Retención en devolución de impuesto a la renta

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Santiago, siete de septiembre de dos mil diez.

VISTOS: El abogado José Luis Baro Ríos, en representación de la señora Úrsula Cortés Zamora, ha interpuesto requerimiento de inaplicabilidad por inconstitucionalidad del artículo 1º de la Ley Nº 19.989, en el recurso de protección que esa parte ha deducido en contra de la Tesorería General de la República, del cual conoce la Corte de Apelaciones de Santiago bajo el Rol de ingreso Nº 7833-2009. El artículo 1º de la Ley Nº 19.989, impugnado, establece: “Facúltase a la Tesorería General de la República para retener de la devolución anual de impuestos a la renta que correspondiere a los deudores del crédito solidario universitario regulado por la ley Nº 19.287 y sus modificaciones, los montos de dicho crédito que se encontraren impagos según lo informado por la entidad acreedora, en la forma que establezca el reglamento, e imputar dicho monto al pago de la mencionada deuda. La Tesorería General de la República deberá enterar los dineros retenidos por este concepto al administrador del fondo solidario de crédito universitario respectivo, en el plazo de 30 días contados desde la fecha en que debiera haberse verificado la devolución, a menos que el deudor acredite que ha solucionado el monto vencido y no pagado por concepto de crédito universitario, mediante certificado otorgado por el respectivo administrador. Si el monto de la devolución de impuestos fuere inferior a la cantidad adeudada, 2

subsistirá la obligación del deudor por el saldo insoluto”. En cuanto a los hechos que motivaron la interposición del recurso de protección que se individualiza, la requirente manifiesta en el libelo que aquél se interpuso por cuanto la Tesorería General de la República, en ejercicio de la facultad que le entrega la norma legal impugnada, procedió a retener de su devolución de impuestos a la renta correspondiente al año 2008, la suma de $2.276.188, por concepto de supuesta deuda de crédito universitario que mantendría con las Universidades Católica de Valparaíso –en la que cursó la carrera de ingeniería en alimentos entre los años 1990 y 1993- y de Valparaíso –casa de estudios superiores en que la actora estudió contabilidad entre los años 1993 a 1999-. Se agrega que tal retención ocurrió sin forma de juicio y a solo requerimiento de las mencionadas instituciones de educación superior. La requirente manifiesta, asimismo, no tener claridad acerca de los documentos que habrían dado origen a tales créditos ni sobre sus montos y, sobre este aspecto en particular, hace hincapié en que, sin perjuicio del hecho de que las referidas universidades y ORSAN, que es la entidad que tiene a su cargo el cobro de las carteras de deudores de crédito universitario, le han comunicado la existencia de la supuesta deuda por diversos medios que indica, no le han entregado información que pueda disipar sus dudas con respecto a la exigibilidad y pertinencia de la referida deuda. En el requerimiento también se afirma que las acciones para el cobro de la aludida supuesta deuda por crédito universitario se encontrarían prescritas, de conformidad con lo dispuesto en la Ley Nº 18.092. Finalmente, la actora alude a la sentencia definitiva que esta Magistratura Constitucional dictó en la causa Rol 808, que declaró inaplicable el mismo precepto que se impugna en este proceso y hace notar la manera como el mismo pronunciamiento influyó en el 3

resultado de la gestión judicial en la que incidía la acción que, al igual que en su caso, se trataba de un recurso de protección. En cuanto respecta al conflicto constitucional que eventualmente se produciría de aplicarse en la gestión judicial pendiente el precepto legal que se impugna, la requirente plantea, en síntesis, que el reconocimiento de una potestad que faculta a un servicio público para proceder como lo ha hecho la Tesorería General de la República en este caso, se encuentra en abierta contradicción con las siguientes garantías que la Constitución asegura: En primer lugar, contraviene la igualdad ante la ley asegurada en el numeral 2º del artículo 19 de la Carta Fundamental, atendido que la disposición legal impugnada libera a una de las partes de la relación jurídica de la carga de acreditar la existencia de la obligación, conforme a las reglas generales del Código Civil (artículos 1698, 1708 y 1709). Por otra parte, a juicio de la actora de autos, la norma cuestionada establece como único medio para acreditar la extinción de la obligación objeto de cobro un certificado emitido por el propio acreedor. De esta forma, continúa la requirente, el artículo 1º de la Ley Nº 19.989 constituiría a las casas de estudio superiores, a los administradores de fondos de crédito universitario y a las entidades privadas dedicadas al cobro de las respectivas carteras de deudores de crédito universitario, en verdaderos grupos privilegiados gracias a un sistema de cobro “supra-preferente”, esto es, que va más allá de las normas generales en materia de prelación de créditos o de cualquier convención relacionada con garantías, estableciéndose, así, una discriminación arbitraria en perjuicio de los deudores de dichos créditos. Según se manifiesta en el libelo, la aplicación de la disposición legal impugnada también vulneraría la garantía reconocida en el inciso quinto del numeral 3º del artículo 19 de la Carta Fundamental y ello, fundado 4

