Impuesto territorial

1

Santiago, a veintiséis de noviembre de dos mil siete.

VISTOS:

Con fecha 25 de enero de 2007, Juan Pablo Díaz

Cumsille, en representación de la Sociedad de Deportes

Palestina S.A., ha formulado una acción de

inaplicabilidad por inconstitucionalidad respecto de los

artículos 1°, 3°, 4°, 5°, 7°, 10, 12 y 16 de la Ley N°

17.235 y del artículo 2° de la Ley N° 20.033, en la parte

que ordena reemplazar el cuadro Anexo N°1 de la Ley N°

17.235, nómina de exenciones al impuesto territorial,

párrafo I, exención del 100%, letra b), número 3. Además,

respecto del artículo 2° de la Ley N° 17.235, en la parte

referida al cuadro anexo N° 1, nómina de exenciones al

impuesto territorial, párrafo I, exención del 100%, letra

b, número 3.

La gestión en relación a la cual se solicita la

declaración de inaplicabilidad consiste en el reclamo de

avalúo Rol Nº 10.215-06, deducido ante el Tribunal

Tributario Santiago Oriente, de acuerdo al artículo 149

del Código Tributario.

Indica la peticionaria que, debido a que los

preceptos legales impugnados dicen relación con el

establecimiento del impuesto territorial, particularmente

en lo que se refiere a la forma en que se determinará la

base imponible, haciendo referencia a la tasación y

avalúo de los inmuebles y a la exención de dicho tributo,

con intervención de la Administración, es necesario

concluir que las normas impugnadas resultan decisivas en

la resolución de la gestión pendiente.

La Ley N° 20.033, también conocida como de Rentas

Municipales II, al modificar el artículo 2° de la Ley N° 2

17.235, condicionó la exención del impuesto territorial

de que gozaban los recintos deportivos al hecho de

mantener convenios para el uso gratuito de sus

instalaciones deportivas con colegios municipalizados o

particulares subvencionados, convenios que deberán

refrendarse por la Dirección Provincial de Educación

respectiva y ser establecidos por un Reglamento, el que

es objeto de los recursos interpuestos.

Con fecha 30 de enero de 2007, la Segunda Sala de

esta Magistratura declaró la admisibilidad del

requerimiento, suspendiéndose el procedimiento y pasando

los antecedentes al Pleno para su sustanciación.

Con fecha 29 de marzo de 2007, la Abogado Procurador

Fiscal de Santiago, del Consejo de Defensa del Estado,

señora María Teresa Muñoz Ortúzar, al evacuar sus

observaciones a los requerimientos, plantea sus descargos

para cada uno de los capítulos de inaplicabilidad

formulados.

El requerimiento se puede sistematizar sobre la base

de tres capítulos.

Primer capítulo de inaplicabilidad: Impuesto

territorial.

El artículo 1º de la Ley Nº 17.235 señala:

Establécese un impuesto a los bienes raíces que se

aplicará sobre el avalúo de ellos, determinado de

conformidad con las disposiciones de la presente

ley.

Al respecto, el requirente indica que los tributos

deben recaer sobre las “rentas” del contribuyente y no

sobre su patrimonio, lo que se desprende del artículo 19

N° 20 de la Constitución, que asegura la igual 3

repartición de los tributos en proporción a las rentas y

no a los haberes, como lo señalaba la anterior Carta de

1925, lo que demuestra la intención del Constituyente en

esta materia. Además, la jurisprudencia del Tribunal

Constitucional así lo confirmaría.

Explica que el patrimonio de una persona está

conformado por bienes adquiridos con ingresos por los

cuales ya se ha tributado, por lo que un tributo sobre el

patrimonio implica una doble tributación por el mismo

ingreso.

Como el impuesto territorial recae sobre el

patrimonio de las personas y no sobre sus rentas, se

estaría en presencia de una vulneración el artículo 19 N°

20 de la Carta.

Señala el peticionario que no tiene capacidad para

pagar el impuesto territorial que resulta del avalúo

efectuado, por lo tanto, dada la especial situación de

este tipo de sociedades, cuya principal actividad es el

deporte y la recreación y su financiamiento se obtiene a

través de cuotas sociales, este impuesto es

desproporcionado e injusto.

El Consejo de Defensa del Estado, respecto de este

capítulo de inaplicabilidad, señala que la garantía

constitucional indicada en el inciso primero del N° 20

del artículo 19 de la Carta, referida a la igual

repartición de los tributos en proporción a las rentas o

en la progresión o forma que determine la ley, debe ser

interpretada a la luz de la intención del Constituyente

al establecer que la determinación de los tributos,

cualquiera sea su naturaleza, está entregada a la ley y

no se encuentra restringida sólo a aquellos que recaigan 4

sobre la renta. Así, por ejemplo, el artículo 65, en sus

incisos segundo y cuarto, se refiere a “tributos de

cualquier naturaleza”.

Por tanto, los tributos pueden recaer sobre bienes

de cualquier naturaleza, lo que se encuentra reafirmado

por la sentencia de octubre de 1998, del Tribunal

Constitucional, Rol N° 280, la que señala que la

protección contenida en el artículo 19, N° 20, inciso

segundo, de la Constitución, está dirigida

preferentemente a los impuestos personales, esto es, los

que afectan la renta de las personas, existiendo una

variada gama de otros impuestos. Lo que es refrendado por

la doctrina y la historia de la norma, concluyendo que la

ley puede gravar el patrimonio y, dentro de él, los

bienes raíces.

Del mismo modo, indica que la disposición sexta

transitoria de la Constitución dispone que se mantendrá

la vigencia de las disposiciones legales que hayan

establecido tributos de afectación o destino

determinado. Y la Ley N° 17.235 se encontraría en tal

situación.

Por tanto, el artículo 1° de la Ley N° 17.235, que

establece el impuesto a los bienes raíces, no infringiría

la Carta.

Segundo capítulo de inaplicabilidad: reserva de

legalidad.

Indica el requirente que los artículos 3º, 4º, 5º,

7º, 10, 12 y 16 de la Ley Nº 17.235, impugnados, en

general establecen la forma de determinación de la base

imponible y la tasa del impuesto territorial a través de 5

diversos actos administrativos, los cuales se resumen en

lo siguiente:

a. La facultad del Servicio de Impuestos Internos

para impartir las instrucciones técnicas y

administrativas necesarias para efectuar la

tasación.

b. El deber del Servicio de realizar un proceso de

reavalúo de los bienes raíces agrícolas y no

agrícolas.

c. El deber del Servicio de formar el rol de

avalúos correspondiente, expresando en dicho

rol, respecto de cada inmueble, el nombre del

propietario, la ubicación y el avalúo asignado.

d. La tasa del impuesto territorial y la facultad

del Ministerio de Hacienda para fijar la misma

mediante Decreto Supremo.

e. La facultad del Servicio de modificar los

avalúos o contribuciones de los bienes raíces

por las causales que se señalan.

Efectuando un análisis particular de cada norma

impugnada de la Ley N° 17.235, el Club Deportivo señala:

Artículo 3°: Se faculta al Servicio a fijar

nuevamente la base imponible del impuesto territorial

cada cierto tiempo, lo que resulta inconstitucional, ya

que viola el principio de reserva legal de los tributos.

Artículo 4°: Se faculta al Servicio para dictar

actos administrativos destinados a establecer la base

imponible del impuesto territorial, vulnerándose el

artículo 19 N° 20 de la Constitución.

Artículos 5° y 16: El Servicio formará el rol de

avalúos correspondiente, indicándose que el mismo 6

Servicio lo mantendrá al día, lo que viola el principio

de reserva legal de los tributos.

Artículo 7°: Se indica que la tasa del impuesto

territorial es determinada por un Decreto Supremo del

Ministerio de Hacienda, lo que resulta igualmente

inconstitucional.

Artículos 10 y 12: Se faculta al Servicio para

modificar el avalúo, base imponible del impuesto

territorial, lo que vulnera el principio de reserva legal

de los tributos.

Es del caso señalar que, en enero de 2006, se llevó

a cabo el proceso de reavalúo de los bienes raíces en

todo el país, que modificó y determinó los nuevos avalúos

de estos bienes.

El reavalúo fiscal es esencialmente un nuevo proceso

de tasación fiscal del bien raíz de propiedad del

contribuyente, practicado por el Servicio, tasación que,

según se desprende del artículo 4º, y respecto de los

bienes raíces no agrícolas, debe basarse, normarse y

determinarse conforme a las tablas de clasificación de

las construcciones y de los terrenos y a los valores

unitarios que se fijen de cada tipo de bien.

Para ello se han incorporado diversos actos

administrativos emanados de distintas autoridades, como

son:

a) Resolución exenta Nº 8 de 2006, del Servicio de

Impuestos Internos, que fija valores de terrenos,

construcciones, definiciones técnicas y monto de avalúo,

fijando los parámetros que norman y determinan el

resultado de las tasaciones fiscales y, por consiguiente,

su avalúo. 7

De esta forma hay una incidencia directa y absoluta

de este acto en la determinación del impuesto territorial

y de los elementos esenciales que conforman la base de la

obligación tributaria.

Así, por medio de actos administrativos de una

entidad normativa inferior, se está fijando y/o

estableciendo el tributo territorial y una exención

tributaria, lo que es inconstitucional.

b) Circular Nº 10 de 2006 del Servicio de Impuestos

Internos, que norma la aplicación de coeficientes de

ajuste al avalúo de terreno para ciertos casos

particulares de predios a los que, por sus

características, no se les aplica la regla general.

El Servicio estima, a su entera discreción, que a

cierto inmueble, respecto de otros, debe o no aplicársele

un factor de corrección, modificando su tasación y

correspondiente avalúo y determinando con ello la base

imponible.

Junto con el anterior acto administrativo, sirven de

base y modifican la base imponible del impuesto

territorial del contribuyente, estableciendo el monto a

pagar por concepto de contribuciones, lo que sería

inconstitucional.

c) Decreto Supremo Nº 1456, del Ministerio de

Hacienda, de 2005: Fija las tasas del impuesto

territorial para los bienes raíces no agrícolas.

Todos estos actos administrativos fijan los

elementos esenciales de cálculo de dicho tributo y, por

consiguiente, el monto final que debe pagar el

contribuyente, determinando los elementos esenciales de

la obligación tributaria. 8

Aunque dichos actos están amparados por la Ley Nº

17.235, lo que hace este cuerpo legal es una especie de

“delegación” imperfecta e inconstitucional a la autoridad

administrativa para que fije, modifique y altere la base

imponible y la tasa del impuesto territorial que deberán

pagar los contribuyentes, lo que vulneraría abiertamente

el artículo 19 Nº 20 de la Carta, que señala que será la

ley la que determine la repartición de los tributos y

también que la ley no podrá establecer tributos

desproporcionados o injustos.

Además, señala la requirente, deben tenerse

presentes las siguientes disposiciones constitucionales:

artículo 63 Nº 2, conforme al cual sólo son materias de

ley las que la Constitución exija que sean reguladas por

ella; artículo 65, inciso cuarto, Nº 1), según el cual

corresponderá al Presidente de la República la iniciativa

exclusiva para imponer, suprimir, reducir o condonar

tributos; artículo 63 Nº 14, que establece que sólo son

materias de ley las demás que la Constitución señala como

de iniciativa exclusiva del Presidente de la República;

artículo 65, inciso segundo, en virtud del cual las leyes

sobre tributos sólo pueden tener su origen en la Cámara

de Diputados, y artículo 64, inciso primero, que

establece la autorización del Congreso al Presidente de

la República para dictar disposiciones con fuerza de ley,

las que no podrán extenderse a materias comprendidas en

las garantías constitucionales.

De esta forma, concluye, es de competencia exclusiva

del legislador determinar quiénes son las personas

afectas a tributos, cuál es el hecho gravado, la base

imponible y la cuantía de la tasa aplicable. 9

En síntesis, los elementos esenciales de la

obligación tributaria deben estar establecidos por la ley

y ello no puede ser delegado por el legislador, por lo

que las disposiciones que se reprochan serían

inconstitucionales.

El Consejo de Defensa del Estado, en relación a este

punto de inaplicabilidad, indica que en todas las normas

impugnadas en este capítulo se encuentra suficientemente

resguardado el principio de reserva legal, por cuanto

tanto la base imponible como la tasa están determinadas

por la ley o son determinables, conforme a parámetros

claramente establecidos por ella.

Este problema precisamente se registra en los

tributos “ad valorem”, pues resulta imposible determinar

en la ley la base imponible, por lo que la ley mediante

distintas normas de carácter general, contemplando

diversas características, imparte instrucciones para que

mediante fórmulas preestablecidas se fije el valor para

cada objeto del impuesto.

La doctrina señala al respecto que lo importante es

que la ley defina todos los elementos que integran la

base sobre la cual se debe liquidar el impuesto,

guardando una relación conceptual con el presupuesto de

hecho generador.

Por tanto, concluye, la ley encomienda al Servicio

realizar una sistematización de antecedentes que existen

con anterioridad a su intervención ordenadora. Así, la

clase y calidad de las construcciones y terrenos serán un

elemento de hecho que el Servicio no crea, sólo constata

y sistematiza. 10

Para la ley, el valor de una propiedad estará dado

por sus características, lo invertido en ella,

antigüedad, uso, entorno, etc., lo que es verificado por

el órgano fiscalizador.

Por lo tanto, las normas impugnadas establecen

fórmulas para determinar con precisión el valor de

diversos inmuebles. A su vez, el Código Tributario

establece los procedimientos legales mediante los cuales

el contribuyente puede reclamar posibles anomalías.

Tercer capítulo de inaplicabilidad: constitucionalidad

del artículo 2°, respecto de los convenios.

Señala el requirente que la denominada “Ley de

Rentas Municipales II” condicionó en forma

inconstitucional la exención total de pago del impuesto

territorial, respecto de esta clase de instituciones

deportivas, a la suscripción y mantención de convenios

para el uso gratuito de sus instalaciones deportivas con

colegios municipalizados o particulares subvencionados.

