Devolución de impuesto a la renta, retención por crédito solidario universitario

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Santiago, veintiocho de octubre de dos mil diez.

VISTOS: El señor Enrique Salazar Umaña, por sí, ha formulado un requerimiento de inaplicabilidad por inconstitucionalidad del artículo 1º de la Ley Nº 19.989 en el recurso de protección interpuesto en contra de la Tesorería General de la República y del Rector de la Universidad Metropolitana de Ciencias de la Educación, del que conoce actualmente la Corte de Apelaciones de Santiago bajo el Rol de ingreso Nº 8225-2009. El artículo 1º de la Ley Nº 19.989, impugnado, establece: “Facúltase a la Tesorería General de la República para retener de la devolución anual de impuestos a la renta que correspondiere a los deudores del crédito solidario universitario regulado por la ley Nº 19.287 y sus modificaciones, los montos de dicho crédito que se encontraren impagos según lo informado por la entidad acreedora, en la forma que establezca el reglamento, e imputar dicho monto al pago de la mencionada deuda. La Tesorería General de la República deberá enterar los dineros retenidos por este concepto al administrador del fondo solidario de crédito universitario respectivo, en el plazo de 30 días contados desde la fecha en que debiera haberse verificado la devolución, a menos que el deudor acredite que ha solucionado el monto 2

vencido y no pagado por concepto de crédito universitario, mediante certificado otorgado por el respectivo administrador. Si el monto de la devolución de impuestos fuere inferior a la cantidad adeudada, subsistirá la obligación del deudor por el saldo insoluto.”.

En cuanto a los hechos que motivaron la interposición del recurso de protección en que incide la acción materia de este proceso constitucional, el señor Salazar manifiesta que la Tesorería General de la República, en razón de la información que le envió la Universidad Metropolitana de Ciencias de la Educación en orden a que mantenía una deuda por crédito universitario ascendente a 159,53 UTM, procedió a retener de su devolución de impuesto a la renta correspondiente al año tributario 2009, la suma de $1.397.093, fundada en lo dispuesto en el artículo 1º de la Ley Nº 19.989. Alega que en su caso el Servicio de Tesorería habría actuado sin considerar que la referida deuda se encontraría prescrita y que, además, no se regiría por la Ley Nº 19.287; por ende, no le sería aplicable tampoco el mencionado artículo 1º de la Ley Nº 19.989. Sobre este aspecto en particular, el requirente afirma que para garantizar el pago de los estudios que cursó en la aludida Universidad, suscribió un pagaré el 23 de enero de 1992, esto es, bajo la vigencia de la Ley Nº 19.083 – que establece normas sobre reprogramación de deudas del Crédito Fiscal Universitario establecido en el Decreto con Fuerza de Ley Nº 4, de 1981, del Ministerio de Educación- y, por consiguiente, no bajo el imperio de la Ley Nº 19.287, que es la normativa que regula las deudas 3

de crédito universitario que admitiría la aplicación del referido artículo 1º de la Ley Nº 19.989 que se impugna en esta sede de inaplicabilidad. En cuanto al conflicto constitucional que se somete al conocimiento y resolución de esta Magistratura, en el requerimiento en examen se cita la sentencia dictada por este Tribunal en el Rol 808, que declaró inaplicable el mismo precepto que se impugna en estos autos, y se plantea, en síntesis, que el reconocimiento legal de la potestad ejercida por la Tesorería General de la República en el caso concreto que afecta al actor se encontraría en abierta contradicción con el artículo 19, Nº 3º, incisos cuarto y quinto, y Nº 24º, inciso tercero, de la Carta Fundamental. En cuanto a la eventual vulneración de la garantía asegurada en los incisos cuarto y quinto del numeral 3º del artículo 19 de la Carta Fundamental, se aduce que la norma legal cuyo mérito constitucional se cuestiona en este proceso y que se pretende aplicar en la causa sub lite, privaría al deudor de los elementos más fundamentales del debido proceso, tales como el derecho de oposición o bilateralidad de la audiencia, a un procedimiento seguido en términos imparciales y, muy en especial, el derecho a aportar pruebas generadas de forma independiente del supuesto acreedor, para impugnar la existencia, monto y exigibilidad de la deuda objeto del respectivo cobro. Se hace hincapié en el hecho de que la aplicación de esta norma legal en el caso de que se trata atentaría contra el principio de legalidad de la jurisdicción al permitir que un particular que carece facultades jurisdiccionales, en este caso las respectivas universidades, determine la procedencia de la supuesta deuda por crédito universitario, transformando asimismo a la Tesorería General de la República en una verdadera 4