en que dicha norma no contiene regulación alguna ni contrapesos suficientes para el ejercicio de la potestad conferida a la Tesorería General de la República, “privando al deudor de los elementos más fundamentales del debido proceso, tales como el derecho de oposición o bilateralidad de la audiencia, un procedimiento seguido en términos imparciales y, muy en especial, el derecho a aportar pruebas generadas de forma independiente del supuesto acreedor, para impugnar la existencia, monto y exigibilidad de la deuda objeto de cobro”. En tercer lugar, en el requerimiento se aduce que la aplicación que ha hecho la Tesorería General de la República de la norma legal impugnada habría privado a la actora de varios bienes incorporales que forman parte de su patrimonio, en virtud del principio de la “cosificación de los derechos”, contenido en el artículo 583 del Código Civil y en el inciso primero del numeral 24º del artículo 19 de la Constitución, como lo son: su derecho a alegar ante un tribunal de la República la prescripción de la deuda, así como el resto de las acciones, excepciones o defensas que contempla el ordenamiento jurídico. Con fecha 21 de julio de 2009, la Segunda Sala de esta Magistratura declaró admisible el requerimiento deducido y dispuso la suspensión del procedimiento en el que incide. Pasados los autos al Pleno, la acción constitucional fue puesta en conocimiento de los órganos constitucionales interesados y de la Tesorería General de la República a los efectos de que pudieren formular las observaciones y acompañar los antecedentes que estimaren procedentes. Consta en autos que, mediante presentación ingresada a esta Magistratura el 11 de agosto de 2009 –fojas 49 a 61-, la Tesorera General de la República, señora Pamela Cuzmar Poblete, formuló observaciones al requerimiento materia de este proceso constitucional, solicitando su rechazo. Los fundamentos de tal petición, en síntesis, son los siguientes: 5

Luego de aludir a los hechos de la causa y a alguna jurisprudencia judicial que se ha pronunciado sobre el ejercicio de la atribución que se le confiere al organismo por el artículo 1º de la Ley Nº 19.989, la entidad pública aludida ha señalado que, por aplicación de lo dispuesto en el artículo 20 de la Ley Nº 19.287 – que les asignó a los Fondos Solidarios de Crédito Universitario la calidad de sucesores y continuadores legales de los fondos de crédito universitario y sus administradores tratados en la Ley 18.591-, toda deuda contraída para con algún Fondo de Crédito Universitario con anterioridad a la entrada en vigencia de esa legislación, esto es, con anterioridad al 4 de febrero de 1994, se entiende regida por ésta. Y, en este sentido, la deuda de la requirente de este proceso constitucional estaría cubierta por esa normativa. En seguida, se hace hincapié en que del análisis de la legislación vigente en la materia –al efecto se cita el artículo 71 de la Ley Nº 18.591 y los artículos 14 y 15 de la Ley Nº 19.287- se puede sostener que la certificación que le entrega a ese servicio el Administrador General del respectivo Fondo Solidario de Crédito Universitario, previo a que se ejerza la facultad prevista en la norma legal impugnada, resulta tener mérito suficiente tanto para establecer la existencia de la obligación y su monto como la situación de morosidad y, por ende, no puede ser considerada como una simple información, sin mayor validez, como lo ha planteado la actora en su libelo. Conforme a lo expresado, el organismo público concluye que la condición de deudor moroso y del monto de su deuda no se sustenta exclusivamente en el precepto legal que se impugna en estos autos constitucionales y que se pretende que no se aplique para resolver la cuestión de fondo pendiente ante la Corte de Apelaciones de Santiago. En cuanto a la supuesta afectación de garantías constitucionales que se denuncia en estos autos, el organismo niega que ello suceda, en razón de que la norma 6

que se impugna se aplica a toda persona que se encuentre en la condición de deudor de los fondos solidarios de crédito universitario; por ende, no existiría discriminación arbitraria alguna en su aplicación. Tampoco se vulneraría la garantía constitucional del debido proceso en tanto ese organismo, al ejercer la potestad que la ley le asigna, no realiza una actividad de naturaleza jurisdiccional. Asimismo, afirma que la deudora ha tenido posibilidad de presentar sus defensas ante el respectivo Administrador del Fondo y ante ese mismo organismo público en la forma que establece la Ley de Bases de los Procedimientos Administrativos, Nº 19.880. Por último, en cuanto al derecho de propiedad, éste tampoco se vería afectado en este caso, señala la Tesorería General de la República, puesto que ese organismo sólo ha procedido a la retención correspondiente para que con ella se realice el pago de una deuda que la requirente mantiene con el respectivo Administrador del Fondo de Crédito Universitario. Habiéndose traído los autos en relación, el día 7 de enero de 2010 se procedió a la vista de la causa –en conjunto con la causa Rol 1438-09-INA-, oyéndose la relación y los alegatos de los abogados señores José Luis Baro Ríos, por la requirente, y Julio Covarrubias Vásquez, por la Tesorería General de la República. A continuación, y conforme a lo resuelto en autos con fecha 6 de enero de 2010 –fojas 85 y 86-, expusieron los abogados señores Hugo Muñoz López, por la Pontificia Universidad Católica de Valparaíso, y Cristián Moyano Guerra, por la Universidad de Valparaíso. CONSIDERANDO: PRIMERO.- Que el artículo 93, inciso primero, Nº 6º, de la Constitución Política de la República dispone que es atribución del Tribunal Constitucional “resolver, por la mayoría de sus miembros en ejercicio, la inaplicablidad de un precepto legal cuya aplicación en cualquier gestión que se siga ante un tribunal ordinario o especial, resulte contraria a la Constitución”; 7

SEGUNDO.- Que la misma norma constitucional, en su inciso decimoprimero, expresa que: “la cuestión podrá ser planteada por cualquiera de las partes o por el juez que conoce del asunto” y agrega que “corresponderá a cualquiera de las salas del Tribunal declarar, sin ulterior recurso, la admisibilidad de la cuestión siempre que verifique la existencia de una gestión pendiente ante el tribunal ordinario o especial, que la aplicación del precepto legal impugnado pueda resultar decisivo en la resolución de un asunto, que la impugnación esté fundada razonablemente y se cumplan los demás requisitos que establezca la ley”; TERCERO.- Que, como se ha manifestado en la parte expositiva, en el presente requerimiento Ursula Graciela Cortés Zamora solicita la declaración de inaplicabilidad del artículo 1º de la Ley Nº 19.989 en la causa sobre recurso de protección Rol Nº 7833-2009, de la Corte de Apelaciones de Santiago, caratulado “Cortés Zamora, Ursula Graciela, con Tesorería General de la República”, siendo ésta, precisamente, la gestión pendiente seguida ante un tribunal ordinario o especial que habilita a esta Magistratura Constitucional para pronunciarse sobre la acción de inaplicabilidad entablada; CUARTO.- Que, como ya se señaló en la parte expositiva de esta sentencia, el precepto legal cuya inaplicabilidad se solicita es del siguiente tenor: “Artículo 1º. Facúltase a la Tesorería General de la República para retener de la devolución anual de impuestos a la renta que correspondiere a los deudores del crédito solidario universitario regulado por la ley Nº 19.287 y sus modificaciones, los montos de dicho crédito que se encontraren impagos según lo informado por la entidad acreedora, en la forma que establezca el reglamento, e imputar dicho monto al pago de la mencionada deuda. 8

