Boletín Nº 3139/05);

TRIGESIMO QUINTO: Que, como puede apreciarse, el

legislador (esto es, el Decreto Ley Nº 830, de

1974,correspondiente al Código Tributario, vigente como

ley orgánica constitucional al tenor de lo preceptuado en

la disposición cuarta transitoria de la Carta Fundamental

en relación al artículo 77 de la misma), en ejercicio de

sus facultades constitucionales soberanas, entregó a la

propia administración la facultad de resolver las

controversias tributarias en primera instancia, lo que –

sin embargo- se encuentra en proceso de profunda y

sustancial reforma. En otras palabras, el Código

Tributario, en su Libro III, se refiere a la organización

y atribuciones de los tribunales competentes para conocer 33

de las reclamaciones tributarias, específicamente en sus

artículos 115 y siguientes. Dicha normativa tiene su

fundamento y habilitación constitucional en los artículos

77, 38 y 19 Nº 3 de la Carta Fundamental. Las

disposiciones aludidas del Código Tributario establecen

entonces que las reclamaciones tributarias serán

conocidas y resueltas en primera instancia por los

Directores Regionales, pudiendo apelarse de su sentencia

para ante la Corte de Apelaciones respectiva, otorgándose

adicionalmente recursos de casación, en la forma y fondo,

cuya competencia corresponde a la Corte Suprema. De este

modo, como regla de competencia absoluta, el artículo 115

del Código Tributario consagra como tribunal de primera

instancia al Director Regional de Impuestos Internos. En

materia de competencia relativa, prevé la disposición que

será competente el Director Regional de la unidad del SII

que emitió la liquidación o el giro respectivo. Así las

cosas, el tribunal tributario de primera instancia ejerce

jurisdicción y tiene competencia absoluta y relativa para

resolver las controversias tributarias sometidas a su

conocimiento por mandato expreso de la disposición legal

citada, en cumplimiento de la facultad que se le otorga

soberanamente al legislador, especialmente en el artículo

77 de la Constitución Política de la República. A su

turno, a las Cortes de Apelaciones respectivas les

corresponde revisar en segunda instancia lo resuelto,

pudiendo recurrirse de casación para ante la Corte

Suprema de Justicia, en los términos que establece al

efecto el Código Tributario; 34

V. LAS GARANTIAS DE UN DEBIDO PROCESO EN MATERIA DE

RECLAMACIONES TRIBUTARIAS SOMETIDAS AL CONOCIMIENTO DE

LOS DIRECTORES REGIONALES DE IMPUESTOS INTERNOS.

TRIGESIMO SEXTO: Que, como se sabe, el artículo

19 N° 3, inciso quinto, de la Constitución Política

establece que: “Toda sentencia de un órgano que ejerza

jurisdicción debe fundarse en un proceso previo

legalmente tramitado. Corresponderá al legislador

establecer siempre las garantías de un procedimiento y una

investigación racionales y justos ”;

TRIGESIMO SEPTIMO: Que, en relación al punto,

cuando se discutió en la Comisión de Estudio de la Nueva

Constitución el alcance de la norma, el comisionado Silva

Bascuñán consideró relevante “sintetizar lo que significa

un proceso que sea respetable en el orden humano, y le

pareció que ello no se satisface sólo con las menciones

doctrinarias de la racionalidad y la justicia, sino que

es un proceso en el cual se le permita oportunamente a la

persona afectada conocer la acción y reaccionar frente a

ella realizando la defensa y produciendo la prueba”. Por

su lado, el señor Evans afirmó que “es muy difícil

señalar en el texto constitucional cuáles son las

garantías reales de un debido proceso, porque es un

convencido de que ellas dependen de la naturaleza del

procedimiento y de todo el contenido de los mecanismos de

notificación, defensa, producción, examen y objeción de

la prueba y los recursos dependen, en gran medida, de la

índole del proceso”. En todo caso, planteó su preferencia

por “los conceptos genéricos de ‘racional y justo’,

encargándole y obligándole al legislador a establecer

siempre procedimientos que den garantía de racionalidad y 35

justicia, que el de establecer normas demasiado

precisas”, lo que en definitiva fue aprobado;

TRIGESIMO OCTAVO: Que en relación al alcance del

debido proceso, este Tribunal ha señalado que dicha

garantía “asegura también que toda sentencia de un órgano

que ejerza jurisdicción se funde en un proceso previo

legalmente tramitado, exigiendo al legislador que garantice

un racional y justo procedimiento . Es decir, lo que la

disposición prescribe es que una vez establecido por el

legislador un proceso legal, éste debe cumplir además con

las cualidades de racional y justo”. (Rol Nº 198, 4 de

enero de 1995). Como se sabe, el constituyente se abstuvo

de enunciar las garantías del procedimiento racional y

justo, ordenando siempre al legislador precisarlas en

cada caso, “dejándose constancia que tales atributos se

concretan, entre otros elementos, en principios como el

de la igualdad de las partes y el emplazamiento,

materializados en el conocimiento oportuno de la acción,

la posibilidad de una adecuada defensa y la aportación de

la prueba, cuando ella procede”. (Rol Nº 478, 8 de agosto

de 2006). En palabras de esta Magistratura, de lo dicho

se desprende que “se estimó conveniente otorgar un

mandato al legislador para establecer siempre las

garantías de un proceso racional y justo, en lugar de

señalar con precisión en el propio texto constitucional

cuáles serían los presupuestos mínimos del debido

proceso, sin perjuicio de dejar constancia que algunos de

dichos elementos decían relación con el oportuno

conocimiento de la acción y debido emplazamiento,

bilateralidad de la audiencia, aportación de pruebas

pertinentes y derecho a impugnar lo resuelto por un 36

tribunal, imparcial e idóneo y establecido con

anterioridad por el legislador” (Rol Nº 481, 4 de julio

de 2006);