comisión especial al proceder a la retención señalada conforme al mero requerimiento de tal particular. En cuanto concierne a la posible afectación de la garantía del derecho de propiedad asegurado en el numeral 24º del artículo 19 constitucional, se aduce que la aplicación que ha hecho la Tesorería General de la República de la norma impugnada habría privado al actor del dominio que tiene sobre el dinero que debía ser objeto de la respectiva devolución de impuesto a la renta, como también del derecho personal a alegar la prescripción de la respectiva obligación si su cumplimiento le hubiera sido demandado. A lo anterior se agrega la eventual infracción de los artículos 5º y 76 de la Carta Fundamental, que provocaría la aplicación del mismo precepto legal impugnado, señalando como fundamento que la jurisdicción es una manifestación de la soberanía y, como ocurre en el caso que le afecta, ésta no se ha ejercido conforme al texto constitucional y tampoco el aludido precepto contemplaría tutela jurisdiccional alguna para quien se vea afectado por su aplicación, obligando, asimismo, a un órgano administrativo, como es la Tesorería General de la República, a proceder de la manera ya descrita sin que deba comprobar si existe fundamento válido o legítimo para ello. Consta a fojas 21 que, con fecha 3 de septiembre de 2009, la Segunda Sala de esta Magistratura declaró admisible el requerimiento deducido y dispuso la suspensión del procedimiento en el que incide. Pasados los autos al Pleno, el Tribunal puso la acción interpuesta en conocimiento de los órganos constitucionales interesados, de la Tesorería General de la República y de la Universidad Metropolitana de Ciencias de la Educación, a los efectos de que pudieren 5

formular las observaciones y acompañar los antecedentes que estimaren procedentes, en la forma y plazo previstos por la Ley Orgánica Constitucional de esta Magistratura. Mediante presentación de 22 de septiembre de 2009 – fojas 36 a 49-, la señora Tesorera General de la República formuló observaciones al requerimiento deducido, solicitando su rechazo. Los fundamentos de tal petición, en síntesis, son los siguientes: Luego de aludir a los hechos de la causa, el servicio señala que por aplicación de lo dispuesto en el artículo 20 de la Ley Nº 19.287 –que les asignó a los Fondos Solidarios de Crédito Universitario la calidad de sucesores y continuadores legales de los fondos de crédito universitario y sus administradores tratados en la Ley Nº 18.591-, toda deuda contraída para con algún Fondo de Crédito Universitario con anterioridad a la entrada en vigencia de esa legislación, esto es, con anterioridad al 4 de febrero de 1994, se entiende regida por ésta. Y en tal sentido, la deuda del requirente de autos estaría cubierta por esta normativa legal. En seguida, hace hincapié en que del análisis de la legislación vigente en la materia –al efecto se citan los artículos 71 de la Ley Nº 18.591 y 14 y 15 de la Ley Nº 19.287-, se puede sostener que la certificación que le entrega a ese organismo el Administrador General del respectivo Fondo Solidario, previo a que se ejerza la facultad prevista en la norma legal impugnada, resulta tener mérito suficiente tanto para establecer la existencia de la obligación y su monto como la situación de morosidad y, por ende, no puede ser considerada como una simple información sin mayor validez. Concluye la argumentación sosteniendo que la condición de deudor moroso y el monto de la deuda en casos como el que afecta al requirente señor Enrique Salazar Umaña, no se 6