La Tesorería General de la República deberá enterar los dineros retenidos por este concepto al administrador del fondo solidario de crédito universitario respectivo, en el plazo de 30 días contados desde la fecha en que debiera haberse verificado la devolución, a menos que el deudor acredite que ha solucionado el monto vencido y no pagado por concepto de crédito universitario, mediante certificado otorgado por el respectivo administrador. Si el monto de la devolución de impuestos fuere inferior a la cantidad adeudada, subsistirá la obligación del deudor por el saldo insoluto”; QUINTO.- Que a esta Magistratura no le corresponde examinar si la requirente es o no deudora de sumas obtenidas por concepto de crédito universitario para financiar sus estudios en las universidades en las que fue alumna, ni resolver si han operado las acciones para su cobro, como tampoco pronunciarse sobre la actuación conforme a derecho de organismos de la Administración del Estado, sino únicamente decidir si la aplicación del precepto legal impugnado resulta o no contraria a la Constitución Política en la gestión judicial respecto a la cual se ha deducido la presente acción de inaplicabilidad; SEXTO.- Que, a juicio del requirente, una de las infracciones a la Constitución Política en que incurre el artículo 1º de la Ley Nº 19.989 consiste en la vulneración de la garantía reconocida en el artículo 19, Nº 3º, inciso quinto, de la Carta Fundamental, que asegura a toda persona un debido proceso, al disponer que “[t]oda sentencia de un órgano que ejerza jurisdicción debe fundarse en un proceso previo legalmente tramitado. Corresponderá al legislador establecer siempre las 9

garantías de un procedimiento y una investigación racionales y justos”; SÉPTIMO.- Que de la citada garantía constitucional se desprende, como este Tribunal lo ha señalado de modo reiterado, que tanto los órganos judiciales como los administrativos cuando han de resolver un asunto que implique el ejercicio de la jurisdicción, han de hacerlo con fundamento en el proceso que previamente se incoe, el que ha de tramitarse de acuerdo a las reglas que señale ley, la que siempre, esto es sin excepción alguna, ha de contemplar un procedimiento que merezca el calificativo de racional y justo. De ahí que el legislador esté obligado a permitir que toda parte o persona interesada en un proceso cuente con medios apropiados de defensa que le permitan oportuna y eficazmente presentar sus pretensiones, discutir las de la otra parte, presentar pruebas e impugnar las que otros presenten, de modo que, si aquéllas tienen fundamento, permitan el reconocimiento de sus derechos, el restablecimiento de los mismos o la satisfacción que, según el caso, proceda, excluyéndose, en cambio, todo procedimiento que no permita a una persona hacer valer sus alegaciones o defensas o las restrinja de tal forma que la coloque en una situación de indefensión o inferioridad. Lo anterior se ve reafirmado por lo señalado en el artículo 19, Nº 26º, de la Carta Fundamental, que prohíbe al legislador afectar los derechos en su esencia o imponer condiciones, tributos o requisitos que impidan su libre ejercicio; OCTAVO.- Que, de acuerdo al tenor literal del artículo 1º de la Ley Nº 19.989 y a la aplicación que se le ha dado en el caso que nos ocupa, resulta que la Tesorería General de la República ejerce la facultad de retener de la devolución anual de impuestos que corresponde a los contribuyentes que aparecen como deudores de crédito universitario los montos de dicho crédito que se encontraren impagos, con la sola información que le proporciona el Administrador del Fondo 10

Solidario de Crédito Universitario respectivo, sin dar oportunidad al aparente deudor a presentar otro descargo que no sea el certificado de pago emitido por dicho Administrador. Tal forma de actuar de un servicio público no satisface, indudablemente, las exigencias mínimas de un racional y justo procedimiento, porque no permite a quien aparece como deudor de acuerdo con la información proporcionada por el Administrador del Fondo Solidario de Crédito Universitario, ejercitar ni ante la Tesorería ni ante un tribunal de justicia otro medio de defensa que no sea la prueba del pago de la obligación y siempre que conste en un certificado emitido por el mismo ente cuya información es título suficiente para retener los fondos de la devolución anual de impuestos. Una restricción tan drástica de los medios de defensa de una persona no tiene sustento racional, pues, aun cuando existen fundamentos objetivos para un cobro expedito de las deudas provenientes de los Fondos de Crédito Universitario, lo que justifica la restricción de las excepciones de que pueda valerse quien aparezca como deudor, ello no puede llegar hasta privar, en la práctica, del derecho que tiene toda persona a una defensa oportuna, sea ante el órgano administrativo que decide la retención o ante algún tribunal al que pudiera reclamarse, que en el caso de autos no existe; NOVENO.- Que, por lo dicho, este Tribunal estima que la aplicación por el tribunal de la causa del artículo 1º de la Ley Nº 19.989 produciría efectos contrarios a la Constitución Política, por lo que acogerá el recurso de inaplicabilidad interpuesto; DÉCIMO.- Que, conforme a la doctrina que ha sustentado este Tribunal con anterioridad en el sentido de que habiendo acogido una causal de inconstitucionalidad para estimar el requerimiento, no corresponde pronunciarse sobre los otros vicios de inconstitucionalidad invocados por el requirente, no 11