De esta forma, en vez de gozar de una exención

segura y justa del impuesto territorial, se está en la

situación de suscribir convenios regulados por un

reglamento arbitrario, inaplicable e inconstitucional.

El Decreto Supremo Nº 13, de marzo de 2006, que

reglamenta la suscripción de convenios, detalla la forma

en que se harán aplicables dichos convenios,

estableciendo el número de horas y demás características

de su implementación, para poder hacer uso de la exención

tributaria. El respectivo convenio deberá ser refrendado

por el Director Provincial de Educación, previo un

informe técnico del Instituto Nacional del Deporte, que

deberá entregarse al Servicio de Impuestos Internos para 11

constatar el cumplimiento de los requisitos señalados por

la ley para la procedencia de la exención.

Señala la peticionaria que el aludido reglamento es

arbitrario e inconstitucional, debido a que el uso de las

instalaciones por los colegios provocaría la

imposibilidad de uso –a su vez- por parte de los socios

del club.

El artículo 2º de la Ley dispone que estarán exentos

de todo o parte de los impuestos establecidos en la misma

ley los inmuebles señalados en el Cuadro Anexo Nº 1 en la

forma y condiciones que en él se indican. A su vez, en lo

pertinente, señala el cuadro que esos establecimientos

sólo estarán exentos mientras mantengan convenios para el

uso gratuito de sus instalaciones deportivas con

colegios.

La norma se estima inconstitucional por violar el

artículo 19 Nº 20, ya que se indica que no sólo debe

suscribirse un convenio, sino que éste debe ser

refrendado o autorizado por un órgano administrativo. Por

tanto, no es la ley la que otorga la exención tributaria,

sino que la autoridad administrativa, a través de la

refrendación o autorización, lo que puede verse afectado

por discrecionalidad, arbitrariedad e incluso mal juicio

del funcionario respectivo.

La Constitución Política de la República le asegura

al club requirente el derecho real de dominio sobre el

inmueble de su propiedad, pudiendo usar, gozar y disponer

de él, en la forma que libremente determine, sin atentar

contra la ley o derecho ajeno. Además, el artículo 19 Nº

24 de la Constitución indica que sólo la ley puede

establecer un modo determinado para ejercer estas 12

facultades o las limitaciones u obligaciones emanadas de

su función social.

Por tanto, no resultaría acorde con la Constitución

el que se permita a un Decreto, y a las autorizaciones de

los funcionarios administrativos que se indica, la

ejecución de materias que pertenecen a la reserva legal,

estableciendo limitaciones y obligaciones.

Además, la norma vulneraría el artículo 19 Nº 21 de

la Carta, esto es, el derecho a desarrollar cualquier

actividad económica, ya que obligaría a poner las

instalaciones del club a disposición de un tercero, lo

que limitaría su posibilidad de emprender nuevas

actividades económicas. Se enfatiza que la principal

actividad económica del club, la captación de socios a

través de la oferta de un lugar de recreación y deportes,

se ve truncada ya que se obliga al ingreso gratuito de

terceras personas que impone una saturación del recinto,

paralizándose la iniciativa de captar nuevos socios. Por

tanto, de aplicarse la norma impugnada, significaría

incrementar las cuotas para cubrir los mayores gastos por

mantención, cobertura de destrozos y contratación de

seguros, lo que significaría una pérdida de la libertad

en el desarrollo de su actividad económica, afectando -de

paso- toda autonomía para el cumplimiento de sus propios

fines específicos.

En relación a este capítulo de inaplicabilidad, el

Consejo de Defensa del Estado indica que esta norma

establece como regla general que los recintos deportivos

de carácter particular deben pagar impuesto territorial.

La misma ley señala una excepción, consistente en la

existencia de convenios para el uso gratuito de sus 13

instalaciones deportivas, con colegios municipalizados o

particulares subvencionados.

El propietario tiene la posibilidad de no pagar el

impuesto territorial, cumpliendo así la condición

facultativa fijada, lo que ejercerá con absoluta

libertad.

Por tanto, se concluye, el citado artículo 2° no

limita en forma alguna la propiedad, ya que sólo

establece un procedimiento para que el propietario cumpla

con las normas del artículo 73 de la Ley del Deporte, si

lo estima conveniente.

Respecto al Reglamento y al convenio refrendado por

un funcionario público, indica el Consejo que dicha norma

no establece las exigencias que deben cumplir los

inmuebles para acogerse a la exención, las que están

señaladas en el artículo 73 de la Ley Nº 19.712, y el

Reglamento sólo viene a ejecutar los actos legales a que

se refiere.

Al indicarse que se obligaría a poner las

instalaciones deportivas a disposición de un tercero,

limitando con ello el emprendimiento de actividades

económicas, el Consejo señala que someterse a lo indicado

en el artículo 2° es un hecho voluntario y no

obligatorio, por lo que no se vulneraría garantía alguna.

Se trajeron los autos en relación y, con fecha 31 de

mayo de 2007, se procedió a la vista de la causa, oyendo

alegatos del abogado de la requirente y del abogado del

Consejo de Defensa del Estado. 14

CONSIDERANDO:

I. LOS VICIOS DE INCONSTITUCIONALIDAD PLANTEADOS.

PRIMERO: Que el artículo 93 Nº 6 de la

Constitución Política de la República dispone que es

atribución del Tribunal Constitucional “resolver, por la

mayoría de sus miembros en ejercicio, la inaplicabilidad

de un precepto legal cuya aplicación en cualquier gestión

que se siga ante un tribunal ordinario o especial,

resulte contraria a la Constitución”;

SEGUNDO: Que la misma norma constitucional

expresa en su inciso décimo primero que, en este caso,

“la cuestión podrá ser planteada por cualquiera de las

partes o por el juez que conoce del asunto” y agrega que

“corresponderá a cualquiera de las salas del Tribunal

declarar, sin ulterior recurso, la admisibilidad de la

cuestión siempre que verifique la existencia de una

gestión pendiente ante el tribunal ordinario o especial,

que la aplicación del precepto legal impugnado pueda

resultar decisivo en la resolución de un asunto, que la

impugnación esté fundada razonablemente y se cumplan los

demás requisitos que establezca la ley”;

TERCERO: Que, de este modo, para que prospere

la acción de inaplicabilidad es necesario que concurran

los siguientes requisitos: a) que se acredite la

existencia de una gestión pendiente ante un tribunal

ordinario o especial; b) que la solicitud sea formulada

por una de las partes o por el juez que conoce del

asunto; c) que la aplicación del precepto legal en

cuestión pueda resultar decisiva en la resolución de un

asunto y sea contraria a la Constitución Política de la

República; d) que la impugnación esté fundada 15

razonablemente; y e) que se cumplan los demás requisitos

legales;

CUARTO: Que, en relación al primer requisito,

en el caso de autos se solicita la inaplicabilidad,

respecto de la gestión judicial correspondiente al

reclamo de avalúo, rol Nº 10.215-06, que actualmente se

tramita en primera instancia ante el Director Regional

del Servicio de Impuestos Internos, por lo que existe

gestión pendiente que se sigue ante un tribunal ordinario

o especial;

QUINTO: Que la inaplicabilidad es formulada

precisamente por el contribuyente afectado y demandante

en el reclamo de avalúo, por lo que tiene la calidad de

parte en la gestión referida en el considerando anterior;

SEXTO: Que, en el caso de autos, se impugnan

diversos preceptos legales que pueden resultar decisivos

en la resolución del asunto, específicamente, los

artículos 1°, 3°, 4°, 5°, 7°, 10, 12 y 16 de la Ley N°

17.235, y el artículo 2° de la Ley N° 20.033, en la parte

que ordena reemplazar el cuadro Anexo N°1 de la Ley N°

17.235, nómina de exenciones al impuesto territorial,

párrafo I, exención del 100%, letra b), número 3;

SEPTIMO: Que la impugnación se dirige a

sostener la contravención que implicaría la aplicación de

los preceptos legales impugnados, en el caso concreto, en

relación a las normas contenidas en la Constitución

Política de la República, específicamente respecto del

artículo 19 Nº 20 de la Carta Fundamental, que alude a

los principios que deben regir en materia de tributos,

como es el caso del impuesto territorial; 16

OCTAVO: Que de lo dicho se desprende que en la

especie han concurrido todas las exigencias y requisitos

constitucionales y legales para que este Tribunal se

pronuncie sobre el problema de fondo planteado por los

requirentes; por lo que corresponde analizar -en esta

fase- los razonamientos jurídicos de las partes y la

veracidad de las infracciones constitucionales

denunciadas respecto de los preceptos legales aplicables

a la referida gestión judicial;

NOVENO: Que, como se ha señalado, la discusión

se encuentra centrada en la eventual contradicción que

los preceptos legales impugnados tendrían con el artículo

19 Nº 20 de la Constitución Política de la República y,

particularmente, con el principio de reserva legal;

DECIMO: Que, por lo mismo, previo al análisis

de las disposiciones legales que se impugnan, parece

necesario referirse –brevemente- al principio de

legalidad en materia tributaria y a la posibilidad de que

pueda existir potestad reglamentaria de ejecución, habida

consideración de que se trata de la materia fundamental

que se discute en estos autos;

II. PRINCIPIO DE RESERVA LEGAL EN MATERIA TRIBUTARIA.

DECIMO PRIMERO: Que el artículo 19 Nº 20 de la

Constitución Política de la República señala:

“La Constitución asegura a todas las personas (…)

20º. La igual repartición de los tributos en

proporción a las rentas o en la progresión o

forma que fije la ley, y la igual repartición

de las demás cargas públicas. 17

En ningún caso la ley podrá establecer

tributos manifiestamente desproporcionados o

injustos.

Los tributos que se recauden, cualquiera

que sea su naturaleza, ingresarán al patrimonio

de la Nación y no podrán estar afectos a un

destino determinado.

Sin embargo, la ley podrá autorizar que

determinados tributos puedan estar afectados a

fines propios de la defensa nacional. Asimismo,

podrá autorizar que los que gravan actividades

o bienes que tengan una clara identificación

regional o local puedan ser aplicados, dentro

de los marcos que la misma ley señale, por las

autoridades regionales o comunales para el

financiamiento de obras de desarrollo”;

DECIMO SEGUNDO: Que el artículo 65 de la Carta

Fundamental, inciso cuarto, en su Nº 1, otorga iniciativa

exclusiva al Presidente de la República para “imponer,

suprimir, reducir o condonar tributos de cualquier clase

o naturaleza, establecer exenciones o modificar las

existentes, y determinar su forma, proporcionalidad o

progresión”. La misma disposición constitucional, en su

inciso segundo, se encarga de precisar que “las leyes

sobre tributos de cualquier naturaleza que sean (...)

sólo pueden tener origen en la Cámara de Diputados”;

DECIMO TERCERO: Que, a su vez, el artículo 63 de

la Carta señala que sólo son materias de ley, entre

otras, “las que la Constitución exija que sean reguladas

por una ley” (Nº 2) y “las demás que la Constitución

señale como leyes de iniciativa exclusiva del Presidente 18

de la República” (Nº 14). A ello, debe agregarse, que no

cabe autorizar al Presidente de la República para dictar

disposiciones con fuerza de ley respecto de materias

comprendidas en las garantías constitucionales, en los

términos que indica el artículo 64 de la Constitución

Política de la República;

DECIMO CUARTO: Que el principio de legalidad

además emana de lo dispuesto en los artículos 6º y 7º de

la Ley Fundamental, que fijan el ámbito de actuación de

los órganos estatales, en este caso específico, del

legislador. Conforme a la primera disposición, “los

órganos del Estado deben someter su acción a la

Constitución y a las normas dictadas conforme a ella, y

garantizar el orden institucional de la República”. A su

turno, el artículo séptimo se encarga de precisar que

“los órganos del Estado actúan válidamente previa

investidura regular de sus integrantes, dentro de su

competencia y en la forma que prescriba la ley”; de modo

que “ninguna magistratura, ninguna persona ni grupo de

personas pueden atribuirse, ni aun a pretexto de

circunstancias extraordinarias, otra autoridad o derechos

que los que expresamente se les hayan conferido en virtud

de la Constitución o las leyes”;

DECIMO QUINTO: Que el principio de legalidad en

materia tributaria tiene sus antecedentes remotos en

Occidente en la Carta Magna de 1215, en su célebre

artículo 12, conforme al cual “no se podrá exigir

‘fonsadera’ (‘scutage’) ni ‘auxilio’ (aid) en nuestro

Reino sin el consentimiento general”. Luego, en el

Petition of Right, de 1628, se reitera que nadie está

obligado “a pagar impuesto o tasa alguna, salvo común 19

consentimiento otorgado por Ley del Parlamento” (artículo

10). A su vez, en el Bill of Rights, de 1689, se reitera

que es ilegal el cobro de impuestos “sin consentimiento

del Parlamento” (artículo IV);

DECIMO SEXTO: Que, en el caso chileno, se

consagra a partir de la Constitución de 1812. La Carta de

1833 aseguraba a todos los habitantes de la República que

sólo en virtud de una ley se podía “imponer

contribuciones de cualquier clase o naturaleza, suprimir

las existentes y determinar en caso necesario su

repartimiento entre las provincias y departamentos”

(artículo 37 Nº 1). A su vez, la Constitución de 1925

reconocía “la igual repartición de los impuestos y

contribuciones, en proporción de los haberes o en la

progresión o forma que fije la ley” (artículo 10 Nº 9),

reiterando que era reserva del legislador el “imponer

contribuciones de cualquier clase o naturaleza, suprimir

las existentes, señalar en caso necesario su

repartimiento entre las provincias o comunas, y

determinar su proporcionalidad o progresión” (artículo 44

Nº 1)”;

