Impuesto territorial y rentas municipales

1

Santiago, doce de junio de dos mil ocho.

VISTOS Y CONSIDERANDO:

PRIMERO.- Que, por oficio Nº 7.407, de 18 de

abril de 2008, la Cámara de Diputados ha enviado el

proyecto de ley, aprobado por el Congreso Nacional, que

introduce diversas modificaciones en la Ley Nº 17.235,

sobre impuesto territorial, en el Decreto Ley Nº 3.063, de

1979, sobre Rentas Municipales, y en otros cuerpos legales

a fin de que este Tribunal, en conformidad con lo dispuesto

en el Nº 1º del inciso primero del artículo 93 de la

Constitución Política, ejerza el control de

constitucionalidad respecto de los artículos 2º, Nº 2º, 3º

y segundo transitorio;

SEGUNDO.- Que el Nº 1º del inciso primero

del artículo 93 de la Ley Fundamental establece que es

atribución de este Tribunal: “Ejercer el control de

constitucionalidad de las leyes que interpreten algún

precepto de la Constitución, de las leyes orgánicas

constitucionales y de las normas de un tratado que versen

sobre materias propias de estas últimas, antes de su

promulgación.”;

TERCERO.- Que el artículo 118, inciso quinto, de la

Carta Fundamental dispone:

“Una ley orgánica constitucional

determinará las funciones y atribuciones de las

municipalidades. Dicha ley señalará, además, las materias

de competencia municipal que el alcalde, con acuerdo del

concejo o a requerimiento de los 2/3 de los concejales en

ejercicio, o de la proporción de ciudadanos que establezca

la ley, someterá a consulta no vinculante o a plebiscito, 2

así como las oportunidades, forma de la convocatoria y

efectos.”;

CUARTO.- Que el artículo 119, inciso tercero,

de la Constitución Política señala:

“La ley orgánica de municipalidades

determinará las normas sobre organización y funcionamiento

del concejo y las materias en que la consulta del alcalde

al concejo será obligatoria y aquellas en que

necesariamente se requerirá el acuerdo de éste. En todo

caso, será necesario dicho acuerdo para la aprobación del

plan comunal de desarrollo, del presupuesto municipal y de

los proyectos de inversión respectivos.”;

QUINTO.- Que las disposiciones del proyecto de

ley sometidas a consideración de esta Magistratura

establecen:

“Artículo 2°.- Introdúcense las

siguientes modificaciones en el decreto ley N° 3.063, de

1979, sobre Rentas Municipales, cuyo texto refundido y

sistematizado fue fijado mediante decreto supremo N° 2.385,

de 1996, del Ministerio del Interior:

2.- Sustitúyese el artículo 7° por el

siguiente:

“Artículo 7°.- Las municipalidades

cobrarán una tarifa anual por el servicio de aseo. Dicha

tarifa, que podrá ser diferenciada según los criterios

señalados en el artículo anterior, se cobrará por cada

vivienda o unidad habitacional, local, oficina, kiosco o

sitio eriazo. Cada municipalidad fijará la tarifa del

servicio señalado sobre la base de un cálculo que considere 3

exclusivamente tanto los costos fijos como los costos

variables de aquél.

Las condiciones generales mediante las

cuales se fije la tarifa indicada, el monto de la misma, el

número de cuotas en que se divida dicho costo, así como las

respectivas fechas de vencimiento y los demás aspectos

relativos al establecimiento de la tarifa, se consignarán

en las ordenanzas locales correspondientes, cuya aprobación

requerirá el acuerdo de la mayoría absoluta de los

concejales en ejercicio.

Las municipalidades podrán, a su cargo,

rebajar una proporción de la tarifa o eximir del pago de la

totalidad de ella, sea individualmente o por unidades

territoriales, a los usuarios que, en atención a sus

condiciones socioeconómicas, lo ameriten, basándose para

ello en el o los indicadores establecidos en las ordenanzas

locales a que se refiere el inciso anterior. En todo caso,

el alcalde, con acuerdo del concejo, deberá fijar una

política comunal para la aplicación de las rebajas

determinadas en virtud del presente inciso, la que, junto a

las tarifas que así se definan, serán de carácter público,

según lo dispongan las referidas ordenanzas.