emitirá pronunciamiento sobre los otros vicios de inconstitucionalidad invocados por el requirente. Y VISTO lo dispuesto en los artículos 19, Nº 3º, y 93, inciso primero, Nº 6º, e inciso undécimo, de la Constitución Política de la República, así como en las disposiciones pertinentes de la Ley Nº 17.997, Orgánica Constitucional del Tribunal Constitucional, cuyo texto refundido, coordinado y sistematizado se contiene en el DFL Nº 5, de 2010, del Ministerio Secretaría General de la Presidencia, Se resuelve que se acoge el requerimiento de inaplicabilidad deducido a fojas 1 y que se pone término a la suspensión de procedimiento decretada en estos autos a fojas 36, oficiándose al efecto a la Corte de Apelaciones de Santiago. Acordada con el voto en contra de los Ministros señor Juan Colombo Campbell, señora Marisol Peña Torres y señores Francisco Fernández Fredes y Carlos Carmona Santander, quienes estuvieron por rechazar el requerimiento formulado, por las siguientes consideraciones: PRIMERO: Que, para la mayoría, la retención que está legalmente facultada a hacer la Tesorería General de la República, de parte o el total de los dineros que por concepto de impuesto a la renta está obligada a devolver al contribuyente, respecto de los deudores del crédito solidario universitario, priva, en la práctica, del derecho a la defensa oportuna del que es titular la deudora, infringiendo gravemente el derecho establecido en el artículo 19 Nº 3º, así como el artículo 19 Nº 26º de la Constitución; SEGUNDO: Que para hacernos cargo de este argumento es necesario, previamente, realizar varias consideraciones. En primer lugar, resulta pertinente comprender la situación deudora de la requirente. En efecto, la requirente, doña Úrsula Graciela Cortés Zamora, estudió la carrera de Ingeniería en Alimentos en la Universidad Católica de Valparaíso entre 12

los años 1990 y 1993 y luego, la carrera de Contabilidad en la Universidad de Valparaíso entre los años 1993 y 1999. Como señala expresamente en su escrito de impugnación, financió sus estudios con ayuda del Estado, primero, mediante el crédito universitario regulado, en ese entonces, en la Ley Nº 18.591 y, después, mediante el crédito solidario universitario regulado por la Ley Nº 19.287 y sus modificaciones (fs. 3). Fue notificada por el fondo de crédito universitario acreedor sobre el hecho de la deuda y de la eventual retención y, además, mantuvo abundante correspondencia con los funcionarios respectivos sobre el objeto preciso y la forma de cumplir sus obligaciones, reconociendo la existencia de la deuda (según documentos acompañados por la propia requirente y la Universidad de Valparaíso). La señora Cortés dice desconocer la causa y objeto de la deuda que se le atribuye y afirma que no conserva ningún documento que la respalde (fs. 3 y 4). La Tesorería General de la República, en ejercicio de la facultad que regula la norma legal impugnada, retuvo su devolución de impuestos a la renta, correspondiente a los años tributarios 2005 y 2007, efectiva los años 2006 y 2008, según documentación acompañada por la Universidad de Valparaíso. La deudora no ejerció ninguna impugnación contra tales retenciones. En cambio, cuando la Tesorería realizó la misma retención tratándose de la devolución de impuestos correspondiente al año 2008, la requirente presentó un recurso de protección el día 17 de junio (fs. 5); TERCERO: Que, en segundo lugar, es necesario señalar que la norma legal impugnada tiene por objeto establecer un sistema expedito de recuperación de una ayuda estatal, que se realiza en tres etapas. En la primera etapa se debe notificar al deudor de la existencia de la deuda y el hecho de la eventual retención, hecho que ocurrió en este caso el 30 de marzo de 2009. Luego, en la segunda etapa, la Tesorería General de la República retiene la devolución de impuestos. En 13

efecto, en primer lugar, se otorga a la Tesorería General de la República, es decir, un órgano de la Administración del Estado, la facultad de retener, total o parcialmente, la devolución anual de impuestos a la renta. Es decir, de aquellos montos que haya recibido preliminarmente a título de impuestos que finalmente no son exigibles por alguna causa legal. En segundo lugar, dicha retención opera sólo respecto de quienes sean deudores de ciertas obligaciones. No opera sobre toda persona, sino sobre ciertos sujetos especialmente calificados. Y la deuda que pretende atender no es otra que la que corresponda al denominado “crédito solidario universitario”, regulado, con modificaciones, por la Ley Nº 19.287, cuyo alcance analizaremos más adelante. En tercer lugar, la retención puede ser total o parcial, pues se limita sólo a aquellos montos impagos del crédito que venzan ese año, según lo informe la “entidad acreedora”; además, si la retención es insuficiente para pagar la cuota respectiva, la deuda subsiste por el saldo según el inciso tercero de la norma impugnada. En cuarto lugar, para que opere la retención es necesario que el acreedor haya informado de la existencia de la deuda a la Tesorería de acuerdo a unas nóminas que, como se verá, son públicas; CUARTO: Que, en una tercera etapa, se transfieren los fondos retenidos al acreedor. El inciso segundo de la norma impugnada sirve para comprender cuál es la naturaleza de la facultad que la Ley establece. En efecto, la Tesorería General de la República no es acreedora, sino que simplemente es una recaudadora. La Tesorería debe enterar los dineros retenidos al administrador del fondo solidario de crédito universitario – fondo que es el verdadero acreedor -, en el plazo de 30 días contados desde la fecha en que debiera haberse verificado la devolución. Precisamente, durante este plazo, el deudor interpelado tiene la oportunidad de ejercer sus reclamaciones en contra del Fondo respectivo (su acreedor). Si obtiene el certificado 14