DECIMO SEPTIMO: Que respecto del alcance del

principio de legalidad en materia tributaria esta

Magistratura ha señalado que “la Constitución Política,

respetuosa de los derechos esenciales que emanan de la

naturaleza humana, ha sido extremadamente cuidadosa en

cuanto a la regulación de los tributos, requiriendo que

no sólo los elementos esenciales de una obligación

tributaria queden comprendidos en la ley misma , sino

también que ésta se genere de acuerdo con las exigencias

que la misma Constitución puntualiza ” (Rol Nº 247, de 14 20

de octubre de 1996). En esta misma decisión se estimó que

infringía la Constitución Política un proyecto de ley que

si bien fijaba el monto máximo de los tributos, dejaba

sin embargo entregada al Reglamento la determinación de

las condiciones, plazos, tramos y demás modalidades que

se aplicarían a su pago. Así, se indica, “tal remisión al

ámbito del Reglamento permite que a través de éste se

pueda regular la forma que garantice la igual repartición

de los tributos establecidos, materia que, como se ha

dicho, la Constitución exige que sea señalada por el

legislador”;

DECIMO OCTAVO: Que, de este modo, esta

Magistratura ha sostenido que los elementos esenciales de

la obligación tributaria deben quedar fijados

suficientemente en la ley, no pudiendo efectuarse

remisiones vagas y genéricas a la potestad reglamentaria

de ejecución. Ello también –incluso- se ha sostenido en

los ordenamientos jurídicos en los cuales existe una

reserva legal más relativa. Así, por ejemplo, el Tribunal

Constitucional español ha precisado que “si bien la

reserva de ley en materia tributaria ha sido establecida

por la Constitución (arts. 113 y 133 de la C.E.) de una

manera flexible, tal reserva cubre los criterios o

principios con arreglo a los cuales se ha de regir la

materia tributaria y concretamente la creación ex novo

del tributo y la determinación de los elementos

esenciales o configuraciones del mismo” (STC 179/1985);

DECIMO NOVENO: Que la doctrina también ha

señalado que, habida consideración de que el poder

impositivo está reservado en nuestro ordenamiento

jurídico al legislador, “el establecimiento, 21

modificación, supresión o condonación de tributos por

intermedio de resoluciones, decretos o reglamentos

provenientes de cualquier otra autoridad, son

atentatorios de la garantía de legalidad impositiva”

(Juan Eduardo Figueroa Valdés, Las garantías

constitucionales del contribuyente en la Constitución de

1980, página 103). Ello en atención a que “corresponde al

legislador no sólo crear el tributo, sino que establecer

la totalidad de los elementos de la relación tributaria

entre el Estado y el contribuyente, de modo que la

obligación quede determinada en todos sus aspectos y

pueda cumplirse sin necesidad de otros antecedentes”

(Enrique Evans de la Cuadra y Eugenio Evans Espiñeira,

Los tributos ante la Constitución, página 51). De modo

que, a la luz del principio de legalidad tributaria, los

elementos esenciales de la obligación tributaria deben

encontrarse suficientemente señalados y precisados en la

ley. Ello dice relación con el hecho imponible, los

sujetos obligados al pago, el procedimiento para

determinar la base imponible, la tasa, las situaciones de

exención y las infracciones;

VIGESIMO: Que en el derecho comparado, como se

ha indicado, el principio de legalidad tributaria ha sido

ampliamente reconocido desde sus orígenes en el mundo

anglosajón. Así, la Constitución de Estados Unidos, en su

artículo 1º, sección primera, establece que “todo

proyecto de ley para imponer tributos se presenta en la

Cámara de Representantes”, correspondiéndole al Congreso

el imponer y recaudar contribuciones. En la Europa

Continental también ha tenido amplio desarrollo. En

Italia, por ejemplo, se establece que “no se podrá 22

imponer prestación personal o patrimonial sino en virtud

de lo dispuesto en la ley” (artículo 23). Por su parte,

el artículo 105 de la Carta Fundamental de Alemania

otorga potestad legislativa exclusiva a la Federación en

materia de aduanas y monopolios fiscales y concurrente

sobre los demás impuestos. A su vez, la Constitución

española indica que “la potestad originaria para

establecer tributos corresponde exclusivamente al Estado

mediante ley” (artículo 113). La Constitución francesa

también se encarga de entregar a la reserva legislativa

lo referente a “la base, tipo y modalidades de la

recaudación de impuestos de toda clase” (artículo 34). En

este último caso, ello se vincula -por lo demás- con la

Declaración de Derechos del Hombre y del Ciudadano, según

la cual “todos los ciudadanos tienen el derecho de

comprobar, por sí mismos o por sus representantes, la

necesidad de la contribución pública, de aprobarla

libremente, de vigilar su empleo y de determinar su tipo,

su base, su recaudación y su duración” (artículo 14). El

principio de reserva legal también se ha extendido por

nuestro continente iberomericano. Así, como se señala ya

en las conclusiones de la II Jornada Latinoamericana de

Derecho Tributario, “en virtud del principio de legalidad

no podrá por vía de interpretación o de integración

analógica, crearse obligaciones tributarias ni

modificarse las existentes”. En armonía con ello, el

Código Modelo para América Latina preceptúa que sólo por

ley se puede “crear, modificar o suprimir tributos,

definir el hecho gravado de la relación tributaria, fijar

la alícuota del tributo y la base de su cálculo e indicar

el sujeto activo”, además de “otorgar exenciones, 23

reducciones o beneficios”;

VIGESIMO PRIMERO: Que el principio de reserva

legal tributaria, por lo demás, de acuerdo a sus orígenes

históricos, se encuentra fuertemente vinculado al

principio de la soberanía nacional. Por ello, la Corte

Suprema de México precisa sobre el alcance del mismo que

“conforme con dicho principio, es necesario una ley

formal para el establecimiento de los tributos, lo que

satisface la exigencia de que sean los propios

gobernados, a través de sus representantes, los que

determinen las cargas fiscales que deben soportar, así

como que el contribuyente pueda conocer con suficiente

precisión el alcance de sus obligaciones fiscales, de

manera que no quede margen a la arbitrariedad” (Semanario

Judicial de la Federación y Gaceta Judicial, Tomo VI,

Noviembre, 1997, p. 78, cit. en Meza e Ibaceta, p. 208).

El Congreso Nacional debe ser, por tanto, el lugar en el

que los ciudadanos discutan e impongan libremente las

cargas públicas patrimoniales, entre ellas, ciertamente,

los tributos;

VIGESIMO SEGUNDO: Que, como puede apreciarse, le

corresponde a la ley, emanada del Congreso Nacional,

indicar con suficiente precisión todos los elementos

esenciales de la obligación tributaria, esto es, el

sujeto pasivo obligado, el hecho gravado, la base

imponible, la tasa imponible y las situaciones de

exención; 24

III. POSIBILIDAD DE REMISION A LA POTESTAD REGLAMENTARIA DE

EJECUCION EN MATERIA TRIBUTARIA

VIGESIMO TERCERO: Que, como se ha señalado, el

principio de reserva legal forma parte de la tradición

democrática chilena y se encuentra enraizado en nuestros

orígenes republicanos;

VIGESIMO CUARTO: Que, sin embargo, se ha

discutido la posibilidad de remisión a la potestad

reglamentaria de ejecución de algunos aspectos

normativos, no esenciales o de detalle. Pero, de

aceptarse, en todo caso ello siempre supone que sea la

ley la que establezca las condiciones esenciales de la

obligación tributaria, de modo que “el acto

administrativo que precisara la alícuota fuera

absolutamente reglado o, en otras palabras, que se

limitara a la aplicación de la ley sin facultades

discrecionales, en forma análoga al acto administrativo

de determinación o acercamiento” (Ramón Valdés Costa,

Instituciones de Derecho Tributario, 1992, p. 152);

VIGESIMO QUINTO: Que, como se ha expresado, si

bien resulta aceptable, sin vulnerar el principio de

reserva legal, el que se faculte al legislador para

efectuar la remisión a la autoridad administrativa de la

precisión de algunos conceptos, sin embargo lo esencial

es que “los conceptos deben ser determinables según la

ley al punto de excluir toda discrecionalidad y

establecer una sola solución jurídicamente procedente”

(Víctor Manuel Avilés Hernández, Legalidad Tributaria, p.

58). En otras palabras, como lo ha señalado un autor, “la

tipicidad impondrá, por tanto, que respecto de los

elementos esenciales del tributo o de la existencia de 25

deberes materiales y formales, no quepa conferir a la

administración potestades discrecionales para su

configuración, impidiendo que la voluntad de la

administración fije o concrete un elemento del tipo

legal” (César García Novoa, El principio de la seguridad

jurídica en materia tributaria, 2000, p. 118). En suma,

es la ley la encargada de precisar los elementos

esenciales de la obligación tributaria, pudiendo la

potestad reglamentaria de ejecución sólo desarrollar

aspectos de detalle técnico que, por su propia

naturaleza, el legislador no puede regular, pero que éste

debe delimitar con suficiente claridad y determinación;

VIGESIMO SEXTO: Que, sobre el punto, el Tribunal

Constitucional español ha señalado que “la reserva de ley

se limita a la creación de los tributos y a su esencial

configuración dentro de la cual puede genéricamente

situarse el establecimiento de exenciones y

bonificaciones tributarias” (STC 6/1983). A su turno, la

Corte Suprema de México ha indicado que “no se excluye la

posibilidad de que las leyes contengan remisiones a

normas reglamentarias, pero sí que tales remisiones hagan

posible una regulación independiente y no claramente

subordinada a la ley, lo que supondría una degradación de

la reserva formulada por la Constitución a favor del

legislador”. (Semanario Judicial de la Federación y

Gaceta Judicial, Tomo VI, Noviembre, 1997, p. 78, cit. en

Meza e Ibaceta, p. 209);

VIGESIMO SEPTIMO: Que, reforzando el principio

de reserva legal, cabe tener presente, en cuanto a los

antecedentes de la disposición contenida en el artículo

19 Nº 20 de la Constitución Política, que la Carta de 26

1925 contenía una norma en virtud de la cual “sólo por

ley pueden imponerse contribuciones directas o

indirectas, y sin su especial autorización, es prohibido

a toda autoridad del Estado y a todo individuo

imponerlas, aunque sea bajo pretexto precario, en forma

voluntaria, o de cualquier clase”. De este modo, la

propia Ley Fundamental facultaba para que mediante

autorización especial del legislador pudieran imponerse

tributos, disposición que no se encuentra en el actual

texto constitucional;

VIGESIMO OCTAVO: Que, como se ha indicado, el

artículo 19 Nº 20 de la Constitución Política de la

República se refiere a “establecer” tributos y éste

término importa, según su sentido natural y obvio,

“fundar, instituir” u “ordenar, mandar, decretar”. De

modo tal que el establecimiento de un tributo supone la

determinación clara y precisa de los elementos esenciales

de la obligación tributaria, esto es, el sujeto pasivo

obligado, el hecho imponible, la base, la tasa y las

exenciones, en su caso; todo lo cual debe encontrarse

suficientemente precisado en la ley, pudiendo regularse

sólo aspectos de detalle por la potestad reglamentaria de

ejecución;

VIGESIMO NOVENO: Que este propio Tribunal

Constitucional ha permitido la remisión normativa en la

medida que la ley establezca los parámetros de carácter

general, de modo que “por medio de simples cálculos

regulados por la misma ley, se llegare a una precisa

determinación, respetándose de esta manera el

requerimiento constitucional de que sea la voluntad del

legislador y no la de otros la que conduzca a establecer 27

la exacción de que se trate” (Rol Nº 183, 17 de mayo de

1994);

TRIGESIMO: Que, sobre la materia, resulta

ilustrativo al efecto tener presente lo que ha señalado

el Tribunal Constitucional alemán, en cuanto a que “una

ley que establezca un impuesto y deje al legislador

reglamentario la determinación de lo esencial de aquél va

contra el principio del Estado de Derecho. Del principio

del Estado de Derecho se deriva que la autorización

concedida a quien dicta las normas reglamentarias debe

estar determinada de tal forma que en dicha autorización

y no en la disposición reglamentaria que se apoya en

aquélla debe reconocerse y preverse todo lo que pueda

exigirse al ciudadano” (citado en Ottmar, Buhler,

Principios de Derecho Tributario Internacional, 1968, p.

201);

TRIGESIMO PRIMERO: Que, en otras palabras, es al

legislador a quien le corresponde señalar los elementos

esenciales de la obligación tributaria, de modo que no

resulta constitucionalmente aceptable la remisión

normativa establecida en cláusulas generales, conforme a

las cuales existiría un alto margen de discrecionalidad

administrativa, pudiendo la potestad reglamentaria de

ejecución de ley referirse sólo a situaciones de detalle

técnico;

TRIGESIMO SEGUNDO: Que, en efecto, como ha

señalado la propia Corte Suprema, lo esencial es que la

ley defina “con contornos y substancia perfectamente

definidos” el punto, de modo que se precise “en forma

detallada los elementos y factores que debía considerar

el Presidente de la República a fin de hacer efectiva la 28

voluntad de la ley” (Revista de Derecho y Jurisprudencia,

Tomo XC, 1993, sec. 5ª, p. 219). Como consecuencia de lo

anterior, dicho tribunal ha estimado como contraria a la

Constitución Política de la República una disposición

legal que “sin señalar márgenes o tasas de ninguna

especie, deja al albedrío de la autoridad edilicia la

implantación de derechos municipales, abriendo paso a la

arbitrariedad”, desde el momento que le corresponde a la

ley establecer todos los elementos sustanciales del

tributo (Corte Suprema, 28 de enero de 1992, Rol Nº

16.293);

TRIGESIMO TERCERO: Que, en suma, si bien el

principio de reserva legal no impide que se pueda

entregar a la potestad reglamentaria de ejecución

aspectos de detalle técnico de la obligación tributaria,

es del caso reiterar que le corresponde al legislador

señalar con precisión los parámetros, límites y ámbito de

acción de la misma. En otras palabras, resulta contraria

a la Constitución Política de la República la

circunstancia de que la ley otorgue a la autoridad

administrativa facultades discrecionales o genéricas para

la regulación de los elementos esenciales de la

obligación tributaria. De modo que si el tributo no se

encuentra completamente determinado en la ley –por las

características propias de toda obligación tributaria-,

debe a lo menos ser determinable, sobre la base de los

criterios claros y precisos fijados al efecto por el

propio legislador, cumpliéndose así el mandato

constitucional en cuanto a que sólo le compete a aquél el

establecimiento de tributos, como asimismo su

modificación o supresión; 29

IV. EL IMPUESTO TERRITORIAL Y SU EVENTUAL AFECTACION AL

PATRIMONIO DE LOS REQUIRENTES

TRIGESIMO CUARTO: Que el primer precepto legal

que se impugna es el artículo 1º de la Ley Nº 17.235, que

señala textualmente:

“Artículo 1º. Establécese un impuesto a los bienes

raíces, que se aplicará sobre el avalúo de ellos,

determinado de conformidad con las disposiciones de

la presente Ley.