Con todo, quedarán exentos

automáticamente de dicho pago aquellos usuarios cuya

vivienda o unidad habitacional a la que se otorga el

servicio tenga un avalúo fiscal igual o inferior a 225

unidades tributarias mensuales.

El monto real de la tarifa de aseo se

calculará en unidades tributarias mensuales al 31 de

octubre del año anterior a su entrada en vigencia y regirá 4

por un período de tres años. Sin embargo, podrá ser

recalculada, conforme a las variaciones objetivas en los

ítem de costos, y según se establezca en las ordenanzas a

que se refiere el inciso segundo, antes de finalizar dicho

plazo, pero no más de una vez en el lapso de doce

meses.”.”

“Artículo 3°.- Incorpórase, en el

inciso final del artículo 9º de la ley N° 19.104, a

continuación del punto aparte, que pasa a ser seguido, la

siguiente frase:

“En el caso de los organismos cuyos

funcionarios perciban la asignación establecida en el

artículo 24 del decreto ley Nº 3.551, de 1980, la excepción

a la limitación referida se dispondrá mediante un decreto

alcaldicio fundado. Entre los fundamentos de dicho decreto

deberán señalarse los costos que la medida implica para las

arcas municipales, con mención específica de los montos

involucrados.”.”

“Artículo segundo transitorio.-

Facúltase al Servicio de Tesorerías para celebrar, por una

sola vez, nuevos convenios de pago o reliquidar aquellos

vigentes, conforme a lo dispuesto en el presente artículo,

para el pago de la deuda por aportes al Fondo Común

Municipal, respecto de las municipalidades que, a la fecha

de publicación del presente cuerpo legal, tengan deudas

pendientes por ese concepto, en los plazos y condiciones

que determine la Subsecretaría de Desarrollo Regional y

Administrativo, previa evaluación de la capacidad

financiera de la municipalidad deudora. En todo caso, los

plazos que se aprueben deberán considerar que el pago

máximo anual de cada municipalidad no supere el 5% de la 5

suma de los ingresos propios permanentes y de los ingresos

percibidos por concepto del Fondo Común Municipal, ambos

del año 2006, comparación que deberá hacerse en moneda de

igual valor.

La reliquidación de los convenios

anteriores en ningún caso generará derecho a la devolución

de las cuotas ya pagadas en virtud de los mismos.

Para los efectos indicados en el

presente artículo, las municipalidades morosas deberán

presentar, dentro de los 60 días siguientes a la

publicación de la presente ley, una propuesta de pago que

contenga los plazos y condiciones para el cumplimiento de

su obligación, debiendo incluir un análisis financiero de

su capacidad de pago. Esta propuesta deberá contar con la

aprobación del respectivo concejo.

La Subsecretaría de Desarrollo Regional

y Administrativo podrá aprobar la propuesta o acordar con

la municipalidad morosa, previa evaluación de su capacidad

financiera, una nueva propuesta que deberá ser ratificada

por el concejo. Esta facultad se ejercerá por una sola vez

y dentro de los treinta días siguientes a la fecha en que

la Subsecretaría comunique a la municipalidad la voluntad

de acordar dicha nueva propuesta.

En los convenios de pago se condonará

el total de intereses devengados, debiendo procederse a la

liquidación de la deuda, reajustándola en conformidad a la

variación que haya experimentado el Índice de Precios al

Consumidor entre la fecha del vencimiento y la de la

presentación de la propuesta a que se refiere el inciso

tercero, y expresándola en unidades tributarias mensuales, 6

o en la unidad de reajustabilidad que la reemplace, a la

fecha de celebración del convenio.