de que su deuda está extinta (“solucionada”), puede oponerse a la retención ante la Tesorería; QUINTO: Que, como se observa, en tercer lugar, este sistema, establecido para un cobro más efectivo de las deudas de los beneficiarios del crédito universitario, ofrece varias garantías a los deudores. Primero, la Tesorería actúa como mero ente “recaudador”, pues la deuda no es con el Fisco. Como la norma legal lo dice expresamente, el acreedor es el Fondo de Crédito Universitario respectivo. Ello explica que, si el deudor paga o extingue su deuda por otra causa, debe hacerlo ante el respectivo acreedor y no ante la Tesorería. Segundo, la devolución que se retiene por la Tesorería es siempre un derecho condicionado. Corresponde a los montos que preventivamente se haya recaudado a lo largo de un año tributario, cuya devolución está sujeta a la inexistencia de una causa legal para retener. La retención no crea una situación definitiva. Tercero, es necesario que la retención se ponga en conocimiento del deudor. La norma impugnada habla de un plazo de 30 días, desde que debió hacerse la devolución, durante el cual el deudor puede aclarar la situación con su acreedor, es decir, el Fondo respectivo. Cuarto, se retiene anualmente sólo la cuota vencida para esa anualidad. No se produce una “aceleración” (caducidad del plazo) de la deuda, pues no se cobra el total por un simple atraso. Se retiene sólo lo que corresponde a ese año; SEXTO: Que no es éste un caso en que la Tesorería imponga unilateralmente su interés propio a un ciudadano, pues, ante todo, ella no está actuando unilateralmente, sino a petición del acreedor. Luego, no es un cobro automático, sino que es necesario siempre que el acreedor entregue previamente una nómina de deudores y, además, el deudor toma conocimiento previo. Existe un plazo de un año completo para aclarar la situación tributaria, pues la retención opera sobre el impuesto a la renta que se 15

declara y paga cada año en el mes de abril, y treinta días más para el certificado correspondiente. Finalmente, como se ha dicho, es una simple retención para el pago de una obligación ajena. La Administración no está imponiendo su interés propio; SÉPTIMO: Que, en cuarto lugar, corresponde explicar y poner en contexto el beneficio del crédito para la educación superior. El crédito universitario, es un sistema de ayudas públicas para financiar estudios de educación superior universitaria, que ha pasado por distintas etapas desde el año 1981. Se enmarca, por tanto, dentro de la actividad de fomento que puede desplegar el Estado, de acuerdo a las condiciones que establece el artículo 19 N° 22 de la Constitución, de manera de capacitar a las personas para que puedan “participar en igualdad de oportunidades en la vida nacional” (artículo 1º, inciso final, Constitución Política de la República). El crédito está diseñado para lograr la solidaridad en materia educacional de acuerdo a imperativos constitucionales. En efecto, tratándose de la educación de la población, la Constitución, por una parte, obliga al Estado a “fomentar el desarrollo de la educación en todos sus niveles” (artículo 19 Nº 10º inciso sexto) y, por otra parte, carga a la comunidad y sus miembros con el deber de “contribuir al desarrollo y perfeccionamiento de la educación” (artículo 19 Nº 10º inciso séptimo). En virtud de esta habilitación constitucional se establece un crédito especial del Estado que se otorga en condiciones privilegiadas y que, asimismo, tiene un régimen particular de cobro que lo adapta al cumplimiento de especiales fines de solidaridad. La evolución de esta ayuda estatal tiene relación directa con la comprensión del presente caso, pues la requirente ha gozado de beneficios sucesivos desde que cursó sus estudios entre los años 1990 y 1999 hasta el día de hoy; 16

OCTAVO: Que el primer régimen relativo a préstamos para la educación superior fue establecido por el DFL Nº 4 de 1981, del Ministerio de Educación, que establecía normas sobre “crédito fiscal universitario”. Este régimen vino a sustituir el sistema anterior de financiamiento universitario, de “arancel diferenciado”, creando un financiamiento mixto de las Universidades a través del presupuesto del Estado y de los ingresos propios a título de aranceles y matrículas de los alumnos. El reglamento de esta Ley fue el DS Nº 720 de 1982, del Ministerio de Educación. Dicho crédito rigió entre los años 1981 y 1986 y era financiado íntegramente por transferencias desde el Estado a las Universidades (artículo 5º). El alumno se constituía en deudor del Fisco por el monto del crédito que este último hubiere pagado a la Universidad. El interés anual era privilegiado (1%), y la obligación de pago se hacía exigible sólo después de dos años desde el egreso o desde que hubiere abandonado sus estudios (artículo 11). Luego de este plazo de gracia, el deudor tenía un plazo de 10 o 15 años, dependiendo del monto del crédito efectivamente gozado; el que se pagaba en dos o más cuotas parciales durante el año. El deudor podía siempre solicitar una exención fundándose en que estaba impedido de pagar, caso en el cual celebraba un convenio con la Tesorería General de la República (artículo 12). Las nóminas de deudores eran públicas y se debía acompañar “un documento firmado por el alumno en el que se reconozca la obligación” (artículo 14); NOVENO: Que dicho sistema de “crédito universitario fiscal”, fue sustituido por el sistema de Fondo Solidario de Crédito Universitario, que se encuentra regulado por la Ley Nº 18.591 de 1987, modificada por las leyes Nº 19.287, y 19.848, y por el DS Nº 938 de 1994, de Educación, pasando las acreencias del mencionado crédito fiscal a ser administradas por este Fondo, conforme al artículo 71 letra a) de la Ley Nº 18.591. Este sistema rige a partir del año 1987. 17