Para este efecto, los inmuebles se agruparán en dos

series:

A) Primera Serie: Bienes Raíces Agrícolas.

Comprenderá todo predio, cualquiera que sea su

ubicación, cuyo terreno esté destinado

preferentemente a la producción agropecuaria o

forestal, o que económicamente sea susceptible de

dichas producciones en forma predominante.

La destinación preferente se evaluará en función de

las rentas que produzcan o puedan producir la

actividad agropecuaria y los demás fines a que se

pueda destinar el predio.

También se incluirán en esta serie aquellos

inmuebles o parte de ellos, cualquiera que sea su

ubicación, que no tengan terrenos agrícolas o en que

la explotación del terreno sea un rubro secundario,

siempre que en dichos inmuebles existan

establecimientos cuyo fin sea la obtención de

productos agropecuarios primarios, vegetales o

animales. La actividad ejercida en estos

establecimientos será considerada agrícola para

todos los efectos legales. 30

En el caso de los bienes comprendidos en esta serie,

el impuesto recaerá sobre el avalúo de los terrenos

y sobre el valor de las casas patronales que exceda

de $ 289.644, cantidad que se reajustará en la forma

indicada en el artículo 9º de esta ley a contar del

1º de julio de 1980. No obstante, en el caso de los

inmuebles a que se refiere el inciso anterior, el

impuesto se aplicará además, sobre el avalúo de

todos los bienes.

Las tasaciones que pudieren ordenarse no incluirán

el mayor valor que adquieran los terrenos como

consecuencia de las siguientes mejoras costeadas por

los particulares:

a) Represas, tranques, canales y otras obras

artificiales permanentes de regadío para

terrenos de secano;

b) Obras de drenaje hechas en terrenos húmedos o

turbosos, y que los habiliten para su cultivo

agrícola;

c) Limpias y destronques en terrenos planos y

lomajes suaves, técnicamente aptos para

cultivos;

d) Empastadas artificiales permanentes en terrenos

de secano;

e) Mejoras permanentes en terrenos inclinados,

para defenderlos contra la erosión, para la

contención de dunas y cortinas contra el

viento; y

f) Puentes y caminos.

Para hacer efectivo el beneficio establecido en el

inciso anterior, el Servicio de Impuestos Internos 31

al efectuar una nueva tasación del respectivo

inmueble, clasificará y tasará el valor de los

terrenos agrícolas. Determinará al mismo tiempo la

parte que en el avalúo total corresponda al mayor

valor adquirido por los terrenos con ocasión de las

mejoras introducidas, para los efectos de excluirlos

del referido avalúo total, previa declaración del

interesado, quien deberá acreditar que cumple con

los requisitos exigidos por este inciso y el

anterior. La declaración precedente deberá hacerse

conjuntamente y en el mismo plazo en que deba

presentarse la declaración señalada en el artículo

3º de esta ley, y en la forma que determine el

Servicio de Impuestos Internos.

Vencido ese plazo, caducará el derecho del

contribuyente a impetrar este beneficio.

El beneficio establecido en los dos incisos

anteriores se mantendrá por el plazo de 10 años,

contados desde la vigencia de la tasación en que se

otorgue, pero se extinguirá a contar desde el año

siguiente a aquel en que se enajene el predio

respectivo.

B) Segunda Serie: Bienes Raíces no Agrícolas.

Comprenderá todos los bienes raíces no incluidos en

la serie anterior, con excepción de las minas, de

las maquinarias e instalaciones, aun cuando ellas

estén adheridas, a menos que se trate de

instalaciones propias de un edificio, tales como

ascensores, calefacción, etc. 32

Los bienes nacionales de uso público no serán

avaluados, excepto en los casos en que proceda la

aplicación del artículo 27º de esta ley.”;

TRIGESIMO QUINTO: Que, como se ha indicado, el

primer reproche de inconstitucionalidad se dirige contra

el referido artículo 1º de la Ley Nº 17.235, fundado en

la circunstancia de que la disposición -al fijar un

impuesto sobre los bienes raíces- establecería un

verdadero tributo de carácter patrimonial, que pugnaría

con el texto fundamental. Específicamente, se indica que

el precepto legal en cuestión infringiría el inciso

primero del artículo 19 Nº 20, que asegura a todas las

personas “la igual repartición de los tributos en

proporción a las rentas o en la progresión o forma que

fije la ley”. Para apoyar su afirmación, el requirente

hace presente que tanto las Cartas de 1833 como de 1925

aseguraban “la igual repartición de los impuestos y

contribuciones, en proporción de los haberes o en la

progresión o forme que fije la ley”;

TRIGESIMO SEXTO: Que, por de pronto, desde un

punto de vista semántico, cabe señalar que “renta”

importa “utilidad o beneficio que rinde anualmente algo,

o lo que de ello se cobra”, y también “ingreso, caudal,

aumento de la riqueza de una persona”. A su vez, “haber”,

si bien, en una primera acepción, es la “hacienda,

caudal, conjunto de bienes y derechos pertenecientes a

una persona natural o jurídica”, también significa

“cantidad que se devenga periódicamente en retribución de

servicios personales”, por lo que no se trata de términos

antagónicos sino similares, desde el momento que ambos se

refieren a un incremento de los ingresos o a sumas o 33

beneficios que se devengan periódicamente. En todo caso,

cabe tener presente que no existen antecedentes

inequívocos en cuanto a la discusión de la norma, dado

que el Consejo de Estado se limitó a sustituir los

términos “los haberes” por “las rentas”, sin mayor

justificación. Sin embargo, quedó constancia que

ciertamente podría autorizarse impuestos sobre los bienes

raíces (sesión Nº 398 de la Comisión de Estudio de la

Nueva Constitución, 11 de julio de 1978, p. 3115) y de

que el concepto “tributo” constituía “un término genérico

que comprende cualquier impuesto, contribución, arancel,

derecho o tasa, es decir, cualquier prestación que los

particulares tengan que satisfacer al Estado” (Ibid., p.

3115);

TRIGESIMO SEPTIMO: Que, en todo caso, en una

interpretación sistemática de la norma, es menester tener

presente que el inciso tercero del referido artículo 19

Nº 20 indica que “los tributos que se recauden,

cualquiera que sea su naturaleza , ingresarán al patrimonio

de la Nación y no podrán estar afectos a un destino

determinado”, de modo tal que –en principio- no existen

limitaciones respecto de la naturaleza de los tributos en

cuanto se cumplan las limitaciones que establece la

propia disposición constitucional;

TRIGESIMO OCTAVO: Que, en igual sentido, el

artículo 65, en su inciso segundo, indica que “las leyes

sobre tributos de cualquier naturaleza que sean, sobre los

presupuestos de la Administración Pública y sobre

reclutamiento, sólo pueden tener origen en la Cámara de

Diputados”. A su vez, el mismo artículo 65, inciso

cuarto, en su Nº 1, preceptúa que le corresponde al 34

Presidente de la República la iniciativa exclusiva para

“imponer, suprimir, reducir o condonar tributos de

cualquier clase o naturaleza ”;

TRIGESIMO NOVENO: Que, a mayor abundamiento, el

propio inciso cuarto del artículo 19 Nº 20 afirma que –

asimismo- la ley podrá establecer tributos que graven

“actividades o bienes que tengan una clara identificación

regional o local”. De forma tal que la Constitución

Política de la República autoriza tributos sobre bienes

específicos, como es el caso de autos. La doctrina ha

señalado que existen tributos sobre la renta, el consumo

y el capital. Y en este último caso se aprecian impuestos

sobre la tenencia de capital, sobre transferencias de

capital y aquellos que gravan los incrementos de capital.

Claramente el impuesto territorial dice relación con la

tenencia de bienes raíces. Como lo ha señalado esta

Magistratura, “el propio artículo 19, N° 20, de la

Constitución, permite establecer tributos tanto sobre

rentas como sobre bienes y actividades”.(Rol Nº 280, 20

de octubre de 1998);

CUADRAGESIMO: Que, adicionalmente, cabe señalar

que el artículo 6º transitorio de la Constitución

Política de la República establece que: “Sin perjuicio de

lo dispuesto en el inciso tercero del número 20 del

artículo 19, mantendrán su vigencia las disposiciones

legales que hayan establecido tributos de afectación a un

destino determinado, mientras no sean expresamente

derogadas”. Por lo mismo, el artículo 13 de la Ley

Orgánica Constitucional de Municipalidades dispone en su

letra f) que “el patrimonio de las municipalidades estará

constituido por: (...) Los ingresos que recauden por los 35

tributos que la ley permita aplicar a las autoridades

comunales, dentro de los marcos que la ley señale, que

graven actividades o bienes que tengan una clara

identificación local, para ser destinados a obras de

desarrollo comunal, sin perjuicio de la disposición sexta

transitoria de la Constitución Política, comprendiéndose

dentro de ellos, tributos tales como el impuesto

territorial establecido en la Ley sobre Impuesto

Territorial…”. Este tributo, que tiene sus orígenes en la

legislación de principios del siglo XX, presenta como

características fundamentales la circunstancia de que se

trata de un impuesto real, proporcional, directo, de pago

anual (en cuatro cuotas) y afecto a un fin determinado.

De todo lo dicho es posible concluir que, en principio,

no vulnera la Constitución Política de la República el

establecimiento del impuesto territorial, el que –como se

ha expresado- encuentra sus fundamentos no sólo en las

propias disposiciones constitucionales permanentes sino

que también en las transitorias;

V. PROPORCIONALIDAD Y JUSTICIA DEL IMPUESTO.

CUADRAGESIMO PRIMERO: Que otro reproche por el

cual se impugna el artículo 1º de la Ley Nº 17.235 dice

relación con el hecho de que el impuesto -que dicha norma

establece- sería desproporcionado e injusto, vulnerándose

de este modo el artículo 19 Nº 20 de la Constitución

Política de la República. Lo anterior, fundado en la

circunstancia de que al tratarse de un impuesto sobre el

capital se podría carecer de los recursos para hacer

frente a su pago, particularmente por ciertas y

determinadas personas como serían los jubilados,

enfermos, discapacitados o cesantes; 36

CUADRAGESIMO SEGUNDO: Que en cuanto a esta

materia este Tribunal ha señalado que si bien el tema de

la justicia tributaria es un asunto de carácter

eminentemente valórico, “la proporción o desproporción de

un tributo debe ser ponderada de acuerdo con la capacidad

de pago del contribuyente y no en relación con el monto

anterior del impuesto que se modifica” (Rol Nº 203, 6 de

diciembre de 1994);

CUADRAGESIMO TERCERO: Que, en todo caso, esta

Magistratura ha indicado que lo que se ha querido evitar

es la imposición de tributos que representen “una

expropiación o confiscación” o que en definitiva

“impidieran el ejercicio de una actividad”. En otras

palabras, se trata de impedir “desproporciones o

injusticias, injustificables o irracionales, y ellas se

producen cuando son manifiestas, esto es, al tenor de la

definición del Diccionario de la Lengua Española, cuando

son descubiertas, patentes, claras” (Rol Nº 219, 10 de

julio de 1995);

CUADRAGESIMO CUARTO: Que, como puede observarse,

se trata de una situación que debe apreciarse caso a

caso, esto es, de acuerdo a la naturaleza fáctica

concreta, cualquiera que sea la naturaleza jurídica de

los tributos, lo que se ve confirmado por la actual

configuración de la acción de inaplicabilidad, como ha

venido sosteniéndolo esta Magistratura en sus

pronunciamientos. En efecto, la acción de inaplicabilidad

dice relación con el examen concreto de si un determinado

precepto legal invocado en una gestión judicial pendiente

y correctamente interpretado producirá efectos o

resultados contrarios a la Constitución; lo que 37

ciertamente marca una diferencia sustancial con el

régimen vigente en Chile entre los años 1925 y 2005, en

que la competencia en esta materia estaba reservada de

manera privativa y exclusiva a la Corte Suprema de

Justicia. Así, explicitando este punto, se ha fallado que

“la decisión jurisdiccional de esta Magistratura ha de

recaer en la conformidad o contrariedad con la

Constitución que la aplicación del precepto impugnado

pueda tener en un caso concreto y no necesariamente en su

contradicción abstracta y universal con la preceptiva

constitucional” (Rol Nº 546/2006). De este modo, la

declaración de inaplicabilidad no significa que siempre

la norma impugnada sea per se inconstitucional, sino que

únicamente en el caso concreto dentro del cual se formula

el respectivo requerimiento (Rol Nº 596). En otras

palabras, “en sede de inaplicabilidad, el Tribunal está

llamado a determinar si la aplicación del precepto en la

gestión específica resulta contraria a la Constitución”.