TRIGESIMO NOVENO: Que, por su parte, la doctrina

ha señalado como elementos configurativos de un “racional

y justo procedimiento”, entre otros: “notificación y

audiencia del afectado, pudiendo procederse en su

rebeldía si no comparece una vez notificado; presentación

de las pruebas, recepción de ellas y su examen; sentencia

dictada en un plazo razonable; y posibilidad de revisión

de lo fallado por una instancia superior igualmente

imparcial y objetiva”. (Enrique Evans de la Cuadra, Los

Derechos Constitucionales, Tomo II, 2004, p. 144). A su

vez, se ha sintetizado en tres puntos los requisitos

esenciales de un justo y racional procedimiento: “a) que

se deduzca y notifique la acción a las partes, otorgando

a la parte contraria el plazo razonable para preparar su

defensa y responderla adecuadamente; b) que exista real e

igual oportunidad, entre las partes, de producción y

refutación de pruebas, sin perjuicio de las evidencias

que la autoridad competente obtenga de oficio; y c) que

se dicte la sentencia con respeto a la Constitución y a

las leyes, en procesos de doble instancia como regla

general, de manera que la única instancia, o sin revisión

del tribunal superior, sea nada más que excepcional”

(José Luis Cea Egaña, Derecho Constitucional Chileno,

Tomo II, p. 158);

CUADRAGESIMO: Que, en el caso de autos, el

proceso tributario de reclamación a que aluden los

artículos 123 y siguientes del Código Tributario –y sin

que lo anterior signifique un juicio de 37

constitucionalidad de dichas normas, dado que ellos no

han sido sometidas al conocimiento específico de este

Tribunal- permite al contribuyente afectado tener

conocimiento oportuno de la acción impetrada en su contra

y ser escuchado, en consecuencia, conforme al principio

de la bilateralidad de la audiencia. Así, el artículo 124

prevé la facultad de impetrar la acción de reclamación,

dentro del plazo de sesenta días contados desde la

respectiva notificación. Dicha reclamación debe cumplir

con exigencias mínimas, como son el precisar los

fundamentos de la demanda, acompañar los documentos

fundantes e indicar las peticiones concretas que se

formulan; existiendo, de conformidad a lo dispuesto en el

artículo 125 del Código Tributario, la posibilidad de

subsanar las omisiones en que se hubiere incurrido. Del

mismo modo, se establece en el artículo 132 del Código

Tributario que el órgano jurisdiccional debe recibir la

prueba ofrecida por el contribuyente, no existiendo

limitaciones en tal sentido, en la medida que existan

hechos sustanciales, pertinentes y controvertidos. Al

efecto, debe tenerse presente que la Corte Suprema ha

señalado que la facultad de recibir la causa a prueba que

el artículo 132 del Código Tributario consagra no puede

ser usada en forma arbitraria por el juez tributario, de

modo que si hay controversia sobre algún hecho sustancial

y pertinente, debe necesariamente recibir la causa a

prueba. Ello, por lo demás, constituye un elemento

esencial del debido proceso, habida consideración que

sólo puede pronunciarse sentencia en la medida que exista

una adecuada defensa y las partes hayan podido producir

libremente la prueba necesaria para acreditar sus 38

pretensiones. “De no proceder en la forma dicha, el juez

no contará con los antecedentes probatorios necesarios

para formarse la convicción y emitir con equidad y

justicia su dictamen” (Gaceta Jurídica 163, 1994, p. 117)

Por último, el afectado tiene siempre derecho a apelar de

lo resuelto para que la Corte de Apelaciones respectiva

enmiende, en su caso, lo decidido en primera instancia e,

incluso, que la Corte Suprema, por la vía de la casación,

conozca de esta materia, en los términos preceptuados en

los artículos 139 y 145 del Código Tributario,

respectivamente. Todo lo anterior permite concluir que se

resguardan los principios fundamentales mínimos que deben

informar un proceso justo y racional, en los términos que

ordena el artículo 19 Nº 3 de la Constitución Política de

la República, previéndose mecanismos eficaces y

eficientes que permiten que tribunales superiores revisen

lo obrado y resuelto en primera instancia por el órgano

jurisdiccional respectivo, encontrándose este último

sujeto en todo evento a la superintendencia disciplinaria

de la Corte Suprema de Justicia;

VI. DETERMINACION DEL ORGANO JURISDICCIONAL COMPETENTE ES

UNA DECISION SOBERANA DEL LEGISLADOR. CONSECUENCIAS DE

LA DECLARACION DE INAPLICABILIDAD AL CASO CONCRETO.

CUADRAGESIMO PRIMERO: Que, como lo ha indicado

esta Magistratura en diversas sentencias dictadas el

último año, la decisión de sustituir o modificar –en este

caso- el sistema de justicia tributaria por los vicios de

mérito que se sustentan en la impugnación constitucional

planteada en este proceso, constituye una problemática

que deberá decidir el legislador –en actual proceso de

modificación, por lo demás- dentro del marco de sus 39

competencias mediante una ley orgánica constitucional,

como lo ordena claramente el ya invocado artículo 77 de

la Constitución Política, debiendo sostenerse que, en

todo caso, una discrepancia de criterio sobre este

capítulo no resulta eficaz y pertinente por sí mismo para

configurar la causal de inaplicabilidad, que en tal

carácter establece el artículo 93 número 6º de la Carta

Fundamental;