Dicho Fondo es un patrimonio especial que la Ley crea, paralelo a cada una de las universidades que integran el Consejo de Rectores, destinado al otorgamiento de créditos a sus alumnos para pagar el valor anual o semestral de la matrícula, según corresponda (artículo 70 de la Ley Nº 18.591). El Fondo se compone por los créditos adeudados por los beneficiarios, los pagarés que se otorguen, los recursos de la Ley de Presupuestos y donaciones (artículos 71 y 71 bis de la Ley Nº 18.591). La Ley establece expresamente que el alumno firma un convenio escrito donde acepta su obligación de pagar el crédito, como contrapartida al servicio educacional que recibe (artículo 6º de la Ley Nº 19.287). Se trata de un crédito “subvencionado”, porque da varias garantías al deudor. Desde luego, la Ley le otorga un plazo de “gracia”, de dos años, para que reúna los fondos necesarios para comenzar a pagar (artículo 7º de la Ley Nº 19.287). Además, limita la cantidad que debe pagar anualmente el deudor, que no es más del 5% de lo que haya obtenido el año anterior. Además, la Ley señala que el deudor diligente, o sea, el que está al día en sus cuotas mensuales, ve extinguida su deuda, “por el solo ministerio de la Ley”, 12 años después desde que se hizo exigible, a menos que su deuda acumulada haya sido superior a 200 UTM, en cuyo caso el plazo será de 15 años. Asimismo, si el deudor terminó su carrera profesional y estudia un postgrado, puede suspender el pago (artículo 8º de la Ley Nº 19.287). También, la Ley reconoce la situación de deudores que pueden reducir o suspender su obligación por ganar muy poco, estar casados, tener hijos, etc. (artículo 10 de la Ley Nº 19.287). En todo caso, el deudor puede también novar la deuda (“repactarla” o “reprogramarla”), en orden a lograr su cómodo cumplimiento (artículo 12 de la Ley Nº 19.287). El administrador de cada Fondo – es decir, cada una de las Universidades – debía extender un certificado de extinción de la deuda, sea por pago u otra causa 18

(artículo 14 de la Ley Nº 19.287). Las nóminas de deudores son públicas (artículo 15 de la Ley Nº 19.287). De acuerdo al artículo 2º transitorio de la Ley 19.287, de 1994, los deudores del Crédito Universitario – o sea, entre 1981 y 1988 - podían repactar sus deudas de acuerdo al nuevo sistema, gozando de nuevos plazos de gracia y para pagar sus deudas. En el año 1990, por la Ley Nº 19.083 se otorgó a los deudores la posibilidad de convenir con cada uno de los Fondos “novaciones” (reprogramaciones o repactaciones) de sus créditos; DÉCIMO: Que en el año 2002, la Ley Nº 19.848 facultó a los deudores de los Fondos Solidarios, es decir, los que lo fueran conforme a la Ley N° 18.591 y sus modificaciones, así como los que hubieran gozado de los beneficios de la Ley N° 19.287, para que “novaran” (“repactaran”) nuevamente sus deudas. Correspondía a cada Administrador contactar a los deudores y comunicarles su situación. En la repactación se podían establecer hasta 10 cuotas anuales para cumplir. Es decir, 10 años más a los originales y a los repactados previamente (artículo 4º). Además, la obligación de pago podía suspenderse respecto de ciertas personas que estaban imposibilitadas de pagar (artículo 7º). El cobro del crédito así repactado podía hacerse mediante descuentos realizados por el empleador – para lo cual era necesario firmar un contrato de mandato – o bien mediante retenciones hechas por la Tesorería General de la República, quien entregaba los recursos al acreedor, es decir, al Fondo de Crédito Universitario respectivo, dándole derecho al deudor de impedir esta retención acreditando la extinción de la deuda ante la Tesorería en el plazo de 30 días (artículos 8º y 9º). Fuera de todo lo anterior, el deudor tenía derecho a que se le condonaran parte de los intereses (artículo 11); UNDÉCIMO: Que, finalmente, en el año 2004, mediante la Ley Nº 19.989, cuyo artículo 1º que se impugna en el presente proceso, se facultó a la Tesorería General de la 19

República para retener las devoluciones de impuestos respecto de quienes fueran deudores conforme a las leyes número 18.591, 19.287 y 19.848; DUODÉCIMO: Que, el sistema de ayudas públicas para la educación superior que crean estas leyes constituye un crédito especialísimo. Desde luego, no se rige por las reglas del derecho común, sino que está compuesto de beneficios o privilegios para el estudiante quien goza de intereses privilegiados, plazos de gracia, cuotas especiales, exenciones, prórrogas, suspensiones de pago y la posibilidad de reprogramar. Asimismo, y como contrapartida, las entidades acreedoras también gozan de ciertas prerrogativas para el cobro. Dentro de esas prerrogativas se enmarca la retención que puede hacer la Tesorería General de la República. Dicho de otro modo, de la misma manera que la Ley permitió a los beneficiarios del crédito acceder a condiciones mucho más favorables que las existentes en el mercado, la deuda que contrajeron se cobra por medios especiales; DECIMOTERCERO: Que, en consecuencia, por la aplicación sucesiva de las leyes descritas, se comprende fácilmente cómo una deuda contraída entre los años 1990-1993 y 1993-1999 y que se hizo exigible a partir 1995, a través de un sistema legal de reprogramaciones, sigue siendo exigible hoy en día. Y, por supuesto, que la deudora ha tenido un plazo más que suficiente para defenderse si consideraba que algo no era correcto. Asimismo, el crédito nunca fue otorgado conforme a reglas propias del mercado y del derecho privado. La regulación de aspectos esenciales en una normativa legal, en condiciones distintas a las comunes para los préstamos, explica razonablemente que pueda tener también un mecanismo excepcional de pago a través de la retención de la devolución de impuestos si la deudora no ha cancelado sus obligaciones oportunamente; DECIMOCUARTO: Que luego de realizadas las precisiones preliminares contenidas en los considerandos anteriores, estamos en condiciones de entrar al fondo del 20