(Rol Nº 480/2006). Así, en resoluciones anteriores, como

las contenidas en los roles Nº 478, 546, Capítulo I, 473,

517 y 535, este Tribunal ha precisado y se ha extendido

en sus consideraciones acerca de la naturaleza de la

actual acción de inaplicabilidad y sus evidentes

diferencias con la similar prevista en la Carta

Fundamental con anterioridad a la reforma del año 2005,

destacando especialmente la constatación de que de la

simple comparación del texto del actual artículo 93 Nº 6

con el antiguo artículo 80 de la Carta Fundamental, que

entregaba esta facultad a la Corte Suprema, se desprende

que mientras antes se trataba de una confrontación

directa -y más bien abstracta- entre la norma legal y la 38

disposición constitucional, ahora –en cambio- se está en

presencia de una situación completamente diferente, por

cuanto lo que podrá ser declarado inconstitucional, por

motivos de forma o de fondo, es la aplicación del

precepto legal impugnado a un caso concreto, todo lo cual

–ciertamente-, como se ha indicado, relativiza el examen

abstracto de constitucionalidad, marcando así una clara

diferencia con la regulación prevista por el texto

constitucional anterior. Lo expresado, entonces, deja de

manifiesto que las características y circunstancias

particulares y precisas del caso concreto de que se trate

han adquirido, en el actual texto constitucional, una

relevancia sustancialmente mayor de la que debía

atribuírseles antes de 2005 pues, ahora, la decisión

jurisdiccional de esta Magistratura ha de recaer en la

conformidad o contrariedad con la Constitución que la

aplicación del precepto impugnado pueda tener en cada

caso concreto sub lite, lo que no implica,

necesariamente, una contradicción abstracta y universal

con la preceptiva constitucional. Así las cosas, lo que

el Tribunal debe efectuar –en este caso- es un examen

concreto de si la norma –el artículo 1º de la Ley Nº

17.235, que establece el impuesto territorial- aplicada a

la gestión pendiente produce efectos o resultados

contrarios a la Constitución Política;

CUADRAGESIMO QUINTO: Que, sin embargo, el

reproche formulado por la requirente más bien parece una

afirmación de carácter general y abstracto, y no se

fundamenta específicamente en la situación concreta de

autos, aunque podría eventualmente presentarse en

consideración a la magnitud del tributo a pagar, todo lo 39

cual ciertamente no se ha acreditado de manera

circunstanciada y suficiente, lo que hace imposible que

el requerimiento pueda prosperar en relación a este

capítulo, a lo que debe agregarse que tratándose de

recintos deportivos, y bajo ciertos y determinados

supuestos previstos por la ley, sería procedente la

exención del pago de las contribuciones, de todo lo cual

se concluye que la aplicación eventual del impuesto

territorial -establecido en el artículo 1º de la Ley Nº

17.235- al caso concreto de autos no presenta, por sí

misma, características de abusiva, injusta o

confiscatoria;

VI. EVENTUAL INFRACCION DE DISPOSICIONES DE LA LEY DE

IMPUESTO TERRITORIAL AL PRINCIPIO DE LEGALIDAD.

CUADRAGESIMO SEXTO: Que, en este capítulo, se

analizarán diversos preceptos legales que se impugnan y

su eventual contravención al principio de reserva legal,

aspecto este último que se ha analizado en el capítulo

segundo;

A. PROCESO DE REAVALUO.

CUADRAGESIMO SEPTIMO: Que la requirente impugna

el artículo 3º de la Ley 17.235, en atención a que

vulneraría el principio de reserva legal, al facultar al

Servicio de Impuestos Internos para fijar nuevamente la

base imponible del impuesto territorial;

CUADRAGESIMO OCTAVO: Que el aludido artículo 3º

de la Ley señala textualmente:

“Art. 3º. El Servicio de Impuestos Internos deberá

reavaluar, cada 5 años, los bienes raíces agrícolas y

no agrícolas sujetos a las disposiciones de esta ley, 40

aplicándose la nueva tasación, para cada serie,

simultáneamente a todas las comunas del país .

Para estos efectos, el Servicio podrá solicitar la

asistencia y cooperación de los municipios para la

tasación de los bienes raíces de sus respectivos

territorios y requerir de los propietarios la

información de sus propiedades; todo lo anterior, en

la forma y plazo que el Servicio determine. Para

recoger esta información, el Servicio de Impuestos

Internos facilitará el cumplimiento tributario a

través de los mecanismos disponibles al efecto.

Esta información no debe implicar costos para el

propietario.

Con ocasión de los reavalúos, el giro del impuesto

territorial a nivel nacional no podrá aumentar en

más de un 10 %, el primer semestre de vigencia de

los reavalúos, en relación al impuesto territorial

que debiera girarse conforme a la ley en el semestre

inmediatamente anterior a la vigencia de dicho

reavalúo, de haberse aplicado las tasas

correspondientes del impuesto a la base imponible de

cada una de las propiedades.

Para todas las propiedades de la Serie Agrícola y de

la Serie No Agrícola que, con ocasión del

respectivo reavalúo, aumenten sus contribuciones en

más de un 25%, respecto de las que debieron girarse

en el semestre inmediatamente anterior, de haberse

aplicado la tasa correspondiente del impuesto a su

base imponible y cuya cuota trimestral de

contribuciones reavaluada sea superior a $5.000 del

1 de enero de 2003, la parte que exceda a los 41

guarismos antes descritos, se incorporará

semestralmente en hasta un 10 %, calculando dicho

incremento sobre la cuota girada en el semestre

inmediatamente anterior, por un periodo máximo de

hasta 8 semestres, excluido el primero, de tal forma

de que al décimo semestre a todos los predios se les

girará el impuesto reavaluado correspondientemente.

Para estos efectos, a las propiedades exentas de

contribuciones en el semestre inmediatamente

anterior al reavalúo, se les considerará una cuota

base trimestral de $4000 del 1 de enero de 2003.

Esta cantidad, como asimismo la señalada en el

inciso anterior, se reajustarán en la misma forma y

porcentaje que los avalúos de los bienes raíces.

Para los efectos de la tasación a que se refiere el

inciso primero, el Servicio de Impuestos Internos

podrá requerir de los propietarios, o de una parte

de ellos, una declaración descriptiva y de valor de

mercado del bien raíz, en la forma, oportunidad y

plazo que el Servicio determine.

No obstante lo dispuesto en el inciso primero, el

Servicio de Impuestos Internos tasará con vigencia a

contar del 1 de enero de cada año, los bienes raíces

no agrícolas que correspondan a sitios no

edificados, propiedades abandonadas o pozos

lastreros, ubicados en las áreas urbanas, con

sujeción a las normas establecidas en el Nº 2 del

artículo 4º . Para estos efectos, el Servicio podrá

requerir anualmente de los propietarios la

declaración a que se refiere el inciso anterior. 42

Para las propiedades señaladas en el inciso

anterior, se aplicará el mismo mecanismo de

determinación del impuesto territorial a que se

refiere el inciso cuarto, en lo que corresponda al

primer año.”;

CUADRAGESIMO NOVENO: Que, como puede apreciarse,

esta disposición legal –particularmente el inciso primero

que se reprocha- se limita a señalar que el Servicio de

Impuestos Internos debe practicar, cada cinco años, un

proceso –de carácter administrativo- de reavalúo de los

bienes raíces agrícolas y no agrícolas. Del mismo modo,

establece las fuentes a través de las cuales la entidad

fiscalizadora puede obtener información acerca del valor

de los inmuebles para los efectos de la nueva tasación,

dentro de las que se incluye a los municipios y a los

mismos propietarios. Finalmente, el precepto en cuestión

da reglas y fija límites precisos a objeto de que del

proceso administrativo de reavalúo que practique el

Servicio de Impuestos Internos no se derive un aumento

del tributo que resulte excesivamente gravoso para el

contribuyente;

QUINCUAGESIMO: Que, de este modo, se trata más

bien de una norma de carácter procedimental, que

establece los parámetros, respecto de plazo y forma, a

que debe sujetarse el Servicio de Impuestos Internos para

los efectos del proceso de reavalúo y tasación de los

inmuebles. Como puede apreciarse, el referido artículo 3º

se limita a fijar el ámbito o marco general de

atribuciones dentro del cual debe actuar el Servicio de

Impuestos Internos en el proceso de reavalúo y tasación

de los bienes inmuebles, materia cuyos presupuestos 43

fundamentales se encarga de precisar el propio

legislador, habida consideración de que resulta imposible

que este último pueda determinar por sí mismo la

valoración de las propiedades, materia que por sus

características técnicas y cambiantes debe necesariamente

quedar entregada al órgano administrativo -el Servicio de

Impuestos Internos-, existiendo en todo caso acción de

reclamo o revisión ante órganos jurisdiccionales;

B. INSTRUCCIONES TECNICAS Y ADMINISTRATIVAS IMPARTIDAS

POR EL SII PARA EFECTOS DE TASACION DE LAS

PROPIEDADES.

QUINCUAGESIMO PRIMERO: Que, por su parte, el

artículo 4º de la Ley 17.235, que también se impugna,

indica:

“Art. 4º. El Servicio de Impuestos Internos impartirá

las instrucciones técnicas y administrativas

necesarias para efectuar la tasación, ajustándose a

las normas siguientes:

1º. Para la tasación de los predios agrícolas el

Servicio de Impuestos Internos confeccionará:

a) Tablas de clasificación de los terrenos, según su

capacidad potencial de uso actual;

b) Mapas y tablas de ubicación, relativas a la clase

de vías de comunicaciones y distancia de los centros

de abastecimientos, servicios y mercados, y

c) Tabla de valores para los distintos tipos de

terrenos de conformidad a las tablas y mapas

señalados.

2º Para la tasación de los bienes raíces de la

segunda serie, se confeccionarán tablas de

clasificación de las construcciones y de los 44

terrenos y se fijaran los valores unitarios que

correspondan a cada tipo de bien. La clasificación

de las construcciones se basará en su clase y

calidad y los valores unitarios se fijarán, tomando

en cuenta, además, sus especificaciones técnicas,

costos de edificación, edad, destino e importancia

de la comuna y de la ubicación del sector comercial.

Las tablas de valores unitarios de terrenos se

anotarán en planos de precios y considerando los

sectores de ubicación y las obras de urbanización y

equipamiento de que disponen”;

QUINCUAGESIMO SEGUNDO: Que de la simple lectura

de la disposición transcrita se desprende que ella

faculta al Servicio de Impuestos Internos para impartir

las instrucciones técnicas necesarias para materializar

las tasaciones de los bienes raíces, situación que

impugna la requirente desde que –en su opinión- a través

de actos administrativos se establecería la base

imponible del impuesto territorial, lo que contravendría

el principio de reserva legal tributaria;

QUINCUAGESIMO TERCERO: Que, sin embargo, como ha

quedado suficientemente demostrado en el capítulo segundo

del presente fallo, no existe reproche constitucional

para que la Administración cumpla una labor meramente

técnica o administrativa para la adecuada determinación

de la base imponible del tributo, siempre y cuando la ley

establezca los criterios y parámetros a los cuales deba

sujetarse la Administración. De este modo, se trata de

una simple ejecución técnica y, en caso alguno,

normativa; 45

QUINCUAGESIMO CUARTO: Que, en lo que dice

relación con los bienes raíces no agrícolas, como es el

caso de autos, la disposición establece que para cumplir

dicha función técnica el Servicio de Impuestos Internos

debe confeccionar las tablas de clasificación de las

construcciones y de los terrenos (teniendo en

consideración la clase y calidad de los mismos) y, a su

vez, fijar los valores unitarios que corresponda a cada

tipo de bien, en cuyo caso deberá considerar parámetros

fijados por el propio legislador (entre ellos las

especificaciones técnicas, costos, antigüedad, destino,

importancia del sector, carácter o no comercial) y las

obras de urbanización y equipamiento del sector;

QUINCUAGESIMO QUINTO: Que, como puede

observarse, es el propio legislador el que ha fijado los

parámetros o pautas precisas a que debe sujetarse la

tasación de la propiedad, la que debe ser efectuada o

materializada por el órgano técnico, en la especie, el

Servicio de Impuestos Internos. Ciertamente resultaría

inimaginable que pudiera efectuarse la tasación sólo –y

de manera autosuficiente- por el legislador, dada la

naturaleza de las operaciones que deben efectuarse, las

que en todo caso se ha encargado de señalar en sus

aspectos generales y esenciales. Así las cosas, es la

propia ley la que ha permitido que la base imponible sea

determinable, al otorgar los parámetros o lineamientos a

que debe sujetarse la autoridad administrativa para

singularizar la tasación, de modo de evitar la

utilización de criterios discrecionales, razón por la

cual no existe infracción al principio de reserva legal 46

consagrado en el artículo 19 Nº 20 de la Constitución

Política de la República;

C. FORMACION DE ROL DE AVALUOS.

QUINCUAGESIMO SEXTO: Que, por su lado, el

requirente impugna los artículos 5º y 16 de la Ley Nº

17.235, referidos al proceso de formación de roles de

avalúo, en atención a que –a su juicio- dichas normas

facultarían al Servicio de Impuestos Internos para

determinar la base imponible del impuesto territorial y

los elementos esenciales del mismo, vulnerándose de esa

manera el principio de reserva legal;

QUINCUAGESIMO SEPTIMO: Que las disposiciones

citadas señalan textualmente:

“Art. 5º. Terminada la tasación referente a una

comuna, el Servicio de Impuestos Internos formará el

rol de avalúos correspondiente, el que deberá

contener la totalidad de los bienes raíces

comprendidos en la comuna, aun aquellos que estén

exentos de impuestos, pero los bienes nacionales de

uso público se incluirán sólo cuando proceda la

aplicación del artículo 27 de esta ley.

Se expresará en dicho rol, respecto de cada

inmueble, el nombre del propietario; la ubicación o

el nombre si es rural y el avalúo que se le haya

asignado. En caso de propiedades que gocen de

exención del impuesto establecido en esta ley, se

pondrá de manifiesto esta circunstancia.