Las cuotas que se pacten en los

referidos convenios serán descontadas por el Servicio de

Tesorerías de las respectivas remesas del Fondo Común

Municipal y, de ser éstas insuficientes, de los ingresos

correspondientes por concepto de impuesto territorial, de

impuesto de transferencia de vehículos con permiso de

circulación, o de derechos de aseo.”.”;

SEXTO.- Que, de acuerdo al considerando segundo

de esta sentencia, corresponde a este Tribunal pronunciarse

sobre las normas del proyecto remitido que estén

comprendidas dentro de las materias que el constituyente ha

reservado a una ley orgánica constitucional;

SEPTIMO.- Que las normas comprendidas en los

artículos 2º, Nº 2º, 3º y segundo transitorio del proyecto

en análisis son propias de la ley orgánica constitucional a

que se refieren los artículos 118, inciso quinto, y 119,

inciso tercero, de la Carta Fundamental, en atención a que

otorgan nuevas atribuciones a los municipios y regulan

materias en que se requiere el acuerdo del concejo

municipal;

OCTAVO.- Que consta de autos que las

disposiciones sometidas a control de constitucionalidad han

sido aprobadas por ambas Cámaras del Congreso Nacional con

las mayorías requeridas por el inciso segundo del artículo

66 de la Ley Fundamental y que, respecto de ellas, no se ha

suscitado cuestión de constitucionalidad;

NOVENO.- Que la tarifa anual por el servicio de

aseo que el nuevo artículo 7º del Decreto Ley Nº 3.063, 7

sobre Rentas Municipales, contenido en el artículo 2º, Nº

2º, del proyecto en estudio, autoriza fijar a las

municipalidades, ateniéndose a las disposiciones que el

mismo precepto legal contiene, representa un derecho y no

un tributo, por lo que la ley que confiere atribuciones a

las municipalidades para fijarlo y cobrarlo no infringe la

Constitución Política.

En efecto, la obligación de pagar una

cantidad de dinero por el servicio que presta un municipio

es la contraprestación por el beneficio que recibe el

usuario del servicio y corresponde al precio del mismo que

se conoce con el nombre de tarifa. No se trata, por

consiguiente, de un tributo, que es una exacción

patrimonial destinada a obtener recursos para financiar las

actividades del Estado y sus órganos y que no tiene como

contrapartida un beneficio directo para la persona que lo

paga;

DECIMO.- Que, por lo demás, la atribución que el

precepto en análisis otorga a las municipalidades para

fijar una tarifa anual por el servicio de aseo no es sino

una especificación para un servicio en particular de la

atribución esencial que, con carácter general, el artículo

5º, letra e), de la Ley Nº 18.695, Orgánica Constitucional

de Municipalidades, confiere a éstas para “establecer

derechos por los servicios que presten y por los permisos y

concesiones que otorguen”, la que fue declarada conforme a

la Constitución Política por el Tribunal Constitucional en

sus sentencias de 29 de febrero de 1988 y 19 de abril de

1988; 8

DECIMOPRIMERO.- Que los artículos 3º y segundo

transitorio del proyecto en análisis tampoco son contrarios

a la Carta Fundamental;

Y VISTO, ADEMÁS, lo prescrito en los artículos 93,

inciso primero, Nº 1, e inciso segundo, 118, inciso quinto,

y 119, inciso tercero, de la Constitución Política de la

República y lo dispuesto en los artículos 34 a 37 de la Ley

Nº 17.997, Orgánica Constitucional de este Tribunal,

SE DECLARA:

Que los artículos 2º, Nº 2º, 3º y segundo transitorio

del proyecto remitido, son constitucionales.

Se previene que el Ministro señor Enrique Navarro

Beltrán considera que el artículo 2º, Nº 2, del proyecto

remitido, no es contrario a la Carta Fundamental y concurre

a lo que se resuelve en esta sentencia, no obstante que no

comparte sus considerandos noveno y décimo.

Acordada con el voto en contra de los Ministros

señores José Luis Cea Egaña, Mario Fernández Baeza, Marcelo

Venegas Palacios y señora Marisol Peña Torres en cuanto se

declara que el nuevo artículo 7º del Decreto Ley Nº 3.063,

de 1979, sobre Rentas Municipales, contenido en el artículo

2º, Nº 2º, del proyecto remitido, está de acuerdo con la

Constitución. A juicio de los Ministros disidentes, dicho

precepto es contrario a la Carta Fundamental en atención a

los siguientes fundamentos:

PRIMERO.- Que, en conformidad con su inciso

primero, la disposición en examen autoriza a las

municipalidades para cobrar una tarifa por el servicio de

aseo, la cual podrá ser diferenciada y será determinada por

cada municipio sobre la base de un cálculo que considere 9

tanto los costos fijos como los costos variables de dicho

servicio;