CUADRAGESIMO SEGUNDO: Que, en este sentido, es

necesario reiterar que el Tribunal Constitucional es el

principal órgano encargado de velar por que la ley, o más

bien su aplicación a un caso concreto, efectivamente, no

vulnere los límites constitucionales, lo que significa, a

la vez, la garantía de cierta esfera de autonomía del

legislador, que comprende, básicamente, el conjunto de

apreciaciones de mérito, conveniencia y oportunidad que

lo llevan a la adopción de una u otra fórmula normativa

orgánica. De este modo, como se ha consignado por esta

Jurisdicción Constitucional, sólo cuando el Congreso

Nacional excede su ámbito de atribuciones, infringiendo

los márgenes contemplados en el texto, principios o

valores esenciales de la Carta Fundamental, o violente el

proceso de formación de la ley, el Tribunal

Constitucional puede intervenir para reparar los vicios

de inconstitucionalidad en que éste haya incurrido (Vid,

entre otros, Rol Nº 664/2006, consid. 22º). Que, por lo

demás, esta Magistratura también ha sostenido

reiteradamente que el control constitucional que ejerce

limita en el mérito del acto impugnado o controlado. En

efecto, en este contexto, esta Corte ha afirmado que “el

Tribunal Constitucional no legisla ni administra, ni entra 40

a calificar la bondad de las disposiciones legales o

administrativas sometidas a su control. Sólo debe

resolver si dichos actos se ajustan o no a los preceptos

constitucionales. De una parte, debe velar por que la ley

(…) no vulnere los límites constitucionales y, de otra,

no puede inmiscuirse en la esencia del ejercicio de la

función pública que le corresponde al Congreso Nacional”.

(Rol Nº 591/2006, considerando 9º). Ha agregado,

adicionalmente, que: “En el caso del legislador, tal

esfera de autonomía comprende, básicamente, el conjunto

de apreciaciones de mérito y oportunidad que llevan a la

adopción de una u otra fórmula normativa. Sólo cuando el

Parlamento exceda su ámbito de competencia, infringiendo

los márgenes contemplados en la Constitución, o violente

el proceso de formación de la ley, el Tribunal

Constitucional puede intervenir para reparar los vicios

de inconstitucionalidad en que éste haya incurrido”

(Idem. En el mismo sentido vid., entre otros, Roles Nºs

231, consid. 7º; 242, consid. 3º; 465, consid. 23º; 473,

consid. 11; 541, consid. 15º y, recientemente, 786). En

suma, “la Carta Fundamental establece órganos

legislativos, administrativos y jurisdiccionales, y

cuando estos últimos controlan la constitucionalidad de

los actos de los primeros no pueden invadir su campo

propio, por lo tanto, les está vedado entrar a calificar

el mérito, oportunidad o conveniencia de las normas

impugnadas” (Rol Nº 535/2006, consid. 11º, y en el mismo

sentido Rol Nº 517/2006, consid. 12º);

CUADRAGESIMO TERCERO: Que dicho principio

constituye una regla básica adoptada explícitamente por

los más importantes Tribunales Constitucionales de 41

Europa. Así, por ejemplo, el Consejo Constitucional

Francés ha declarado su incompetencia para emitir

pronunciamientos sobre cuestiones de mérito, consignando

que "la Constitución no le confiere al Consejo

Constitucional un poder general para juzgar y decidir

idéntico a aquél del Parlamento. Sólo le entrega

competencia para decidir si una ley sometida a su control

es consistente o no con la Constitución"; concluyendo el

Tribunal galo –en el ámbito de una modificación a la ley

penal- que "dentro de los márgenes de su misión, no le

cabe al Consejo Constitucional reemplazar el juicio del

Parlamento por el propio con respecto a la necesidad de

las penas impuestas a los delitos". (Vid. David Dokhan,

Les limites du contròle de la constitutionnalité des

actes législatifs”, 2001, Librairie Générale de Droit et

de Jurisprudence, especialmente páginas 450 y

siguientes). El Tribunal Constitucional español, por su

parte, ha precisado que: "La Constitución, como marco

normativo, suele dejar al legislador márgenes más o menos

amplios dentro de los cuales aquél puede convertir en Ley

sus preferencias ideológicas, sus opciones políticas y

sus juicios de oportunidad". Explicando dicho espacio de

libertad legislativa, el Tribunal hispano ha añadido que:

“El legislador es libre dentro de los límites que la

Constitución establece, para elegir la regulación de tal

o cual derecho o institución jurídica que considere más

adecuada a sus preferencias políticas. Quien no puede

dejarse llevar a este terreno es el Tribunal

Constitucional". Como ha indicado la doctrina hispana “el

juicio del Tribunal se ha de circunscribir así a

determinar la conformidad con la Constitución de la Ley 42

impugnada. No es, por tanto, un juicio de valor acerca de

si la regulación adoptada es o no la más oportuna, porque

éste es el campo de actuación en que han de moverse las

distintas opciones políticas dentro del marco de la

Constitución” (Francisco Fernández Segado, El sistema

constitucional español, 1992, p. 1085). En el mismo

sentido, en Alemania, se ha precisado que “mientras no se

oponga a mandatos o prohibiciones constitucionales, el

parlamento es libre en el empleo de sus facultades

legislativas de configuración, en la determinación de

prioridades y en el recurso a medios presupuestarios;

igualmente libre es el Gobierno en su política interior y

exterior o la Jurisdicción a la hora de interpretar y

aplicar el derecho ordinario. El Bundesverfassungsgericht

no es competente para examinar si cualquiera de tales

órganos ha observado adecuadamente sus responsabilidades

o ha dado con la fórmula de solución más justa” (Helmut

Simon, La Jurisdicción Constitucional, en Manual de

Derecho Constitucional, varios autores, 1996, p. 851). De

este modo, como lo ha consignado el Tribunal

Constitucional alemán, el legislador goza de un espacio

de reglamentación, valoración y examen propio que, en

principio, no puede ser revisado por los tribunales

(Sentencia de la Segunda Sala, 29 de octubre de 1987,

Tomo 77, página 170 II, en “50 años de Jurisprudencia del

Tribunal Constitucional Federal Alemán”, Jürgen Schwabe,

2003, p. 92). Por último, en el caso de Italia, el

principio de la autonomía legislativa ha sido reconocido

expresamente por la normativa que reglamenta las

funciones del Tribunal Constitucional, particularmente el

artículo 28 de la Ley 87, del 11 de marzo de 1953, que 43

veda a dicho órgano de control constitucional "cualquier

valoración de naturaleza política y cualquier control

sobre el uso del poder discrecional del Parlamento”;