sustentan exclusivamente en el precepto legal que aquí se impugna y que se pretende que no se aplique para resolver la cuestión de fondo pendiente ante la Corte de Apelaciones de Santiago. En cuanto a la supuesta afectación de garantías constitucionales que se denuncia en estos autos, el organismo niega que ello suceda. Lo anterior, por cuanto, a su entender, no se vulneraría la garantía del debido proceso ni tampoco las disposiciones de los artículos 5º y 76 de la Carta Fundamental, en tanto ese organismo, al ejercer la potestad que la ley le asigna, no ejerce una facultad jurisdiccional ni tampoco existe un proceso. Asimismo, acota que el deudor ha tenido posibilidad de presentar sus defensas ante el respectivo administrador del fondo y, en la forma que establece la Ley de Procedimiento Administrativo –Nº 19.880-, en contra de las actuaciones de ese mismo servicio. En cuanto al derecho de propiedad, éste tampoco se vería afectado en estos casos puesto que ese organismo sólo ha procedido a la retención de la devolución de impuesto a la renta en los montos ya referidos en autos, para que con ella se haga el pago de una deuda que el requirente mantiene con el respectivo administrador del fondo, como él mismo reconoce en su libelo. Por su parte, la Universidad Metropolitana de Ciencias de la Educación, representada por su Rectora, señora Diana Veneros Ruiz-Tagle, con fecha 14 de septiembre de 2009 –fojas 54 a 115-, formuló las siguientes observaciones respecto de la acción deducida en estos autos constitucionales: Manifestó, en primer lugar, que el señor Salazar Umaña estudió en esa Casa de Estudios bajo la vigencia de la Ley Nº 18.591, que establece el sistema continuador del Fondo de Crédito Universitario. Luego, señala, se 7

dictó la Ley Nº 19.848 para la reprogramación de deudores morosos provenientes del crédito solidario de la educación superior, que autorizó a la Tesorería General de la República para efectuar una retención de la devolución de impuestos a la renta de los deudores del fondo que se hayan acogido a los beneficios de esta ley. Puntualiza que el requirente de autos no se acogió a esa ley y, en consecuencia, no se le ha aplicado el sistema ni por el aludido organismo público ni por esa Universidad. Luego, continúa la entidad de educación superior, se dictó la Ley Nº 19.989, cuyo artículo 1º se impugna en estos autos de inaplicabilidad, la cual no exige, para que se verifique la respectiva retención de la devolución del impuesto a la renta, que el deudor se haya acogido a la Ley Nº 19.848, sino que basta con que tenga la condición de deudor del Fondo de Crédito Universitario. De este modo, a juicio de la Universidad, no habría duda respecto de que para la solución de la deuda que mantiene el señor Enrique Salazar Umaña resulta aplicable el artículo 1º de la Ley Nº 19.989. Hace presente, además, que el mismo requirente de autos dedujo, en el año 2008, una gestión preparatoria de exhibición de documentos ante el 4º Juzgado Civil de Santiago para acreditar la existencia de la referida deuda, en la que se verificó una audiencia el 9 de enero de 2009. Indica, asimismo, que el 31 de marzo de ese mismo año se le remitió al señor Salazar una carta en la que se le comunicó su condición de deudor moroso, la que hasta la fecha no ha tenido respuesta. Finalmente, la Universidad afirma que el procedimiento descrito en el artículo 1º de la Ley Nº 19.989 no sería contrario a la garantía constitucional del debido proceso y que ha sido el propio señor Salazar 8

el que de manera contumaz se ha negado a cumplir su obligación, fracturando con su actuar el sistema solidario de crédito universitario. Habiéndose traído los autos en relación, el día 8 de abril de 2010 se procedió a la vista de la causa -en conjunto con el Rol 1429-, oyéndose la relación y los alegatos de los abogados señora Karina Fernández, por el requirente, señor Pablo Maccioni Quezada, por la Universidad Metropolitana de Ciencias de la Educación, y señor Víctor Vidal Gana, por la Tesorería General de la República. CONSIDERANDO: PRIMERO.- Que el artículo 93 Nº 6 de la Constitución Política de la República dispone que es atribución del Tribunal Constitucional “resolver, por la mayoría de sus miembros en ejercicio, la inaplicabilidad de un precepto legal cuya aplicación en cualquier gestión que se siga ante un tribunal ordinario o especial, resulte contraria a la Constitución”; SEGUNDO.- Que la misma norma constitucional, en su inciso decimoprimero, expresa que: “la cuestión podrá ser planteada por cualquiera de las partes o por el juez que conoce del asunto” y agrega que “corresponderá a cualquiera de las salas del Tribunal declarar, sin ulterior recurso, la admisibilidad de la cuestión siempre que verifique la existencia de una gestión pendiente ante el tribunal ordinario o especial, que la aplicación del precepto legal impugnado pueda resultar decisivo en la resolución de un asunto, que la impugnación esté fundada razonablemente y se cumplan los demás requisitos que establezca la ley”; TERCERO.- Que, como se ha manifestado en la parte expositiva, en el presente requerimiento Enrique Salazar Umaña solicita la declaración de inaplicabilidad del 9