Copias de estos roles comunales serán enviadas por

el Servicio de Impuestos Internos a las

municipalidades respectivas.”; 47

“Art. 16º. Los roles definitivos de los avalúos de

los bienes raíces del país deberán ser mantenidos

al día por el Servicio de Impuestos Internos,

utilizando, entre otras fuentes:

1) La información que emane de las escrituras

públicas de transferencia y de las inscripciones que

se practiquen en los registros de los conservadores

de bienes raíces. Para estos efectos, las notarías y

los conservadores de bienes raíces deberán

proporcionar al Servicio de Impuestos Internos la

información que se les solicite en la forma y plazo

que este Servicio determine;

2) La información que deberán remitirle las

respectivas municipalidades, relativa a permisos y

recepciones de construcciones, loteos y

subdivisiones, patentes municipales, concesiones de

bienes municipales o nacionales de uso público

entregados a terceros y aprobaciones de propiedades

acogidas a la ley sobre Copropiedad Inmobiliaria, en

la forma y plazo que este Servicio determine, y

3) La información que aporten los propietarios de

bienes raíces, en la forma y plazo que el Director

del Servicio determine. Para recoger esta

información, el Servicio de Impuestos Internos

facilitará el cumplimiento tributario a través de

los mecanismos disponibles al efecto. Esta

información no debe implicar costos para el

propietario”.;

QUINCUAGESIMO OCTAVO: Que, como puede

constatarse de la simple lectura del artículo 5º que se

reprocha, la formación del rol es una actividad que el 48

Servicio de Impuestos Internos lleva a cabo sólo una vez

que haya terminado la tasación del respectivo bien; de

modo que es una tarea que no influye en la determinación

de los elementos esenciales del impuesto territorial. No

es, ni más ni menos, que la simple consignación en un

registro de valores previamente determinados en el

proceso de avalúo;

QUINCUAGESIMO NOVENO: Que tampoco se aprecia que

la disposición contenida en el artículo 16º pudiera

contravenir el principio de reserva legal, desde que se

limita a señalar los criterios que deben tenerse en

consideración para la actualización de los avalúos y que

dicen relación con la información de mercado, la otorgada

por el mismo propietario y la informada por el municipio;

SEXAGESIMO: Que, como se sabe, se distingue

entre el establecimiento de la base imponible y su

determinación. Al legislador siempre le corresponderá

establecer las reglas básicas para determinar la base

imponible, sin que ello pueda obstar a que su

cuantificación precisa sea detallada por la

Administración. Por consiguiente, como lo señala nuestra

doctrina, “en nuestra ley de impuesto territorial, la ley

se limita a establecer la base imponible, pero su

determinación le corresponde a la administración,

mediante el Servicio de Impuestos Internos, el cual

efectúa la tasación de los bienes raíces no en forma

discrecional, sino sujetándose a las prescripciones

legales”. (Juan Eduardo Figueroa Valdés, Las garantías

constitucionales del contribuyente en la Constitución de

1980”, página 121); 49

SEXAGESIMO PRIMERO: Que, en efecto, se trata de

una disposición legal que sólo dice relación con la

determinación de la base imponible, al precisar las

fuentes que debe considerar la autoridad administrativa

para mantener actualizado el rol de avalúos;

SEXAGESIMO SEGUNDO: Que, de esta forma, la

formación del rol de avalúos y su actualización son

tareas meramente administrativas o de carácter

procedimental, que ciertamente se enmarcan en el

principio de la reserva legal tributaria;

D. FIJACION DE TASA POR DECRETO SUPREMO.

SEXAGESIMO TERCERO: Que también se impugna el

artículo 7º de la Ley, conforme al cual:

“Art. 7º. Las tasas del impuesto a que se refiere

esta ley, serán las siguientes:

a) Bienes raíces agrícolas: 1 por ciento al año;

b) Bienes raíces no agrícolas: 1,2 por ciento al

año, y

c) Bienes raíces no agrícolas destinados a la

habitación: 1,0 por ciento al año, en la parte de la

base imponible que no exceda de $ 51.416.601 del 1

de julio de 2005; y 1,2 por ciento al año, en la

parte de la base imponible que exceda del monto

señalado.

Si con motivo de los reavalúos contemplados en el

artículo 3º de esta ley, el giro total nacional del

impuesto aumenta más de un 10% en el primer semestre

de la vigencia del nuevo avalúo, en relación con el

giro total nacional que ha debido calcularse para el

semestre inmediatamente anterior, aplicando las

normas vigentes en ese periodo, las tasas del inciso 50

anterior se rebajarán proporcionalmente de modo que

el giro total nacional del impuesto no sobrepase el

referido 10 %, manteniéndose la relación porcentual

que existe entre las señaladas tasas. Las nuevas

tasas así calculadas regirán durante todo el tiempo

de vigencia de los nuevos avalúos.

Asimismo, cada vez que se practique un reavalúo de

la Serie No Agrícola, el monto señalado en la letra

c) del inciso primero se reajustará en la misma

proporción en que varíen en promedio los avalúos de

los bienes raíces habitacionales.

Las tasas que resulten se fijarán por Decreto Supremo

del Ministerio de Hacienda.

Con todo, sobre la más alta de las tasas así

determinadas para la serie no agrícola, se aplicará

una sobretasa de beneficio fiscal de 0,025 por

ciento, que se cobrará conjuntamente con las

contribuciones de bienes raíces.”;

SEXAGESIMO CUARTO: Que esta disposición legal,

modificada por la Ley Nº 20.033, dice relación con la

tasa o cuantía porcentual del impuesto en cuestión, de

modo que se vincula con uno de los elementos esenciales

de la obligación tributaria;

SEXAGESIMO QUINTO: Que, habiéndose producido la

condición prevista en la ley, esto es, que el giro total

nacional del impuesto aumentara en más de un diez por

ciento en el primer semestre de la entrada en vigencia

del nuevo avalúo, fue menester realizar ajustes a las

tasas, a objeto de impedir el efecto no deseado por el

legislador. Para materializar lo anterior, se dictó el

Decreto Supremo Nº 1.456, del Ministerio de Hacienda, de 51

9 de diciembre de 2005, en el cual se estableció que,

tratándose de los bienes raíces agrícolas, la tasa sería

de uno por ciento al año, mientras que respecto de los no

agrícolas ascendería a uno coma dos por ciento. En el

caso de los bienes raíces no agrícolas destinados a la

habitación, sería de un uno por ciento al año, en la

parte de la base imponible que no exceda de $51.416.601

del 1 de julio de 2005, y de uno coma dos por ciento al

año, en la parte de la base imponible que exceda del

monto señalado;

SEXAGESIMO SEXTO: Que los requirentes señalan

que al establecerse las tasas definitivas a través de un

simple Decreto Supremo, se infringiría el principio de

reserva legal, desde el momento que un elemento esencial

de la obligación tributaria se entregaría a la regulación

de una norma infra legal;

SEXAGESIMO SEPTIMO: Que es del caso señalar, en

primer lugar, que el referido decreto rebajó las tasas

del impuesto territorial, tratándose de contribuyentes

como la requirente, de un uno coma cuatro a un uno coma

dos por ciento anual, lo que debe tenerse presente

tomando en cuenta las particularidades de la acción de

inaplicabilidad, en los términos ya señalados en el

considerando 44º;

SEXAGESIMO OCTAVO: Que, respecto de la eventual

infracción al principio de reserva legal establecido en

la Constitución Política, es del caso indicar que -en

principio- tratándose de la tasa del impuesto, existe

doctrina jurispudencial en cuanto a que cabría

eventualmente la potestad reglamentaria de ejecución,

siempre y cuando su labor se limite a una mera actividad 52

técnica de determinación y no a la utilización de

facultades discrecionales por parte del ente

administrativo, tal como se ha explicado en el capítulo

tercero de este fallo;

SEXAGESIMO NOVENO: Que, así las cosas, resulta

fundamental examinar si, a la luz de lo señalado en el

capítulo segundo, la disposición contenida en el artículo

7º de la Ley fijó y precisó debidamente los parámetros

para la concurrencia de la potestad reglamentaria de

ejecución, impidiéndose así una actuación discrecional y

arbitraria en el ajuste de las respectivas tasas;

SEPTUAGESIMO: Que de la lectura del precepto

legal que se impugna se desprende que la autoridad

administrativa sólo ha sido facultada para realizar

operaciones aritméticas objetivas conducentes a ajustar,

mas en modo alguno a establecer, las nuevas tasas del

impuesto territorial. Así se deduce de frases como

aquella según la cual las tasas “se rebajarán

proporcionalmente de modo que el giro total nacional del

impuesto no sobrepase el referido 10 %, manteniéndose la

relación porcentual que existe entre las señaladas

tasas…” o que “el monto señalado en la letra c) del

inciso primero se reajustará en la misma proporción en

que varíen en promedio los avalúos de los bienes raíces

habitacionales…”. En otras palabras, y tal como se dejó

constancia en el Mensaje Presidencial del proyecto, la

facultad se ejercerá de acuerdo a “parámetros

cuantificables y objetivos establecidos en la Ley de

Impuesto Territorial”. De modo, que dicha actuación será

“la resultante de la aplicación de modelos matemáticos”

(Informe de la Comisión de Gobierno Interior, 53

Regionalización, Planificación y Desarrollo Social, de la

Cámara de Diputados, 4 de abril de 2003). En suma, las

tasas no serán sino el resultado de los “parámetros”

fijados al efecto por el legislador (Informe de la

Comisión de Gobierno, Descentralización y

Regionalización, del Senado de la República, de 5 de

abril de 2004);

SEPTUAGESIMO PRIMERO: Que, de este modo, es

posible sostener que la tasa ha sido establecida

directamente por el legislador, de modo que la autoridad

administrativa, en el ejercicio de su potestad

reglamentaria de ejecución, sólo ha podido ajustarla en

conformidad a los criterios que ha señalado el efecto la

propia ley, como es la circunstancia del acaecimiento de

ciertos hechos futuros que el legislador no ha podido

prever a priori al momento de dictar el precepto legal.

De todo lo anterior se deduce que el precepto legal en

cuestión no ha vulnerado la Carta Fundamental y,

particularmente, la reserva legal tributaria;

E. MODIFICACION DE AVALÚOS.

SEPTUAGESIMO SEGUNDO: Que, a continuación, el

requerimiento de inaplicabilidad se dirige en contra de

los artículos 10 y 12 de la Ley, según los cuales:

“Art.10º. Los avalúos o contribuciones de los bienes

raíces agrícolas y no agrícolas serán modificados

por el Servicio de Impuestos Internos , por las

siguientes causales:

a) Errores de transcripción y copia, entendiéndose

por tales los producidos al pasar los avalúos, de

los registros o de los fallos de los reclamos de

avalúos a los roles de avalúos o contribuciones; 54

b) Errores de cálculo, entendiéndose por tales los

que pudieren cometerse en las operaciones

aritméticas practicadas para determinar tanto la

superficie del inmueble, como su avalúo o su

reajuste;

c) Errores de clasificación, como por ejemplo los

siguientes: atribuir la calidad de regados a

terrenos de rulo, o de planos a los de lomaje, de

concreto a las construcciones de otro material, etc.

;

d) Cambio de destinación del predio que importe un

cambio de la serie en que hubiere sido incluido de

acuerdo al artículo 1º, o un cambio de destino o uso

dentro de la misma serie, que implique alteración en

el avalúo o en las contribuciones;

e) Siniestros u otros factores que disminuyan

considerablemente el valor de una propiedad, por

causas no imputables al propietario u ocupante;

f) Omisión de bienes en la tasación del predio de

que forman parte, y

g) Error u omisión en el otorgamiento de

exenciones”.

“Art.12º. Los avalúos de los bienes raíces no

agrícolas serán modificados por el Servicio de

Impuestos Internos por las siguientes causales,

además de las señaladas en el artículo 10º :

a) Nuevas construcciones e instalaciones;

b) Ampliaciones, rehabilitaciones, reparaciones y

transformaciones, siempre que no correspondan a

obras de conservación, como el reemplazo de los

revestimientos exteriores o interiores, cielos, 55

pinturas o pavimentos por otros similares a los

reemplazados;

c) Demolición total o parcial de construcciones;

d) Nuevas obras de urbanización que aumenten el

valor de los bienes tasados, y

e) Divisiones o fusiones de predios, siempre que

signifiquen un cambio en el valor del bien raíz”.;

SEPTUAGESIMO TERCERO: Que ambas disposiciones

legales otorgan facultades al Servicio de Impuestos

Internos para modificar los avalúos de los bienes raíces,

en la medida que concurra alguna de las causales que

taxativamente ha señalado al efecto la propia ley. Las

referidas causales dicen relación con errores

administrativos en el proceso de avalúo (como es el caso

de los errores de transcripción o cálculo) o con

circunstancias referidas a hechos de la naturaleza

(siniestros) o que varían o resultan fluctuantes

(ampliaciones, cambios de destinación, etc.);

SEPTUAGESIMO CUARTO: Que estas disposiciones

legales, sin embargo, tampoco vulneran la reserva legal

en relación al establecimiento de los tributos, desde que

sólo facultan al Servicio de Impuestos Internos para

modificar los avalúos previamente establecidos en

conformidad a la ley y a las normas administrativas de

ejecución, fundado en circunstancias objetivas que dan

cuenta de una actividad de carácter administrativo y

técnico por parte del órgano fiscalizador, mas no

discrecional o abusiva;

SEPTUAGESIMO QUINTO: Que, de esta forma,

constatada una circunstancia fáctica, la labor

administrativa se limitará a una simple rectificación de 56

datos, tarea no discrecional, que no puede producir

soluciones arbitrarias y de la que incluso se puede

reclamar a través de una acción judicial;

VII. ARTICULO 2º DE LA LEY 20.033, MODIFICATORIA DE LA LEY

DE IMPUESTO TERRITORIAL, Y RESERVA LEGAL TRIBUTARIA.