CUADRAGESIMO CUARTO: Que, así las cosas, esta

Magistratura, por ahora, mantiene su criterio en cuanto a

señalar que la determinación del órgano jurisdiccional

que debe conocer, en el caso específico de autos, de los

contenciosos tributarios, es una materia que es privativa

del legislador, por lo que no corresponde su revisión

judicial por la vía de la jurisdicción constitucional, en

tanto en cuanto en su aplicación no se acrediten

infracciones sustanciales, concretas y precisas a la

Carta Fundamental, lo que tampoco ha ocurrido en el caso

de autos. En efecto, el requirente plantea una serie de

situaciones que podrían afectar la independencia e

imparcialidad del órgano jurisdiccional, específicamente

la sujeción a criterios interpretativos administrativos y

el que el propio Servicio de Impuestos Internos se

pudiera hacer parte en dichos autos, nada de lo cual sin

embargo se ha acreditado circunstanciadamente, lo que

transforma dichas objeciones de inconstitucionalidad en

situaciones meramente hipotéticas. El mismo criterio se

sostuvo por esta Magistratura en relación a la

jurisdicción militar al consignarse que “la decisión de

sustituir o modificar el sistema de justicia militar por

los vicios de mérito que se sustentan en la impugnación

constitucional planteada en este proceso, constituye una

problemática que deberá decidir el legislador dentro del

marco de sus competencias, mediante una ley orgánica

constitucional, como lo ordena claramente el ya invocado

artículo 77 de la Constitución Política, debiendo 44

sostenerse que, en todo caso, una discrepancia de

criterio sobre este capítulo no resulta eficaz para

configurar la causal de inaplicabilidad que en tal

carácter establece el artículo 93 Nº 6 de la Carta

Fundamental” (Rol Nº 664/2006, consid. 5º);

CUADRAGESIMO QUINTO: Que, en todo caso,

respecto de la circunstancia de que el órgano

jurisdiccional –esto es, el Director Regional del

Servicio de Impuestos Internos- pudiera encontrarse

sujeto a la interpretación oficial del superior

jerárquico, cabe señalar que ello sólo debe entenderse

exclusivamente para las facultades fiscalizadoras, esto

es, administrativas, más no para las jurisdiccionales. En

otras palabras, ni el órgano jurisdiccional de primera

instancia ni los tribunales de justicia superiores se

encuentran obligados a resolver y fallar las

controversias tributarias de acuerdo a las instrucciones

que pudiere emitir eventualmente al efecto el Servicio de

Impuestos Internos. El conocimiento y fallo de estos

asuntos debe efectuarse con estricta sujeción a las

normas legales establecidas en el Código Tributario y,

supletoriamente, en el Código de Procedimiento Civil y al

mérito de la prueba rendida. Confirmando lo anterior, es

del caso tener presente que el antiguo artículo 7º, letra

c) de la Ley Orgánica del Servicio de Impuestos Internos

(DFL Nº 7) otorgaba al Director Nacional del mismo la

facultad de supervigilar el cumplimiento de las

instrucciones que impartiera y la estricta sujeción a las

mismas de los “dictámenes, resoluciones y fallos”,

habiéndose eliminado esta última referencia por el

artículo 63, letra c), de la Ley Nº 18.382, publicada en 45

el Diario Oficial de 28 de diciembre de 1984. Entre las

motivaciones que se tuvieron presente para introducir tal

modificación, cabe recordar lo consignado por el Director

de la época, en cuanto a que dicha enmienda “consiste en

que los Directores Regionales pueden fallar o resolver

las reclamaciones tributarias sin que sus fallos queden

sujetos a revisión por parte de la Dirección Nacional”

(sesión conjunta de las Comisiones Legislativas, 4 de

diciembre de 1984, en Historia de la Ley, p. 195). En

otras palabras, “no corresponde instruir a los Directores

Regionales acerca de cómo deben realizar los fallos, qué

normas de derecho deben aplicar, etcétera, ya que ellos

constituyen tribunales soberanos especiales, con

facultades omnímodas para fallar” (sesión conjunta de 13

de diciembre de 1984, en Historia de la Ley, p. 391). Así

por lo demás lo han señalado la jurisprudencia y la

doctrina. En efecto, se ha sentenciado que “es efectivo

que el Director Nacional del Servicio de Impuestos

Internos cuenta con la facultad exclusiva de interpretar

administrativamente la ley tributaria y que ella se

traduce en documentos oficiales, como los oficios y

circulares; pero ninguna actuación interpretativa obliga

a los contribuyentes, ni menos aún, a los órganos

jurisdiccionales, quienes son libres para interpretar la

ley de acuerdo con la metodología contenida en los

artículos 19 a 24 del Código Civil” (Corte de Apelaciones

de Santiago, 19 de diciembre de 2006, Rol Nº 1435-2002).

Idéntico criterio ha sostenido la doctrina, indicando al

efecto que “cuando los respectivos Directores Regionales

del Servicio de Impuestos Internos actúan en calidad de

órganos jurisdiccionales, no pueden sujetarse a las 46

instrucciones que sobre materias tributarias establece el

Director Nacional del Servicio de Impuestos Internos. En

efecto, es un principio inconcuso que dentro de la

jerarquía de los tribunales, los tribunales de primera y

segunda instancia son tribunales que no sólo analizan los

hechos sino también el derecho, y que la Corte Suprema,

en los procedimientos habituales, sólo analiza y resuelve

los puntos de derecho a través del recurso de casación en

el fondo. Pues bien, resulta que el Director Regional,

cuando actúa como tribunal, lo hace como tribunal de

primera instancia, entendiendo esta última expresión como

el primer grado de conocimiento y fallo de un tribunal,

en el que este conoce tanto de los hechos como del

derecho involucrado (...) En consecuencia, pese a la

existencia del artículo 19, letra b, de la Ley Orgánica

del Servicio de Impuestos Internos, los Directores

Regionales, cuando actúan en calidad de órganos

jurisdiccionales de primera instancia, no pueden

prescindir de la obligación de interpretar la ley, sin

sujeción alguna a las instrucciones del Director

Nacional, ya que de hacerlo se está privando de un

elemento esencial de su función” (Eduardo Morales Robles,

Los problemas de la interpretación administrativa de la

ley tributaria, en Revista de Derecho de la Universidad

Finis Terrae Nº 6, 2002, p. 206);