artículo 1º de la Ley 19.989 en la causa sobre recurso de protección Rol Nº 8225-09, de la Corte de Apelaciones de Santiago, caratulada “Salazar Umaña, Enrique, con Navarro Piñeiro, Raúl, y Otro”, siendo ésta, precisamente, la gestión pendiente seguida ante un tribunal ordinario o especial que habilita a esta Magistratura Constitucional para pronunciarse sobre la acción de inaplicabilidad entablada; CUARTO.- Que, como ya se señaló en la parte expositiva de esta sentencia, el precepto legal cuya inaplicabilidad se solicita es del siguiente tenor: “Artículo 1º. Facúltase a la Tesorería General de la República para retener de la devolución anual de impuestos a la renta que correspondiere a los deudores del crédito solidario universitario regulado por la ley Nº 19.287 y sus modificaciones, los montos de dicho crédito que se encontraren impagos según lo informado por la entidad acreedora, en la forma que establezca el reglamento, e imputar dicho monto al pago de la mencionada deuda. La Tesorería General de la República deberá enterar los dineros retenidos por este concepto al administrador del fondo solidario de crédito universitario respectivo, en el plazo de 30 días contados desde la fecha en que debiera haberse verificado la devolución, a menos que el deudor acredite que ha solucionado el monto vencido y no pagado por concepto de crédito universitario, mediante certificado otorgado por el respectivo administrador. Si el monto de la devolución de impuestos fuere inferior a la cantidad adeudada, subsistirá la obligación del deudor por el saldo insoluto”; QUINTO.- Que a esta Magistratura no le corresponde examinar si el requirente es o no deudor de sumas obtenidas por concepto de crédito universitario, ni 10

resolver si ha operado algún modo de extinguir la obligación contraída, como tampoco pronunciarse sobre la actuación conforme a derecho de organismos de la Administración del Estado, sino únicamente decidir si la aplicación del precepto legal impugnado resulta o no contraria a la Constitución Política en la gestión judicial respecto de la cual se ha deducido la presente acción de inaplicabilidad; SEXTO.- Que, a juicio del requirente, una de las infracciones a la Constitución Política de la República en que incurre el artículo 1º de la Ley Nº 19.989 consiste en la vulneración de la garantía constitucional reconocida en el artículo 19, Nº 3º, inciso quinto, de la Constitución, que asegura a toda persona un debido proceso, al disponer que “toda sentencia de un órgano que ejerza jurisdicción debe fundarse en un proceso previo legalmente tramitado. Corresponderá al legislador establecer siempre las garantías de un procedimiento y una investigación racionales y justos”; SÉPTIMO.- Que de la citada norma se desprende, como este Tribunal lo ha señalado de modo reiterado, que tanto los órganos judiciales como los administrativos, cuando han de resolver un asunto que implique el ejercicio de la jurisdicción, han de hacerlo con fundamento en el proceso que previamente se incoe, el que ha de tramitarse de acuerdo a las reglas que señala ley, la que siempre, esto es sin excepción alguna, ha de contemplar un procedimiento que merezca el calificativo de racional y justo. De ahí que el legislador esté obligado a permitir que toda parte o persona interesada en un proceso cuente con medios apropiados de defensa que le permitan oportuna y eficazmente presentar sus pretensiones, discutir las de la otra parte, presentar pruebas e impugnar las que otros 11