asunto. A juicio de quienes suscriben esta disidencia, existen varias razones para disentir del razonamiento sustentado por la mayoría en esta sentencia, toda vez que la aplicación del precepto legal impugnado no resulta inconstitucional en el caso concreto, pues no vulnera el derecho a una defensa oportuna; DECIMOQUINTO: Que, en efecto, en primer lugar, cabe resaltar que la deudora requirente, según se desprende de los antecedentes que la misma hace valer en su requerimiento, no ha sido todo lo diligente que se podía esperar en el cumplimiento de sus obligaciones emanadas del crédito que se le otorgó y reprogramó sucesivas veces, en condiciones especialmente favorables y no disponibles para otros deudores. A pesar de que contrajo una deuda voluntaria, desconoce su situación de deudora y el monto que le falta por pagar (fs. 3 a 5). Luego, ha tenido, al menos, todo el año tributario anterior para aclarar su situación con el acreedor respectivo. Si la deuda estaba extinta, como ahora reclama, tuvo tiempo suficiente para solucionar su obligación. Cabe precisar que el acreedor acompañó carta enviada a la requirente donde ponía en su conocimiento la deuda, y el hecho de que se produciría la retención legal, con fecha 30 de marzo de 2009. Por último, dejó pasar el plazo de 30 días que la norma legal impugnada le otorga para presentar sus defensas ante el acreedor y, posteriormente, a la Tesorería. La acción de inaplicabilidad no es la vía idónea para salvar su comportamiento como deudora; DECIMOSEXTO: Que, en segundo lugar, debe constatarse que la norma impugnada parte de un supuesto que pasa por alto el voto de mayoría: la deudora tuvo conocimiento previo y efectivo de la existencia de la deuda y su morosidad, con anterioridad a cualquier cobro. Por una parte, porque la norma que impugna, no es otra cosa que un mecanismo de cobro para quien, obviamente, ha sido negligente en el cumplimiento de sus obligaciones contraídas, en este caso, sucesivamente 21

entre los años 1990 a 1999. La deudora ha tenido oportunidades de reprogramar, de pedir condonación y de pagar conforme a sus ingresos. De hecho, a pesar de estar en mora hace varios años, no se inició el cobro judicial. Para estos disidentes resulta evidente que estamos ante el cobro de una deuda que ya debiera esta pagada. Resulta contrario a la lógica que, al mismo tiempo, la requirente afirme ignorar su situación de deuda, pero apenas la Tesorería General de la República ha puesto en riesgo su devolución de impuesto, ha iniciado los litigios correspondientes. Con sus acciones judiciales, la requirente está saliendo de su inactividad. De lo afirmado en su escrito, queda fuera de toda duda que sus estudios universitarios fueron financiados por el Estado entre los años 1990 y 1999 (fs. 3 y 4). La requirente, con su negligencia, está rompiendo una cadena solidaria que busca beneficiar a otros, pues el Fondo se constituye principalmente por las devoluciones que hacen los deudores. El Fondo recauda sus créditos no para perjudicar a nadie ni para buscar lucro, sino para volver a prestar esos dineros a otros estudiantes necesitados. Y la Tesorería retiene ingresos de devolución de impuestos, es decir, de ingresos existentes por concepto de impuesto a la renta. No es una retención sobre el sueldo, ni sobre dineros de un embargo. Recae sobre utilidades o ganancias, que en este caso alcanzan a $2.276.188 (fs. 2). Finalmente, debe recalcarse que la calidad de deudora no era clandestina u oculta, pues su estado de deudora morosa es público y notorio. La Ley establece, desde el inicio del sistema de crédito para estudiantes necesitados, que las listas de deudores son públicas (artículo 14 del DFL Nº 4 de 1981, del Ministerio de Educación, y artículo 15 de la Ley Nº 19.287); DECIMOSÉPTIMO: Que, en tercer lugar, para estos disidentes resulta claro que no se produce la infracción al derecho a la defensa oportuna de la requirente, pues tuvo oportunidad de ejercer defensas en sede 22

administrativa de manera previa a la retención. Como se ha insistido, no puede ignorarse el hecho que tuvo 30 días para aclarar su situación ante el acreedor respectivo y de hacerla valer ante la Tesorería a través de los medios que la Ley señala (es decir, el certificado correspondiente); DECIMOCTAVO: Que, además, debe resaltarse que la Tesorería General de la República, entidad requerida en autos, no es acreedora original ni actual. Ni la Ley, ni acto alguno, la ha transformado en una acreedora. No operó en este caso una novación legal u otra modificación subjetiva de la obligación. Lo que establece la norma impugnada es una mera diputación para el cobro (artículos 1576 y 1632 del Código Civil). El acreedor sigue siendo el Fondo de Crédito Universitario Solidario. Es esa razón la que explica por qué, ante la Tesorería, no cabe interponer otras excepciones que “la solución de la obligación”. Sería jurídicamente imposible que hiciera valer la extinción de la deuda ante dicho ente. Las excepciones de fondo se interponen ante el acreedor; ese derecho de la deudora no está en cuestión en el presente proceso. Por eso, la Ley hubo de decir expresamente que podía oponer como “excepción” el hecho de haber pagado ante el acreedor – no ante la Tesorería. Si no lo hubiera dicho expresamente, sencillamente ninguna excepción sería admisible. Por la misma razón se equivoca la requirente cuando afirma que estamos ante un caso de “compensación” de deudas (fs. 21), pues no puede haber tal porque la Tesorería no es acreedora. En efecto, ello explica también que la Tesorería le haya extendido el certificado respectivo donde se señala que el requirente no es deudor del Fisco (fs. 28 y 29), pues evidentemente el acreedor es en este caso el fondo de crédito universitario respectivo. Con la misma lógica, sostenida por el voto de mayoría, no habría sustento para instituciones como el Boletín Comercial que regula el DS Nº 950 de 1928, del Ministerio de Hacienda, en el que se publican 23