CUADRAGESIMO SEXTO: Que, por último, este

Tribunal no puede dejar adicionalmente de tener en

consideración las consecuencias, para el caso concreto,

que podría ocasionar una declaración de inaplicabilidad

como la impetrada en estos autos. En efecto, constituye

un principio elemental de prudencia constitucional el que 47

el Tribunal Constitucional debe abstenerse de declarar la

inaplicabilidad por inconstitucionalidad de una norma en

aquellos casos en que ello pudiera engendrar una lesión

de mayor envergadura constitucional. Como lo ha sostenido

la doctrina, “el juez debe interpretar previsoramente,

teniendo presente las consecuencias de su decisión

jurisdiccional para el caso concreto y para el conjunto

de la sociedad (bien común), lo que, a su vez, otorga

razonabilidad al fallo o sentencia, al ponderar los

intereses sociales además de los intereses particulares”

(Humberto Nogueira Alcalá, Lineamientos de interpretación

constitucional y del bloque constitucional de derechos,

2006, pág. 153). En tal sentido, como nos lo recuerda

Otto Bachof, el intérprete no debe olvidar la

consideración de las potenciales consecuencias de su

sentencia. En el caso concreto que se ha sometido a

conocimiento de este Tribunal, de sostenerse que el

Director Regional del Servicio de Impuestos Internos

carecería de respaldo constitucional para ejercer sus

funciones jurisdiccionales, ello produciría eventualmente

un efecto indeseado, puesto que ningún órgano

jurisdiccional sería competente para conocer de dichas

materias, lo que supondría una inconstitucionalidad

mayor, al dejar sin órgano jurisdiccional competente para

conocer respecto de la situación infraccional tributaria

concreta, afectando especialmente el derecho

constitucional a recurrir a los tribunales, el derecho a

la jurisdicción y al debido proceso, en los términos que

reconoce y resguarda el propio artículo 19 Nº 3 de la

Constitución Política de la República. A lo anterior se

suma la circunstancia de que sólo se ha impugnado la 48

norma que le otorga competencia a los Directores

Regionales del Servicio de Impuestos Internos, más no las

disposiciones procesales del Código Tributario, aunque

evidentemente de la simple lectura del requerimiento de

autos se concluye que también existen fundados reparos de

constitucionalidad al procedimiento mismo de primera

instancia, que en todo momento hace referencia al órgano

jurisdiccional competente, todo lo cual puede producir

graves efectos desde el punto de vista constitucional, al

no existir precisión de cuál sería sin embargo el órgano

jurisdiccional competente y aun el procedimiento

aplicable. Así, por lo demás, lo ha destacado cierta

doctrina al consignar que “si se pretende la derogación

tácita o la inaplicabilidad de las normas del Código

Tributario y de la Ley Orgánica del Servicio de Impuestos

Internos que vulneran la garantía del racional y justo

procedimiento, podría llegarse a una situación mucho más

injusta, ya que el tribunal, tratando de hacer efectiva

la garantía en el caso concreto asumiendo que no existe

norma legal aplicable que regule completa y

constitucionalmente el procedimiento, tendrá que dar

soluciones para cada caso en particular, vulnerándose el

principio de igualdad ante la ley. La situación podría

ser insoluble si se concluye que no existen normas

procesales para aplicar o incluso se podría llegar al

absurdo de no reconocer tribunal llamado por la ley a

conocer de la cuestión” (Iris Vargas Delgado, La garantía

del justo y racional procedimiento en la jurisdicción

tributaria, Revista Chilena de Derecho Nº 25, 1998, p.

560); 49

VII. LA ACCION DE INAPLICABILIDAD Y SU RELACION AL CASO

CONCRETO.

CUADRAGESIMO SEPTIMO: Que, por último no debe

olvidarse el carácter concreto de la acción de

inaplicabilidad, de suerte tal que, para ser acogida, la

aplicación del precepto legal impugnado al caso

específico ha de resultar contraria a la Constitución,

tal como lo preceptúa el artículo 93 Nº 6 de la

Constitución Política de la República; lo que relativiza,

por una parte, el examen meramente abstracto de

constitucionalidad y, por la otra, impide extraer

conclusiones, reglas y principios generales a partir de

una sentencia de inaplicabilidad, por lo que resulta

necesario reiterar lo señalado por esta Magistratura en

cuanto a que lo decidido en un proceso determinado ha de

entenderse referido sólo y exclusivamente al mismo;

CUADRAGESIMO OCTAVO: Que, en efecto, como lo ha

indicado de manera reiterada este mismo Tribunal en

diversas sentencias pronunciadas durante el último año,

la acción de inaplicabilidad dice relación con el examen

concreto de si el precepto legal invocado en una gestión

judicial pendiente y correctamente interpretado producirá

efectos o resultados contrarios a la Constitución; lo que

ciertamente marca una diferencia sustancial con el

régimen vigente en Chile entre los años 1925 y 2005, en

que la competencia en esta materia estaba reservada de

manera privativa y exclusiva a la Corte Suprema de

Justicia;

CUADRAGESIMO NOVENO: Que, explicitando este

punto, se ha fallado que “la decisión jurisdiccional de

esta Magistratura ha de recaer en la conformidad o 50

contrariedad con la Constitución que la aplicación del

precepto impugnado pueda tener en un caso concreto y no

necesariamente en su contradicción abstracta y universal

con la preceptiva constitucional” (Rol Nº 546/2006). De

este modo, la declaración de inaplicabilidad no significa

que siempre la norma impugnada sea per se

inconstitucional, sino que únicamente en el caso concreto

dentro del cual se formula el respectivo requerimiento.