SEPTUAGESIMO SEXTO: Que, finalmente, se

cuestiona la disposición contenida en el artículo 2º de

la Ley Nº 20.033, modificatoria del Cuadro Anexo,

referido a la nómina de exenciones, de la Ley de Impuesto

Territorial, según la cual:

“Reemplázanse los Cuadros Anexos Nº 1 y 2 de la Ley

17.235 sobre Impuesto Territorial, por el siguiente

“Cuadro Anexo”, y deróganse las normas legales que

hayan establecido exenciones al impuesto territorial

y que, como consecuencia de la conformación de este

nuevo Cuadro Anexo, han sido suprimidas:

CUADRO ANEXO

Nómina de Exenciones al Impuesto Territorial

I. EXENCIÓN DEL 100%

(…)B) Los siguientes Bienes Raíces mientras se

cumpla la condición que en cada caso se indica:

(…) 3) Bienes raíces que cumplan con las

disposiciones del artículo 73° de la Ley N° 19.712,

del Deporte. No obstante, los recintos deportivos de

carácter particular sólo estarán exentos mientras

mantengan convenios para el uso gratuito de sus

instalaciones deportivas con colegios municipalizados

o particulares subvencionados, convenios que para tal

efecto deberán ser refrendados por la respectiva

Dirección Provincial de Educación y establecidos en

virtud del Reglamento que para estos efectos fije el 57

Ministerio de Educación y el Instituto Nacional del

Deporte”.

Cabe precisar que, como consecuencia del reproche

aludido en este considerando, la requirente cuestiona a

su vez la constitucionalidad del artículo 2° de la Ley N°

17.235, en la parte referida al nuevo cuadro anexo N° 1,

nómina de exenciones al impuesto territorial, párrafo I,

exención del 100%, letra b, número 3, por cuanto la norma

citada, siendo resultado de la modificación ordenada por

el artículo 2º de la Ley Nº 20.033, resultaría ser

inconstitucional por los mismos motivos;

SEPTUAGESIMO SEPTIMO: Que según el Diccionario

de la Real Academia de la Lengua, exención es la

“franqueza y libertad que uno goza para eximirse de algún

cargo u obligación” (Diccionario de la Real Academia de

la Lengua, 1992, p. 932). A su vez, la exención fiscal es

aquella ventaja fiscal de la que por ley se beneficia un

contribuyente y en virtud de la cual es exonerado del

pago total o parcial de un tributo;

SEPTUAGESIMO OCTAVO: Que la doctrina

especializada, a su turno, ha indicado que la exención es

“el efecto de ciertas normas en cuya virtud determinados

supuestos incluidos en el ámbito del hecho imponible del

tributo, no llegan, sin embargo, a producir las

consecuencias jurídicas que derivan de éste y que se

resumen en el nacimiento de la obligación tributaria”.

(Carmelo Lozano Serrano, Exenciones tributarias y

derechos adquiridos, 1988, p. 18). Constituye en

definitiva “el efecto de ciertos supuestos de hecho

incluidos en el ámbito del hecho imponible cuya

realización, pese a ello, no da lugar al surgimiento de 58

la obligación tributaria de pago, constituyendo, pues,

una excepción a los efectos normales derivados de la

realización de aquél”. (Juan Martín Queralt y otros,

Curso de Derecho Financiero y Tributario, 1999, p. 294).

También se ha señalado que la exención importaría “la

eliminación del nacimiento de una obligación tributaria

que en caso de no existir la exención, llegaría a

producirse como consecuencia de la realización de un

determinado hecho”. (Fernando Sainz de Bujanda, Lecciones

de Derecho Tributario, 1993, p. 211);

SEPTUAGESIMO NOVENO: Que, como se ha explicitado

en mayor extensión en los capítulos II y III del presente

fallo, la circunstancia de que un determinado

contribuyente o, en su caso, una actividad o un bien

específico se encuentre exento del pago de un determinado

tributo, debe encontrarse suficientemente establecida en

una ley, al tenor del principio de reserva legal

consagrado en los artículos 19, Nº 20, 63 y 65 de la

Constitución Política de la República;

OCTOGESIMO: Que, ciertamente, se trata de una

materia que también debe quedar reservada al legislador,

puesto que la Constitución –en sus artículos 19 Nºs 2 y

22- prohíbe cualquier discriminación arbitraria, de modo

que “las discriminaciones establecidas en cuanto a la

circunstancia de exonerar a ciertos contribuyentes de la

obligación de pago, debe ajustarse en su total contenido

a los principios de legalidad e igualdad tributaria”.

(Bárbara Meza E. y David Ibaceta M., El principio

constitucional de legalidad en materia tributaria,

Cuadernos del Tribunal Constitucional Nº 37, 2007, p.

142). En otras palabras, “corresponde entonces que la ley 59

consagre efectivamente las exoneraciones y que no deje

librada a la voluntad discrecional del Poder Ejecutivo la

posibilidad de otorgarlas”. (Juan Carlos Peirano Facio,

Protección Constitucional de los Contribuyentes, 2000, p.

81). Y es que –evidentemente- poco o nada valdría el

principio de reserva legal tributaria si las obligaciones

establecidas en virtud de una ley pudieran ser

modificadas o, más bien, suprimidas por un simple acto

administrativo. Es por lo mismo que, se ha señalado, la

única forma válida de legislar en materia de exenciones

tributarias es la de “señalarlas íntegramente, en cuanto

a sus tipos, en la ley, determinando el género de éstas,

los requisitos de su procedencia y las condiciones que

debe reunir el contribuyente para beneficiarse con ellas,

de esta forma podrá más tarde la Administración realizar

un proceso de selección de los contribuyentes y de los

casos en que procede aplicar la exención, para lo cual la

Administración tributaria deberá sujetarse a los, ya

comentados, conceptos indeterminados”. (Meza e Ibaceta,

ob. cit., p. 143). Así las cosas, resulta concordante con

el principio de reserva legal tributaria el que todas las

exenciones y, en general, los beneficios tributarios,

como igualmente su modificación o eliminación –al tenor

de lo prescrito en los artículos 19 Nºs 20 y 22 de la

Constitución Política de la República-, queden

suficientemente establecidos por el legislador. Una tesis

contraria, como se ha sostenido, “implicaría una

inaceptable asimetría en la medida que unas actuaciones –

establecimiento de las exenciones- quedarían cubiertas

por la reserva legal, en tanto que en el resto –

modificación y supresión- no ocurriría lo propio”. 60

(Clemente Checa González, Interpretación y aplicación de

las normas tributarias -análisis jurisprudencial-, 1998,

p. 166). En síntesis, como se ha precisado sobre el

alcance de este punto, “las exenciones constituyen, en

esencia, elementos que por consideraciones objetivas o

subjetivas determinan un tratamiento especial o, si se

quiere, no igualitario. Por ello no puede ser sino el

legislador el que determine su procedencia y los

elementos en que se funda”. (Víctor Manuel Avilés

Hernández, Legalidad Tributaria, p. 107). En definitiva,

sólo en virtud de una ley, de iniciativa exclusiva del

Presidente de la República, cuya discusión debe

originarse en la Cámara de Diputados, se puede establecer

tributos o, por el contrario, eximirse de los mismos o

modificarse su alcance;

OCTOGESIMO PRIMERO: Que, sin perjuicio de lo

anterior, y como se ha analizado con mayor extensión en

el capítulo III del presente fallo, no resulta

constitucionalmente reprochable que el legislador remita

a la autoridad administrativa la precisión de detalle de

algunos conceptos. Sin embargo, como se ha consignado,

“los conceptos deben ser determinables según la ley al

punto de excluir toda discrecionalidad y establecer una

sola solución jurídicamente procedente”. (Víctor Manuel

Avilés Hernández, Legalidad Tributaria, p. 58). En

concordancia con ello es que los tribunales superiores de

justicia han reiterado que una exención establecida por

la ley no puede ser modificada o adicionada con nuevos

requisitos, por un texto reglamentario (Corte de

Apelaciones de La Serena, 24 de septiembre de 1981). A su

turno, la Corte Suprema ha señalado como improcedente el 61

establecimiento de requisitos en materia de exención por

la autoridad administrativa, por tratarse de situaciones

de reserva legal. (Revista de Derecho y Jurisprudencia,

1984, Tomo 81, Nº 2, sec. 5ª., p. 110; 1985, Tomo 82, Nº

1, sec. 5ª., p. 59; Tomo 85, Nº 2, sec. 5ª., p. 178, y

Gaceta Jurídica Nº 81, 1987, p. 33, y Nº 98, 1998, p.

26);

OCTOGESIMO SEGUNDO: Que la requirente, en

relación al precepto legal que se impugna en este

capítulo, señala que contravendría el artículo 19 Nº 20

de la Constitución Política de la República,

específicamente el principio de reserva legal tributaria,

en cuanto quedaría en manos de la mera discrecionalidad

de la administración la concurrencia de los requisitos de

la exención del impuesto territorial;

OCTOGESIMO TERCERO: Que la disposición legal en

cuestión establece que, como regla general, los bienes

raíces de uso deportivo se encuentran exentos del pago

del impuesto territorial e igualmente los recintos

deportivos de carácter particular, pero en este último

caso se exige la concurrencia de una condición, cual es

la existencia de convenios cuyo establecimiento queda

entregado a la potestad reglamentaria del Ministerio de

Educación y del Instituto Nacional del Deporte y que -a

mayor abundamiento- deben ser refrendados por la

respectiva Dirección Provincial de Educación;

OCTOGESIMO CUARTO: Que, como se sabe, las

modificaciones legales efectuadas con motivo de la

dictación de la Ley Nº 20.033 apuntaban a “una

racionalización del beneficio de la exención por impuesto

territorial de las actividades económicas que producen 62

rentas y están vinculadas a la educación y el deporte”,

aspirándose a “fortalecer el principio de equidad en el

pago del tributo” (Mensaje Presidencial, Boletín Nº

2892). Así, se exoneraba del pago del tributo a los

establecimientos destinados a la educación y al deporte

en la parte destinada exclusivamente a estos fines,

siempre que no produjeran una renta distinta de dichos

propósitos. La Cámara de Diputados, sin embargo, agregó

la exigencia de “convenios de uso gratuito con los

colegios subvencionados, refrendados por la Dirección

Provincial de Educación”. De este modo, la firma de un

convenio fue considerada como una condición necesaria

para el no pago de contribuciones. El Senado rechazó

dicho texto, exigiendo sólo que los bienes raíces

cumplieran con los requisitos dispuestos en el artículo

73 de la Ley Nº 19.712, Ley del Deporte, norma esta

última que declara exentos a las canchas, estadios y

otros recintos en que se practique deportes, previo

informe favorable del Instituto Nacional del Deporte.

Como una forma de superar la divergencia producida, el

Ejecutivo propuso una indicación mediante la cual

reproduce el texto aprobado por el Senado, restringiendo

la exención, en lo que se refiere a los recintos

deportivos particulares, “a la condición de que éstos

celebren convenios para el uso gratuito de sus

instalaciones deportivas con colegios municipalizados o

particulares subvencionados”, debiendo los referidos

convenios “ser refrendados por la respectiva Dirección

Provincial de Educación y sujetos a las normas de un

reglamento dictado conjuntamente por el Ministerio de

Educación y el Instituto Nacional del Deporte”. Incluso 63

se dejó constancia que “los recintos deportivos aludidos

incluye a las instalaciones deportivas de los denominados

clubes de colonia”. (Informe de la Comisión Mixta, 16 de

mayo de 2005, Boletín Nº 2892-06). Sobre el alcance del

acuerdo, el Diputado señor Montes destacó que al tenor de

la norma aprobada “los clubes deportivos sólo estarán

exentos de contribuciones mientras mantengan convenios

para el uso gratuito de sus instalaciones deportivas con

colegios municipalizados o particulares subvencionados”;

de modo tal que “paga contribuciones si no tiene un

convenio para prestar sus instalaciones deportivas de

manera gratuita a dichos colegios” (sesión Nº 76, de 17

de mayo de 2005). A su vez, el Senador señor Larraín

consignó que la disposición aprobada “se relaciona con la

exención de contribuciones de bienes raíces referidas a

recintos deportivos, precisándose la norma y

facilitándose el uso por parte de los establecimientos

educacionales” (sesión Nº 54, de 18 de mayo de 2005);

OCTOGESIMO QUINTO: Que, sin perjuicio de lo

reseñado respecto de la historia fidedigna de la

disposición, como puede apreciarse, el legislador no ha

establecido parámetros objetivos y precisos a los que

deba sujetarse la autoridad administrativa para la

concurrencia de la situación de exención del impuesto

territorial, todo lo cual ciertamente contraviene el

principio de legalidad tributaria consagrado en el

artículo 19 Nº 20 de la Constitución Política de la

República;

OCTOGESIMO SEXTO: Que, en efecto, como lo señala

la disposición legal que se impugna, los referidos

convenios serán “establecidos en virtud del Reglamento” 64

que al respecto dicte la autoridad administrativa, lo que

supone -en el hecho- que las condiciones para poder gozar

de la exención estarán fijadas en una norma infralegal,

lo que contraviene lo dispuesto en los artículos 19 Nº

20, 63 y 65 de la Constitución Política de la República,

en los términos señalados en el capítulo II de la

presente sentencia;

OCTOGESIMO SEPTIMO: Que, contrariamente a lo

señalado por la defensa fiscal, tampoco se encuentra

establecido el procedimiento de exención en el artículo

73 de la Ley Nº 19.712, Ley del Deporte, disposición que

se limita a señalar que:

“Los bienes raíces de propiedad del Comité Olímpico

de Chile y de las federaciones deportivas

nacionales, y los que estén bajo su administración,

estarán exentos del impuesto territorial, cuando

estén destinados a fines deportivos.

De igual beneficio gozarán las canchas, estadios y

demás recintos dedicados a prácticas deportivas o

recreacionales que pertenezcan a las demás

organizaciones deportivas, previo informe favorable

del Instituto, el que deberá ser fundado ”;

De esta forma, la legislación establece de manera

categórica que los estadios y, en general, los recintos

deportivos o recreacionales, se encuentran exentos del

pago del impuesto territorial, bastando al efecto un

informe técnico emanado del Instituto Nacional del

Deporte;

OCTOGESIMO OCTAVO: Que, de este modo, el

precepto legal que se impugna contiene una remisión

normativa pura y simple a la potestad reglamentaria de 65

ejecución, sin señalamiento de pauta alguna a la que deba

sujetarse la autoridad administrativa, lo que repugna al

principio de legalidad tributaria, en los términos que se

ha señalado en los capítulos II y III del presente fallo.