prácticamente todas las deudas de una persona, sin posibilidad de oponerle al Boletín sus defensas. Como resulta lógico, la obligación debe solucionarse con el acreedor. Ocurre lo mismo con casos tales como la facultad del empleador de realizar descuentos automáticos pactados o simplemente legales de las remuneraciones del trabajador conforme los artículos 57 y siguientes del Código del Trabajo. Igual cosa ocurre con los impuestos sujetos a retención como el Impuesto al Valor Agregado (artículo 3º del DL Nº 825), y el Impuesto a la Renta (artículos 73 y siguientes del DL Nº 824). En ninguno de ellos se priva de la defensa. Lo que sucede es que ésta se debe ejercer ante el acreedor y no ante un mero intermediario; DECIMONOVENO: Que, asimismo, no es efectivo que el deudor carezca de una defensa ante la Tesorería. En cuanto órgano de la Administración del Estado, el deudor requirente posee todos los derechos que le otorga la normativa especial y la Ley Nº 19.880, que recibe aplicación supletoria en virtud de su artículo 1º, especialmente el artículo 17 de dicho cuerpo legal que enumera los derechos del interesado (la misma requirente lo reconoce a fs. 7 y 8). La citada Ley Nº 19.880, establece un verdadero “debido proceso administrativo”, en ejecución del mandato del artículo 63 Nº 18 de la Constitución. Si la Tesorería, en el caso concreto, hubiera omitido darle aplicación a la Ley, es un problema de legalidad, no de inconstitucionalidad y precisamente ése es el objeto que tiene la gestión pendiente. Resulta contrario a la lógica que el deudor alegue que no tiene derecho a defensa porque el acto de la Tesorería es “automático”. Sin embargo, dicho efecto ejecutivo es solamente una consecuencia de que es un acto administrativo (artículo 3º inc. final y artículos 50 y 51 de la Ley Nº 19.880). Eso no significa que esté privado de defensa y medios de impugnación. La requirente goza de tales derechos que son principios informadores del procedimiento administrativo. Si no ha ejercido los 24

recursos administrativos, eso no se traduce en una afectación de su derecho a defensa; VIGÉSIMO: Que, en cuarto lugar, y con carácter posterior a la retención que impugna, la deudora requirente tiene todavía disponible la tutela judicial de sus derechos, sede en la cual puede aclarar totalmente su situación obligacional, ejerciendo todas las acciones y excepciones, así como los recursos procesales que sean procedentes. No es efectivo que esté privado de ellas, como se aduce en el voto de mayoría. Las defensas que tenga el deudor pueden perfectamente presentarse en contra del acreedor, esto es, el Fondo de Crédito Universitario Solidario, mediante acciones judiciales. De hecho, puede interponer la acción de prescripción extintiva y pedir como medida cautelar que no opere la retención. Ella misma lo reconoce a fs. 4 y 21. Es más. Desde el año 2004, con la entrada en vigencia de la norma que impugna, la deudora requirente sabe que la Tesorería General de la República puede hacer el descuento que ahora intenta impugnar. Ha tenido al menos 5 años para aclarar sus obligaciones con su acreedor y lograr que no se haga efectivo el descuento. No puede estimarse, entonces, que este descuento sea “sorpresivo” para ella; VIGESIMOPRIMERO: Que, de hecho, nada impide que, si su derecho es efectivo, la deudora requirente ejerza las acciones judiciales pertienentes para quedar totalmente restituido. Puede ejercer estas acciones y obtener una restitución completa incluso después de que los descuentos o retenciones hayan ocurrido. El único motivo que tiene la requirente, al parecer, para alegar la inconstitucionalidad, es que, a su juicio, se está cobrando una obligación que está prescrita. Sin embargo, como es obvio, si una obligación está prescrita o no, no es cuestión que deba ser conocida por este tribunal; VIGESIMOSEGUNDO: Que, finalmente, el legislador ha creado nuevos medios para evitar el cobro en dinero, a los que puede acceder el deudor que carece efectivamente 25

de recursos económicos para pagar. De conformidad a la Ley Nº 20.330 y a su Reglamento (DS Nº 403 de 2009, del Ministerio del Interior), los profesionales y técnicos que presten servicios en las comunas con menores niveles de desarrollo del país, se les exime del pago de la cuota anual de su deuda de crédito universitario por cada año servido hasta un máximo de tres años. Al tercer año, se exime del triple de una deuda anual, como máximo, saldándose de ese modo el total del crédito; VIGESIMOTERCERO: Que, en suma, a juicio de estos disidentes, la norma impugnada no infringe el derecho a defensa de la deudora. Ésta, en la misma norma impugnada, así como antes y después de aplicada la retención, tiene mecanismos de tutela tanto en sede administrativa como judicial. No es ante la Tesorería, en todo caso, donde debe clarificar su situación crediticia, pues ella no es la acreedora del préstamo; VIGESIMOCUARTO: En todo caso, no deja de llamar la atención a estos disidentes que un crédito, con todas sus reprogramaciones y prórrogas, que se hizo efectivo en 1995, hace 15 años, recién merezca una actitud activa de preocupación por parte de la requirente, no obstante que se trata de una ayuda social para cursar estudios universitarios por personas necesitadas y cuyo retorno será nuevamente empleado en ayuda de otros alumnos carenciados. Redactó la sentencia el Ministro señor Raúl Bertelsen Repetto y la disidencia, el Ministro señor Carlos Carmona Santander. Notifíquese, regístrese y archívese. Rol Nº 1437-09-INA. 26

Se certifica que los Ministros señores Marcelo Venegas Palacios, Juan Colombo Campbell y José Luis Cea Egaña concurrieron a la vista de la causa y al fallo, pero no firman, el primero, por encontrarse haciendo uso de feriado legal y los otros dos, por haber cesado en sus cargos. Pronunciada por el Excmo. Tribunal Constitucional, integrado por los Ministros señores Marcelo Venegas Palacios (Presidente), Juan Colombo Campbell, José Luis Cea Egaña, Raúl Bertelsen Repetto, Hernán Vodanovic Schnake, Mario Fernández Baeza, señora Marisol Peña Torres y señores Enrique Navarro Beltrán, Francisco Fernández Fredes y Carlos Carmona Santander. Autoriza la Secretaria del Tribunal Constitucional, señora Marta de la Fuente Olguín.