En otras palabras, “en sede de inaplicabilidad, el

Tribunal está llamado a determinar si la aplicación del

precepto en la gestión específica resulta contraria a la

Constitución”. (Rol Nº 480/2006);

QUINCUAGESIMO: Que, en resoluciones anteriores,

como las contenidas en los roles Nº 478, 546, Capítulo I,

473, 517 y 535, este Tribunal ha precisado y se ha

extendido en sus consideraciones acerca de la naturaleza

de la actual acción de inaplicabilidad y sus evidentes

diferencias con la similar prevista en la Carta

Fundamental con anterioridad a la reforma del año 2005,

destacando especialmente la constatación de que de la

simple comparación del texto del actual artículo 93 Nº 6

con el antiguo artículo 80 de la Carta Fundamental, que

entregaba esta facultad a la Corte Suprema, se desprende

que mientras antes se trataba de una confrontación

directa -y más bien abstracta- entre la norma legal y la

disposición constitucional, ahora –en cambio- se está en

presencia de una situación completamente diferente, por

cuanto lo que podrá ser declarado inconstitucional, por

motivos de forma o de fondo, es la aplicación del

precepto legal impugnado a un caso concreto, todo lo cual

–ciertamente-, como se ha indicado, relativiza el examen 51

abstracto de constitucionalidad, marcando así una clara

diferencia con la regulación prevista por el texto

constitucional anterior;

QUINCUAGESIMO PRIMERO: Que lo expresado,

entonces, deja de manifiesto que las características y

circunstancias particulares y precisas del caso concreto

de que se trate han adquirido, en el actual texto

constitucional, una relevancia sustancialmente mayor de

la que debía atribuírseles antes de 2005 pues, ahora, la

decisión jurisdiccional de esta Magistratura ha de recaer

en la conformidad o contrariedad con la Constitución que

la aplicación del precepto impugnado pueda tener en cada

caso concreto sub lite, lo que no implica,

necesariamente, una contradicción abstracta y universal

con la preceptiva constitucional. De esta manera, como se

ha precisado por esta Magistratura Constitucional, el que

en un caso determinado se declare un precepto legal

inaplicable por inconstitucional, no significa que

siempre y en cualquier caso procederá formular igual

declaración (Rol Nº 596). Así las cosas, lo que el

Tribunal debe efectuar es un examen concreto de si la

norma aplicada a la gestión produce efectos o resultados

contrarios a la Constitución Política. En otras palabras,

las características y circunstancias específicas y

particulares del caso concreto adquieren especial

relevancia al momento de resolver esta acción de

inaplicabilidad, habida consideración de que la decisión

judicial recae respecto de la conformidad o contrariedad

con la Constitución que la aplicación del precepto legal

impugnado pueda tener en cada caso concreto, de modo que 52

no se trata de una declaración abstracta y universal,

desvinculada de la gestión judicial que la motiva;

QUINCUAGESIMO SEGUNDO: Que de la simple lectura

del requerimiento de autos y de sus fundamentos

esenciales se desprende –ciertamente- que los reproches

de constitucionalidad van más bien dirigidos a los

preceptos legales en abstracto y no al caso concreto,

todo lo cual configura esta presentación como un recurso

de inconstitucionalidad y no de inaplicabilidad, lo que

obliga a desechar este requerimiento;

QUINCUAGESIMO TERCERO: Que, en efecto, en el

caso de autos, como ya se ha señalado, no se ha

acreditado circunstanciadamente que la aplicación de los

preceptos legales al caso concreto importe una

vulneración específica a los principios del debido

proceso, al negársele al recurrente la posibilidad de ser

escuchado y de aportar pruebas, como tampoco que exista

una decisión jurisdiccional fundada en interpretaciones

de carácter puramente administrativo, habida

consideración de que -como se ha explicado- el órgano

jurisdiccional de primera instancia deberá resolver –en

el marco de un debido proceso- con estricta sujeción a

las leyes y a la prueba rendida, todo lo cual podrá ser

enmendado eventualmente por el tribunal superior que

conozca del recurso de apelación y, en su caso, por la

Corte Suprema a través de los recursos de casación en la

forma y fondo. Adicionalmente no existe constancia en

autos ni se ha acreditado que el Servicio de Impuestos

Internos pretenda hacerse parte en los autos de

reclamación tributaria, como sostiene la recurrente. Así

las cosas, los reproches formulados por la requirente de 53

autos más bien parecen propios de una acción de

inconstitucionalidad de efectos generales y abstractos

que de una de inaplicabilidad al caso concreto, en los

términos que se ha consignado en los considerandos

precedentes;

Y TENIENDO PRESENTE lo prescrito en los

artículos 5º, 6º, 7º, 19, número 3, inciso quinto y 93,

inciso primero, Nº 6, de la Constitución Política de la

República; 6°, letra B) N° 6, y 115 del Código

Tributario; 19, letra b), del DFL N° 7 de 1980, y 30 y 31

de la Ley Nº 17.997, Orgánica Constitucional de este

Tribunal,

SE RESUELVE:

SE RECHAZA EL REQUERIMIENTO DE INAPLICABILIDAD

DEDUCIDO A FOJAS UNO. DÉJESE SIN EFECTO LA SUSPENSIÓN

DECRETADA EN AUTOS.