Así, al tenor del precepto legal que se cuestiona, será

el Reglamento el que establecerá –por sí y ante sí- las

condiciones y características que deban reunir los

convenios que corresponda suscribir a los recintos

deportivos particulares para que en definitiva puedan

gozar de la exención del pago del impuesto territorial,

limitándose a indicar exclusivamente que el sujeto

beneficiario del uso gratuito de las instalaciones será

un colegio municipalizado o, en su caso, un particular

subvencionado;

OCTOGESIMO NOVENO: Que, adicionalmente, no debe

olvidarse, como lo ha sostenido reiteradamente este

Tribunal, que las disposiciones legales que regulen el

ejercicio de los derechos fundamentales deben reunir los

requisitos de “determinación” y “especificidad”. El

primero “exige que los derechos que puedan ser afectados

se señalen, en forma concreta, en la norma legal”. El

segundo requiere que la ley “indique, de manera precisa,

las medidas especiales que se pueden adoptar con tal

finalidad” (Rol Nº 235, consid. 40º). A su turno, si bien

la potestad reglamentaria de ejecución de ley es la única

que resulta procedente invocar en relación con las

limitaciones y obligaciones intrínsecas a la función

social de la propiedad, como lo ha señalado esta

Magistratura, “ella puede ser convocada por el

legislador, o ejercida por el Presidente de la República,

nada más que para reglar cuestiones de detalle, de 66

relevancia secundaria o adjetiva, cercana a situaciones

casuísticas o cambiantes, respecto de todas las cuales la

generalidad, abstracción, carácter innovador y básico de

la ley impiden o vuelven difícil regular” (Rol Nº 370,

consid. 23º). En consecuencia con lo anterior, no cabe la

remisión normativa genérica y sin delimitación alguna a

la potestad reglamentaria. Por lo mismo, como lo ha

precisado esta Magistratura, “no puede la ley, por ende,

reputarse tal en su forma y sustancia si el legislador ha

creído haber realizado su función con meros enunciados

globales, plasmados en cláusulas abiertas, o a través de

fórmulas que se remiten, en blanco, a la potestad

reglamentaria, sea aduciendo o no que se trata de asuntos

mutables, complejos o circunstanciales. Obrar así

implica, en realidad, ampliar el margen limitado que cabe

reconocer a la discrecionalidad administrativa, con

detrimento ostensible de la seguridad jurídica”. (Rol Nº

370, consid. 19º). No debe olvidarse, por lo demás, que

de conformidad a lo establecido en el artículo 19 Nº 22

de la Constitución Política de la República, sólo compete

al legislador el establecer beneficios o gravámenes

especiales, teniendo presente –como nos lo recuerda la

doctrina especializada- que la historia fidedigna de

dicha norma constitucional demuestra que su intención fue

“eliminar la posibilidad de que la Administración

estableciera beneficios para personas, entes o

actividades determinados, y que en este supuesto los

beneficios o gravámenes deben establecerse por ley”.

(Mario Verdugo M. y otros, Derecho Constitucional, Tomo

I, p. 294); 67

NONAGESIMO: Que, como ha quedado explicado en

las consideraciones precedentes, si bien el legislador ha

señalado que para gozar de la exención del pago del

impuesto territorial es menester la existencia de

convenios que permitan el uso de las instalaciones

deportivas a estudiantes de colegios municipalizados o

particulares subvencionados, ello no aparece delimitado

de manera clara y precisa y, lo que es peor, queda

reservado a la mera discrecionalidad de la autoridad

administrativa, a quien se faculta para establecer las

condiciones de los referidos acuerdos, de manera tal que,

en definitiva, la exoneración de la obligación tributaria

será fijada en la forma, extensión y modalidad que

determine la potestad reglamentaria, con clara infracción

de la Constitución Política de la República y del

principio de reserva legal tributaria, y así se

declarará, habida consideración que el legislador no le

fijó parámetros, límites o criterio alguno a la norma

infralegal para su adecuada concurrencia, en los términos

explicitados en los capítulos II y III de la presente

sentencia;

NONAGESIMO PRIMERO: Que, tal como ya lo ha

señalado esta Magistratura, habiéndose acogido la acción

de inaplicabilidad en relación a este reproche, referido

a la reserva legal en materia de exención tributaria, se

hace innecesario hacerse cargo de las demás alegaciones

de la requirente en relación a este precepto, esto es, al

artículo 2º de la Ley Nº 20.033, modificatoria del Cuadro

Anexo Nº 1 de la Ley de Impuesto Territorial Nº 17.235,

párrafo I, exención del 100%, letra b), número 3,

correspondiente a las normas sobre exención tributaria 68

aplicables a los recintos deportivos de carácter

particular;

Y VISTO lo dispuesto en los artículos 6º, 7º,

19 Nºs. 20, 21 y 24, 63, 65, 93 y demás citados de la

Constitución Política y en las disposiciones pertinentes

de la Ley Nº 17.997, Orgánica Constitucional del Tribunal

Constitucional,

SE RESUELVE: QUE SE ACOGE EL REQUERIMIENTO DE

INAPLICABILIDAD DEDUCIDO A FOJAS 1, sólo en cuanto se

declara inaplicable, en la causa sobre reclamo de avalúo

Rol Nº 10.215-06, que se sigue ante el Director Regional

del Servicio de Impuestos Internos, las expresiones “y

establecidos en virtud del Reglamento que para estos

efectos fije el Ministerio de Educación y el Instituto

Nacional del Deporte”, a que alude el artículo 2º de la

Ley Nº 20.033, modificatoria del Cuadro Anexo Nº 1 de la

Ley de Impuesto Territorial Nº 17.235, párrafo I,

exención del 100%, letra b), número 3.

Déjese sin efecto la orden de suspensión

decretada a fojas 176.

Acordada en la parte que acoge y declara

inaplicables las expresiones “y establecidos en virtud

del Reglamento que para estos efectos fije el Ministerio

de Educación y el Instituto Nacional del Deporte,

contenidas en el artículo 2º de la Ley 20.033,

modificatoria del Cuadro Anexo Nº 1 de la Ley de Impuesto

Territorial Nº 17.235, párrafo I. exención del 100%,

letra b), número 3”, con el voto en contra de los

Ministros señores Hernán Vodanovic Schnake , Jorge Correa

Sutil y Francisco Fernández Fredes, quienes estuvieron por

rechazar en todas sus partes la acción impetrada, 69

teniendo para ello presentes las siguientes

consideraciones:

1. Que, a diferencia de lo razonado en los

considerandos 80 a 91 de la sentencia, a juicio de estos

disidentes, lo dispuesto en el artículo 2º de la Ley

20.033 cumple con el requisito constitucional de que la

exención del tributo se encuentre establecida por ley. En

efecto, en la especie, es la ley y no el reglamento, en

que ésta delega la regulación de aspectos no esenciales,

la que identifica claramente el tributo que puede ser

objeto de exención (el territorial); determina con

claridad y precisión quiénes pueden ser objeto de tal

exención (los recintos deportivos de carácter

particular); precisa el monto de tal exención (en un cien

por ciento del impuesto) y, por último, señala la

condición requerida para gozar de tal beneficio (mantener

convenios para el uso gratuito de sus instalaciones

deportivas con colegios municipalizados o particulares

subvencionados). En tales condiciones, debe concluirse

que los preceptos impugnados cumplen con el principio de

legalidad que, para una exención tributaria, exige el

numeral 1º del inciso cuarto del artículo 65 de la Carta

Fundamental, pues lo que tal precepto exige es que sea

una ley, de iniciativa exclusiva del Presidente de la

República, la que establezca determinadamente la

exención, lo que se cumple en este caso al quedar

constituida por la ley y al ser la ley específica en

determinar los beneficiarios, el monto alcanzable y la

condición suspensiva a que está supeditado el

privilegio; 70

2. Que el legislador no ha incurrido en quebrantamiento

de una prohibición constitucional al determinar que los

convenios que se suscriban entre dos entidades

individualizadas en la propia ley, con un objeto también

prescrito en ella, y que habilitarán a la entidad

deportiva para eximirse del impuesto, deban cumplir con

requisitos que no detalla, sino que delega en un

reglamento. Por los fundamentos que se exponen en el

apartado III de la sentencia, debe concluirse que la

reserva legal prohíbe establecer exenciones por

reglamento, pero no prohíbe, a la ley que las estatuye,

delegar la regulación de cuestiones que no consisten en

la determinación del impuesto que se exime, ni de la

cuantía y los beneficiarios de tal exención. Lo que la

Constitución reserva a la ley es el acto de establecer

una exención y las cuestiones esenciales o definitorias

de la misma, ya señaladas, y que, en la especie, se

cumplen. No puede estimarse que la ley haya delegado esa

facultad o algún elemento de su esencia por el hecho de

no haber establecido por sí misma las condiciones bajo

las cuales debe celebrarse un convenio entre dos

entidades para que opere la referida exención. Las

condiciones esenciales, cuales son la exención, su monto

y los beneficiarios de la misma, están determinados en la

ley. Las condiciones que habrán de cumplir los convenios,

que son un requisito para gozar del beneficio, son

materias típicamente reglamentarias, pues deben

considerar aspectos técnicos y circunstancias cambiantes

y hacer distinciones entre las diversas situaciones que

pueden presentarse, conforme a las distintas realidades

que pueden tener las entidades deportivas y educativas 71

capaces de hacer convenios, para que se cumpla, por una

parte, con el fin social al que ese incentivo de exención

tributaria sirve y, por otra, que no sean tan gravosas

que impidan acceder al beneficio tributario. Lograr tal

equilibrio exige hacer distinciones entre situaciones

múltiples y mudables y, por ende, no es razonable ni

prudente exigir que tales aspectos no esenciales y

técnicos queden regulados en la ley;

3. Que los fines de la reserva legal, consistentes en

garantizar que sólo luego de una deliberación en el

Congreso Nacional, donde confluye la representación de

mayorías y minorías, y con participación del Ejecutivo,

se aprueben exenciones tributarias, no exigen que las

normas legales respectivas entren en cuestiones

reglamentarias, propias de la potestad normativa del

Presidente de la República. Esta Magistratura ha

establecido reiteradamente que, para restringir derechos

constitucionales, el principio de reserva legal exige de

una determinada “densidad normativa” por parte del

legislador, la que se satisface cuando ésta alcanza

suficiente determinación y especificidad: “…las

disposiciones legales que restrinjan determinados

derechos, deben reunir los requisitos de “determinación”

y de “especificidad”; el primero exige que los derechos

que puedan ser afectados se señalen en forma concreta en

la norma legal; y el segundo requiere que la misma

indique, de manera precisa, las medidas especiales que se

puedan adoptar con tal finalidad y que, cumplidos que

sean dichos requisitos, será posible y lícito que se haga

uso de la potestad reglamentaria de ejecución,

pormenorizando y particularizando, en los aspectos 72

instrumentales, la norma para hacer así posible el

mandato legal.” (Sentencia de 25 de noviembre de 2003,

Rol 388, citando, a su vez, la de 26 de junio de 2001,

Rol Nº 325). En la especie, como se ha razonado en los

dos considerandos que anteceden, la norma legal, al

establecer el tipo de impuesto que puede eximirse, la

cuantía de la exención, los sujetos beneficiarios y la

condición del beneficio, cumple con estas exigencias

establecidas para limitar derechos, en circunstancias,

por lo demás, que en la especie no se trata de gravar

impositivamente a favor del Estado, sino de eximir de un

tributo, respecto de lo cual el convenio no es una

imposición heterónoma, sino una opción autónoma del

recinto deportivo, aun cuando esté establecida como una

condición necesaria para gozar de tal beneficio

tributario;

4. Que, de ese modo, la ley ha cumplido con la densidad

normativa necesaria y ha delegado legítimamente en la

potestad reglamentaria de ejecución, la regulación de

aspectos no esenciales que habrán de permitir y facilitar

su ejecución. Si tal reglamento al que la ley delega

regular las condiciones de los convenios violare, por

cualquier motivo, la Carta Fundamental, sería posible

ejercer acciones destinadas a invalidarlo y a restablecer

el imperio del derecho. Tales medios de impugnación no

consisten, sin embargo, en la acción de inaplicabilidad

que ahora se resuelve, reservada sólo a inaplicar

preceptos legales;

5. Que, por último y a mayor abundamiento, al acogerse

la acción de inaplicabilidad en la forma en que lo hace

el fallo, no se obtiene la finalidad de dar más densidad 73

a la norma legal, sino que, al validarse la exención,

pero prohibirse la dictación del reglamento destinado a

facilitar su aplicación, se verifica el efecto de

entregar más discreción a la respectiva Dirección

Provincial de Educación en el acto de la refrendación de

los convenios, y de dar mayor libertad a los recintos

deportivos y a los establecimientos educacionales para

acordar convenios, lo que puede desproteger a la parte

más débil de esta relación y malograr los fines sociales

que la norma quiso alcanzar a través de condicionar de

este modo la exención tributaria.

Redactó la sentencia el Ministro señor Enrique Navarro

Beltrán y la disidencia el Ministro señor Jorge Correa

Sutil.

Notifíquese, regístrese y archívese.

Rol Nº 718-2007.-

Pronunciada por el Excmo. Tribunal Constitucional,

integrado por su Presidente, señor Juan Colombo Campbell,

y los Ministros señores Raúl Bertelsen Repetto, Hernán

Vodanovic Schnake, Mario Fernández Baeza, Jorge Correa

Sutil, Marcelo Venegas Palacios, señora Marisol Peña

Torres y señores Enrique Navarro Beltrán y Francisco

Fernández Fredes.

Autoriza el Secretario del Tribunal Constitucional, don

Rafael Larraín Cruz.