presenten, de modo que, si aquéllas tienen fundamento, permitan el reconocimiento de sus derechos, el restablecimiento de los mismos o la satisfacción que, según el caso, proceda, excluyéndose, en cambio, todo procedimiento que no permita a una persona hacer valer sus alegaciones o defensas o las restrinja de tal forma que la coloque en una situación de indefensión o inferioridad. Lo anterior se ve reafirmado por lo señalado en el artículo 19, Nº 26º, de la Carta Fundamental, que prohíbe al legislador afectar los derechos en su esencia o imponer condiciones, tributos o requisitos que impidan su libre ejercicio; OCTAVO.- Que, de acuerdo al tenor literal del artículo 1º de la Ley 19.989 y a la aplicación que se le ha dado en el caso que nos ocupa, resulta que la Tesorería General de la República ha ejercitado la facultad de retener de la devolución anual de impuestos que corresponde a los contribuyentes que aparecen como deudores de crédito universitario los montos de dicho crédito que se encontraren impagos, con la sola información que le proporciona el Administrador del Fondo Solidario de Crédito Universitario respectivo, sin dar oportunidad al aparente deudor a presentar otro descargo que no sea el certificado de pago emitido por dicho Administrador. Tal forma de actuar de un servicio público no satisface, indudablemente, las exigencias mínimas de un racional y justo procedimiento, porque no permite a quien aparece como deudor de acuerdo con la información proporcionada por el Administrador del Fondo Solidario de Crédito Universitario, ejercitar ni ante la Tesorería ni ante un tribunal de justicia otro medio de defensa que no sea la prueba del pago de la obligación y siempre que conste en un certificado emitido por el mismo ente cuya 12

información es título suficiente para retener los fondos de la devolución anual de impuestos. Una restricción tan drástica de los medios de defensa de una persona no tiene sustento racional, pues, aun cuando existen fundamentos objetivos para un cobro expedito de las deudas provenientes de los Fondos de Crédito Universitario, lo que justifica la restricción de las excepciones de que pueda valerse quien aparezca como deudor, ello no puede llegar hasta privar, en la práctica, del derecho que tiene toda persona a una defensa oportuna, sea ante el órgano administrativo que decide la retención o ante algún tribunal al que pudiera reclamarse, que en el caso de autos no existe; NOVENO.- Que, por lo dicho, este Tribunal estima que la eventual aplicación por el juez de la causa del artículo 1º de la Ley Nº 19.989 produciría efectos contrarios a la Constitución Política, por lo que acogerá el recurso de inaplicabilidad interpuesto; DÉCIMO.- Que, conforme a la doctrina que ha sustentado este Tribunal con anterioridad, en el sentido de que habiendo acogido una causal de inconstitucionalidad para estimar el requerimiento, no corresponde pronunciarse sobre los otros vicios de inconstitucionalidad invocados por el requirente, Se resuelve que se acoge el requerimiento de inaplicabilidad deducido a fojas 1 y se pone término a la suspensión del procedimiento decretada en estos autos en resolución de fojas 21, oficiándose al afecto a la Corte de Apelaciones de Santiago. Acordada con el voto en contra de los Ministros señora Marisol Peña Torres y señores Francisco Fernández Fredes, Carlos Carmona Santander y José Antonio Viera- Gallo Quesney, quienes estuvieron por rechazar el requerimiento por las siguientes consideraciones: 13

1:Que, para quienes suscriben el voto de mayoría, la retención que está legalmente facultada a hacer la Tesorería General de la República, de parte o el total de los dineros que por concepto de devolución de impuesto a la renta está obligada a efectuar al contribuyente, respecto de los deudores del crédito solidario universitario, priva, en la práctica, del derecho a la defensa oportuna del que es titular el deudor, infringiendo gravemente el derecho establecido en el artículo 19 Nº 3°, así como en el artículo 19 Nº 26°, de la Constitución;

2:Que para hacernos cargo de este argumento es necesario, previamente, realizar varias consideraciones. En primer lugar, resulta pertinente comprender la situación deudora del requirente.