Se previene que los Ministros señores Jorge Correa

Sutil y Francisco Fernández Fredes concurren al fallo

teniendo exclusivamente presente lo siguiente:

PRIMERO. Que tienen la convicción de que el

procedimiento de sustanciación y resolución de reclamos

tributarios a cargo del respectivo Director Regional del

Servicio de Impuestos Internos es uno de índole

administrativa y no propiamente jurisdiccional. Los

motivos para arribar a esta conclusión los han expuesto

extensamente en sus disidencias a las sentencias de

inaplicabilidad recaídas en los roles 499, 502, 515, 520,

525, 526, 527, 528, 547, 554, 555, 566, 569, 574, 595,

604, 605, 606, 613, 614, 627, 628, 629, 630, 635, 636,

639, 640, 641, 642, 647, 657 y 658, todos del año 2006, y 54

respecto de la sentencia de inconstitucionalidad rol

número 681 de 2006.

SEGUNDO. Que, a quien está llamado a resolver una

reclamación jerárquica al interior del propio servicio

que impone una determinada obligación tributaria, no le

resultan exigibles los atributos de imparcialidad e

independencia que sí son exigibles de los terceros que,

como jueces, resuelven una controversia. Los Directores

Regionales del Servicio de Impuestos Internos obviamente

carecen de independencia respecto del Servicio de

Impuestos Internos, por cuyos intereses están

funcionariamente obligados a velar, y de imparcialidad

para resolver una reclamación en que el Servicio que

representan tiene un interés directo, todo ello por las

razones ya expuestas en los votos disidentes a que se ha

hecho referencia. A juicio de estos previnientes, tal

falta de imparcialidad e independencia no es obstáculo

para que estos funcionarios sean llamados a resolver una

reclamación jerárquica, como etapa previa necesaria a la

interposición de un reclamo judicial. Ello es expresión

de una técnica legislativa lícita que, para evitar que un

exceso de conflictos llegue directamente al sistema

judicial, establece esta etapa administrativa previa en

que algunos de tales conflictos pueden quedar resueltos o

ser reducidos en su magnitud.

TERCERO. Que la independencia e imparcialidad del

juzgador que resulta exigible a toda decisión

jurisdiccional se verifica, en la especie, en el tribunal

que conoce del asunto, agotadas las instancias

administrativas. Conforme lo establece el artículo 120

del Código Tributario, este Tribunal es la Corte de 55

Apelaciones respectiva, a quien corresponde conocer de

los recursos que se deduzcan en contra de las

resoluciones del Director Regional.

Acordada con el voto en contra de los Ministros Raúl

Bertelsen Repetto, Mario Fernández Baeza y Marisol Peña

Torres, quienes estuvieron por aceptar el requerimiento y

declarar la inaplicabilidad de los artículos 6°, letra B)

N° 6, y 115 del Código Tributario, y del artículo 19,

letra b), del Decreto con Fuerza de Ley N° 7, de 1980,

Ley Orgánica del Servicio de Impuestos Internos, para lo

cual tienen en cuenta las siguientes consideraciones:

PRIMERO.- Lo expuesto en los considerandos primero a

vigésimo noveno y trigésimo segundo a trigésimo cuarto de

la sentencia acordada por la mayoría de los Ministros de

este Tribunal, que los disidentes comparten, y en los

cuales se indica el cumplimiento de los requisitos que la

Constitución Política establece para interponer una

acción de inaplicabilidad, el carácter de órgano

jurisdiccional que reviste el Director Regional del

Servicio de Impuestos Internos y el sistema contencioso

administrativo que existe en Chile en materia tributaria;

SEGUNDO.- Que aunque corresponde al legislador,

según los artículos 38, inciso segundo, 76 y 77 de la

Constitución Política, la determinación de los tribunales

que conocerán de las reclamaciones que las personas

interpongan contra la Administración del Estado, como

asimismo regular la organización y competencia de los

mismos, dicha atribución, como ocurre siempre en el

ejercicio de toda potestad estatal, ha de ejercerse con

pleno respeto a los derechos y garantías que reconoce la

Carta Fundamental; 56

TERCERO.- Que la Constitución Política, si bien

permite la existencia de órganos que formando parte de la

Administración ejerzan jurisdicción, requiere que ellos,

en su existencia, composición, competencia y

procedimientos, aseguren a toda persona la igual

protección de la ley en el ejercicio de sus derechos,

garantía que contiene como una de sus exigencias

específicas la existencia de un procedimiento racional y

justo establecido por el legislador;

CUARTO.- Que los Directores Regionales del Servicio

de Impuestos Internos, conforme a lo dispuesto en los

artículos 6°, letra B), N° 6, y 115 del Código

Tributario, y artículo 19, letra b), del Decreto con

Fuerza de Ley N° 7, de 1980, Ley Orgánica del Servicio de

Impuestos Internos, ejercen funciones jurisdiccionales.

Así lo ha resuelto este Tribunal al declarar en diversas

oportunidades que la aplicación del artículo 116 del

mismo Código resulta contraria a la Constitución, como

también al pronunciar la inconstitucionalidad de dicha

disposición en sentencia de 26 de marzo de 2007, Rol N°

681;

QUINTO.- Que cabe recordar, al respecto, que en la

sentencia de 30 de agosto de 2006, dictada en el Rol N°

472 y que fue la primera oportunidad en que se declaró la

inaplicabilidad del artículo 116 del Código Tributario,

este Tribunal, luego de reproducir los artículos 6°,

letra B), N° 6, y 115 del Código Tributario, y el

artículo 19, letra b), del Decreto con Fuerza de Ley N°

7, de 1980, Ley Orgánica del Servicio de Impuestos

Internos, expresó en el considerando décimo quinto: “Que

de los preceptos transcritos se aprecia que los 57

Directores Regionales del Servicio de Impuestos Internos,

en el territorio que les corresponde, ejercen funciones

de carácter jurisdiccional, entendida la jurisdicción, al

decir de este Tribunal, como “el poder deber que tienen

los tribunales para conocer y resolver, por medio del

proceso y con efecto de cosa juzgada, los conflictos de

intereses de relevancia jurídica que se promuevan en el

orden temporal dentro del territorio de la República y en

cuya solución les corresponda intervenir” (Sentencia Rol

N° 346, de 8 de abril de 2002, considerando 43°)”;