SEGUNDO.- Que, según el nuevo inciso primero del

artículo 6º del mismo cuerpo legal, comprendido en el

artículo 2º, Nº 1º, del proyecto en estudio, los criterios

que se han de utilizar para el cobro del servicio deben

“establecerse por cada municipalidad a través de ordenanzas

locales.”;

TERCERO.- Que, de acuerdo a lo que dispone el

inciso segundo del nuevo artículo 7º del Decreto Ley Nº

3.063, de 1979, las condiciones generales para fijar la

tarifa, su monto, el número de cuotas en que se divida su

costo, las respectivas fechas de vencimiento y “los demás

aspectos” relativos a su establecimiento “se consignarán en

las ordenanzas locales correspondientes” que cada municipio

debe dictar, requiriéndose para su aprobación el acuerdo de

la mayoría absoluta de los concejales en ejercicio;

CUARTO.- Que de lo antes señalado se desprende

que la tarifa por el servicio de aseo será establecida por

cada municipalidad, de acuerdo a criterios y en las

condiciones que ésta determine a través de “ordenanzas

locales”;

QUINTO.- Que el artículo 19, Nº 20, de la Carta

Fundamental asegura “la igual repartición de los tributos

en proporción a las rentas o en la progresión o forma que

fije la ley, y la igual repartición de las demás cargas

públicas.”;

SEXTO.- Que, como es sabido, la Constitución de

1980 reemplazó las palabras “impuestos y contribuciones”

que empleaba la Carta de 1925 por el vocablo “tributos”, 10

para dejar en claro que éste es genérico y que se comprende

en él toda exacción patrimonial impuesta por el Estado a

las personas para alcanzar el bien común que constituye el

fin que le es propio.

En armonía con lo antes expuesto, el

artículo 65, inciso segundo, de la Carta Fundamental, se

refiere a los “tributos de cualquiera naturaleza que sean”

y el mismo precepto, en su inciso cuarto, Nº 1º, alude a

los “tributos de cualquier clase o naturaleza”, lo que no

hace sino confirmar que el concepto de tributo es de

carácter amplio;

SEPTIMO.- Que, por su propia esencia, el tributo

es coactivo y obligatorio, naturaleza que tiene la tarifa

en examen, de acuerdo con las propias normas que la

regulan.

Al respecto, el inciso tercero del nuevo

artículo 7º del Decreto Ley Nº 3.063, de 1979, indica

que las municipalidades podrán eximir del pago de la tarifa

“a los usuarios que, en atención a sus condiciones

socioeconómicas, lo ameriten” y el inciso cuarto del mismo

precepto señala que quedarán exentos de pago “aquellos

usuarios cuya vivienda o unidad habitacional a la que se

otorga el servicio tenga un avalúo fiscal igual o inferior

a 225 unidades tributarias mensuales.”

De lo expuesto se concluye que las

demás personas están obligadas a pagar por dicho servicio,

se beneficien o no del mismo, sin posibilidad de

ejercitarlo por sí mismas o contratarlo con terceros, salvo

que se encuentren en la situación de excepción prevista en 11

el artículo 8º del Decreto Ley Nº 3.063, de 1979, lo que es

propio y característico del tributo, como ha quedado dicho;

OCTAVO.- Que de lo señalado en los considerandos

anteriores resulta evidente que la tarifa anual por el

servicio de aseo que la norma en estudio faculta a las

municipalidades para fijar es un tributo que debe quedar

regulado, en consecuencia, por el artículo 19, Nº 20, de la

Carta Fundamental;

NOVENO.- Que dicho precepto constitucional

establece el principio de legalidad tributaria, esto es,

que los tributos sólo pueden ser establecidos por ley.