SEXTO.- Que esta misma Magistratura, en su sentencia

de 26 de marzo de 2007, en la que declarara la

inconstitucionalidad del artículo 116 del Código

Tributario, reitera la índole jurisdiccional de la

facultad concedida a los Directores Regionales del

Servicio de Impuestos Internos para conocer de las

reclamaciones de los contribuyentes y de las denuncias

por infracción a las disposiciones tributarias. Al

efecto, en el considerando décimo tercero recuerda que

“este Tribunal ha afirmado la naturaleza jurisdiccional

de tal facultad, en cada uno de los pronunciamientos de

inaplicabilidad que sirven de antecedente y fundamento a

esta sentencia, teniendo presente, para ello, los

preceptos constitucionales que regulan el ejercicio de la

jurisdicción y su distribución entre los tribunales

establecidos por la ley; la historia fidedigna del

establecimiento de las respectivas disposiciones legales;

las precisiones conceptuales efectuadas por el propio

Servicio de Impuestos Internos; los antecedentes del

proyecto de ley sobre tribunales tributarios, en actual

trámite legislativo; la jurisprudencia previa tanto de 58

este Tribunal como de la Excma. Corte Suprema y la

correlación armónica de diversos preceptos contenidos en

el mismo Código Tributario”;

SÉPTIMO.- Que es inconciliable con la referida

garantía constitucional de igual protección de la ley en

el ejercicio de los derechos y la exigencia de un

racional y justo procedimiento, la existencia, al

interior de la Administración, de órganos que formen

parte de la estructura de un servicio público y a los

cuales corresponda ejercer funciones jurisdiccionales que

tengan por objeto conocer de las actuaciones del propio

servicio, lo que no se opone, sin embargo, a la

existencia de órganos que, legalmente habilitados,

ejerzan alguna atribución jurisdiccional para conocer de

conflictos entre particulares e, incluso, entre

particulares y la Administración, pero siempre que

aquellos órganos dotados de jurisdicción gocen de una

efectiva independencia e imparcialidad frente a los

órganos administrativos cuyas actuaciones están llamados

a enjuiciar;

OCTAVO.- Que esta exigencia es doctrina de este

Tribunal, el que en sentencia de 21 de diciembre de 1987,

Rol N° 46, manifestó que “está de acuerdo en “que todo

juzgamiento debe emanar de un órgano objetivamente

independiente y subjetivamente imparcial, elementos

esenciales del debido proceso que consagra toda la

doctrina procesal contemporánea”. Es más, a juicio de

este Tribunal, la independencia e imparcialidad del juez

no sólo son componentes de todo proceso justo y racional,

sino, además, son elementos consustanciales al concepto

mismo de tal” (considerando décimo); 59

NOVENO.- Que los Directores Regionales del Servicio

de Impuestos Internos son funcionarios de un servicio al

que corresponde la aplicación y fiscalización de las

disposiciones tributarias y cuyas actuaciones dan origen

a las reclamaciones de los contribuyentes, reclamaciones

de las que a ellos corresponde conocer como tribunales de

primera instancia, razón por la cual, aunque no hayan

recibido instrucciones para el caso particular sometido a

su conocimiento, se encuentran en una situación en que

carecen de la independencia e imparcialidad propias de un

órgano jurisdiccional ya que en el reclamo que tienen que

fallar el Servicio al que pertenecen tiene un interés

directo;

DÉCIMO.- Que, por consiguiente, de aplicarse los

artículos 6°, letra B), N° 6, y 115 del Código

Tributario, y el artículo 19, letra b), del Decreto con

Fuerza de Ley N° 7, de 1980, Ley Orgánica del Servicio de

Impuestos Internos, en la gestión judicial con ocasión de

la cual se ha solicitado su inaplicabilidad, resultaría

que un reclamo tributario sería conocido y resuelto por

un órgano jurisdiccional que carece de independencia e

imparcialidad, lo que resulta contrario a la Constitución

Política que garantiza la igual protección de la ley en

el ejercicio de los derechos y la existencia de un

racional y justo procedimiento, razón por la cual

corresponde declarar su inaplicabilidad;

DÉCIMO PRIMERO.- Que, finalmente, la necesidad de

asegurar el juzgamiento “por el tribunal que señalare la

ley y que se hallare establecido por ésta con

anterioridad a la perpetración del hecho”, tal como se

ordena en el inciso cuarto del artículo 19, N° 3, de la 60

Carta Fundamental, no debe llevar a concluir que la

declaración de inaplicabilidad de los preceptos legales

impugnados deja al requirente sin tribunal que juzgue su

reclamo. Por el contrario, a juicio de estos disidentes,

la referida declaración hace inmediatamente aplicable lo

previsto en el artículo 38, inciso segundo, de la

Constitución Política, de forma que el presunto afectado

por la lesión de un derecho tiene abierto el camino para

ampararlo a través de los tribunales a que alude dicho

precepto.

Redactó la sentencia el Ministro señor Enrique Navarro

Beltrán, la prevención sus autores y la disidencia el

Ministro señor Raúl Bertelsen Repetto.

Comuníquese, regístrese y archívese.

Rol Nº 616-2006.

Pronunciada por el Excmo. Tribunal Constitucional,

integrado por su Presidente don Juan Colombo Campbell, y

por los Ministros señores Raúl Bertelsen Repetto, Hernán

Vodanovic Schnake, Mario Fernández Baeza, Jorge Correa

Sutil, Marcelo Venegas Palacios, señora Marisol Peña

Torres, Enrique Navarro Beltrán y Francisco Fernández

Fredes. Autoriza el Secretario del Tribunal

Constitucional, don Rafael Larraín Cruz.