A su vez, el artículo 65, inciso cuarto, Nº

1º, de la Ley Suprema, dispone que la ley que imponga,

suprima, reduzca o condone un tributo, establezca

exenciones, modifique las existentes, o determine su forma,

proporcionalidad o progresión es de iniciativa exclusiva

del Presidente de la República;

DECIMO.- Que, por su parte, el inciso cuarto del

Nº 20 del artículo 19 de la Carta Fundamental, modificado

por la enmienda introducida por la Ley de Reforma

Constitucional Nº 19.097 de 12 de noviembre de 1991,

preceptúa que la ley podrá autorizar que los tributos que

graven actividades o bienes que tengan una clara

identificación regional o local “puedan ser aplicados,

dentro de los marcos que la misma ley señale, por las

autoridades regionales o comunales para el financiamiento

de obras de desarrollo”, determinando así, con claridad

meridiana, que los municipios sólo pueden aplicar tributos

previamente establecidos por la ley en la forma que la 12

disposición indica, pero que no están facultadas para

crearlos;

DECIMOPRIMERO.- Que de lo que se termina de

exponer se desprende que el nuevo artículo 7º del Decreto

Ley Nº 3.063, de 1979, comprendido en el artículo 2º, Nº

2º, del proyecto remitido es contrario a la Constitución y

así debe declararse.

Acordada, asimismo, con el voto en contra de los

Ministros señor José Luis Cea Egaña y señora Marisol Peña

Torres, en cuanto se declara que el artículo 3° del

proyecto de ley sometido al control de este Tribunal es

constitucional. Fundamentan su opinión disidente en las

siguientes razones:

PRIMERO.- Que dicho precepto dispone: “En el caso

de los organismos cuyos funcionarios perciban la asignación

establecida en el artículo 24 del decreto ley N° 3.551, de

1980, la excepción a la limitación referida se dispondrá

mediante un decreto alcaldicio fundado. Entre los

fundamentos de dicho decreto deberán señalarse los costos

que la medida implica para las arcas municipales, con

mención específica de los montos involucrados”;

SEGUNDO.- Que, como puede apreciarse, la norma

transcrita permite que, por medio de un decreto alcaldicio,

esto es, a través de un acto administrativo, pueda

excepcionarse a los funcionarios municipales (que

pertenecen a aquel sector de empleados públicos que

perciben la asignación municipal a que alude el artículo 24

del Decreto Ley N° 3.551, de 1980) del tope del 40% del

monto autorizado por concepto de horas extraordinarias,

circunstancia que, sin duda, permite el aumento de las 13

remuneraciones respectivas, específicamente de aquéllas que

no tienen el carácter de permanentes;

TERCERO.- Que el artículo 121 de la Constitución

Política dispone que:

“Las municipalidades, para el

cumplimiento de sus funciones, podrán crear o suprimir

empleos y fijar remuneraciones, como también establecer los

órganos o unidades que la ley orgánica constitucional

respectiva permita.

Estas facultades se ejercerán dentro de

los límites y requisitos que, a iniciativa exclusiva del

Presidente de la República, determine la ley orgánica

constitucional de municipalidades”;

CUARTO.- Que, como es de público conocimiento,

el artículo referido precedentemente fue introducido por la

Ley de Reforma Constitucional N° 19.526, de 17 de noviembre

de 1997, con el objeto de contribuir a la flexibilización

orgánica de los municipios, tal y como se lee en el Mensaje

del Presidente de la República con el que inició la

tramitación del respectivo proyecto de ley. En el mismo se

dejó constancia de que la introducción del nuevo artículo

110 (hoy 121) pretendía facultar a los municipios “para

crear los órganos o unidades que estimen necesarios para el

cumplimiento de sus funciones, siempre que se enmarquen

dentro de lo que prevea la ley orgánica constitucional de

la materia”. Durante la tramitación del proyecto, la

facultad que se entregaba a las municipalidades de crear y

suprimir empleos rentados se amplió a la de asignarles

remuneración a dichos empleos dentro de determinados 14

límites, excluyendo estas materias de la iniciativa

exclusiva del Presidente de la República.

En el debate sostenido al interior de la

Comisión de Constitución, Legislación, Justicia y

Reglamento del Senado, durante el primer trámite

constitucional de dicho proyecto, el señor Subsecretario de

Desarrollo Regional y Administrativo puntualizó que la idea

del Ejecutivo era “otorgar cierta flexibilidad a los

municipios para estructurar sus órganos internos y sus

plantas de personal, con arreglo a la ley orgánica

correspondiente. Explicó que esta facultad aparentemente

amplia será acotada en la aludida ley, en la que se

establecerán elevados quórum para adoptar las decisiones

pertinentes y se señalarán los límites de gastos totales

por remuneración de personal. Añadió que incluso se está

estudiando la posibilidad de someter al trámite de toma de

razón por parte de la Contraloría General de la República

las resoluciones relativas a modificaciones de plantas”.

De esta forma, y como lo corrobora la

redacción actual del inciso segundo del artículo 121 de la

Constitución, las nuevas facultades otorgadas a los

municipios quedaron supeditadas a los límites y requisitos

que, a iniciativa exclusiva del Presidente de la República,

se fijaran en la ley orgánica constitucional de

municipalidades. Tan contundente fue la idea de tal

limitación que algunos parlamentarios, como el senador

Miguel Otero, pidieron dejar constancia, en la historia de

la ley, que se reservaban el derecho de cambiar de opinión

si no se materializaban efectivamente en la ley orgánica

constitucional respectiva las restricciones mencionadas; 15

QUINTO.- Que, por otra parte, es posible

advertir que la reforma constitucional concretada a través

de la Ley Nº 19.526 modificó la redacción del artículo 65,

inciso cuarto, numeral 2º, de la Constitución, eliminando

como materia de iniciativa exclusiva del Presidente de la

República la de crear empleos municipales, congruente con

la modificación introducida al artículo 121 de la misma

Carta. No obstante, no se introdujo similar modificación al

numeral 4º del aludido artículo 65, inciso cuarto, que

mantiene en la esfera de la iniciativa exclusiva del Jefe

del Estado lo relativo a la fijación, modificación,

concesión o aumento de las remuneraciones de los

funcionarios municipales. En efecto, dicho precepto indica

que:

“Corresponderá, asimismo, al

Presidente de la República la iniciativa exclusiva para:

4º. Fijar, modificar, conceder o

aumentar remuneraciones, jubilaciones, pensiones,

montepíos, rentas y cualquiera otra clase de emolumentos,

préstamos o beneficios al personal en servicio o en retiro

y a los beneficiarios de montepío, en su caso, de la

Administración Pública y demás organismos y entidades

anteriormente señalados (entre los que se encuentran las

municipalidades)...”;

SEXTO.- Que, de acuerdo a lo que se ha

expresado, al no haberse suprimido la iniciativa exclusiva

del Presidente de la República en materia de aumentos de

remuneraciones de los funcionarios municipales, unido al

hecho de que no se ha modificado la ley orgánica

constitucional de municipalidades para fijar los límites

dentro de los cuales pueda procederse, por las 16

municipalidades directamente, a aumentar las remuneraciones

de sus funcionarios, no cabe sino concluir, a juicio de

estos disidentes, que no resulta posible que, por medio de

un decreto alcaldicio, se aumenten las horas

extraordinarias de los funcionarios municipales, de forma

que la norma del artículo 3º del proyecto de ley en examen

es inconstitucional.

Redactaron la sentencia los Ministros que la

suscriben y las disidencias, sus autores.

Devuélvase el proyecto a la Cámara de Diputados,

rubricado en cada una de sus hojas por el Secretario del

Tribunal, oficiándose.

Regístrese, déjese fotocopia del proyecto y

archívese.

Rol Nº 1.063-08-CPR.

Se certifica que los Ministros señores Hernán Vodanovic Schnake y don Marcelo Venegas Palacios, concurrieron a la vista y al acuerdo del fallo, pero no firman por encontrarse ausente en comisión de servicio en el extranjero el primero y haciendo uso de su feriado legal el segundo. Pronunciada por el Excmo. Tribunal Constitucional, integrado por su Presidente don Juan Colombo Campbell y los Ministros señores, José Luis Cea Egaña, Raúl Bertelsen Repetto, Hernán Vodanovic Schnake, Mario Fernández Baeza, Jorge Correa Sutil, Marcelo Venegas Palacios, señora Marisol Peña Torres, Enrique Navarro Beltrán y Francisco Fernández Fredes. Autoriza el Secretario del Tribunal Constitucional, don Rafael Larrain Cruz