En efecto, aunque el requirente, don Enrique Salazar Umaña, no precisa la época en la que estudió en la Universidad Metropolitana de Ciencias de la Educación, sí reconoce expresamente haber cursado estudios en dicha institución, financiándolos con ayuda del Estado mediante el crédito fiscal regulado en el Decreto con Fuerza de Ley Nº 4, de 1981, del Ministerio de Educación (fs. 4); obligación que constituye la causa del pagaré que suscribió con fecha 23 de enero de 1992 (fs. 2);

3:Que, en segundo lugar, es necesario señalar que la norma legal impugnada tiene por objeto establecer un sistema expedito de recuperación de una ayuda estatal, que se realiza en tres etapas. En la primera etapa se notifica al deudor sobre su calidad de moroso y de la eventual retención que puede hacer la Tesorería. Luego, en la segunda etapa, la Tesorería General de la República retiene la devolución de impuestos. En efecto, en primer lugar, se otorga a la Tesorería General de la República, 14

es decir, un órgano de la Administración del Estado, la facultad de retener, total o parcialmente, la devolución anual de impuestos a la renta. O sea, de aquellos montos que hayan recibido preliminarmente a título de impuestos que finalmente no son exigibles por alguna causa legal. En segundo lugar, dicha retención opera sólo respecto de quienes sean deudores de ciertas obligaciones. No opera sobre toda persona, sino sobre ciertos sujetos especialmente calificados. Y la deuda que pretende atender no es otra que la que corresponda al denominado “crédito solidario universitario”, regulado, con modificaciones, por la Ley Nº 19.287, cuyo alcance analizaremos más adelante. En tercer lugar, la retención puede ser total o parcial, pues se limita sólo a aquellos montos impagos del crédito que venzan ese año, según lo informe la “entidad acreedora”; además, si la retención es insuficiente para pagar la cuota respectiva, la deuda subsiste por el saldo, según el inciso tercero de la norma impugnada. En cuarto lugar, para que opere la retención es necesario que el acreedor haya informado de la existencia de la deuda a la Tesorería de acuerdo a unas nóminas que, como se verá, son públicas;

4:Que, en una tercera etapa, se transfieren los fondos retenidos al acreedor. El inciso segundo de la norma impugnada sirve para comprender cuál es la naturaleza de la facultad que la ley establece. En efecto, la Tesorería General de la República no es acreedora, sino que simplemente es una recaudadora. La Tesorería debe enterar los dineros retenidos al administrador del fondo solidario de crédito universitario – fondo que es el verdadero acreedor -, en el plazo de 30 días contados desde la fecha en que debiera haberse verificado la devolución. Precisamente, durante este plazo, el deudor interpelado tiene la 15

oportunidad de ejercer sus reclamaciones en contra del Fondo respectivo (su acreedor). Si obtiene el certificado de que su deuda está extinta (“solucionada”), puede oponerse a la retención ante la Tesorería;

5:Que, como se observa, en tercer lugar, este sistema, establecido para un cobro más efectivo de las deudas de los beneficiarios del crédito universitario, ofrece varias garantías a los deudores.

Primero, la Tesorería actúa como mero ente “recaudador”, pues la deuda no es con el Fisco. Como la norma legal lo dice expresamente, el acreedor es el Fondo de Crédito Universitario respectivo. Ello explica que, si el deudor paga o extingue su deuda por otra causa, debe hacerlo ante el respectivo acreedor y no ante la Tesorería. Segundo, la Tesorería no está ejerciendo funciones jurisdiccionales, pues no resuelve un conflicto de relevancia jurídica con efecto de cosa juzgada. Su función es simplemente administrativa, de ejecución de ley. Por lo tanto, el deudor tiene a salvo todas las vías jurisdiccionales para impugnar la retención. Tercero, la devolución que se retiene por la Tesorería es siempre un derecho condicionado. Corresponde a los montos que preventivamente se haya recaudado a lo largo de un año tributario, cuya devolución está sujeta a la inexistencia de una causa legal para retener. La retención no crea una situación definitiva. Cuarto, es necesario que la retención se ponga en conocimiento del deudor. La norma impugnada habla de un plazo de 30 días, desde que debió hacerse la devolución, durante el cual el deudor puede aclarar la situación con su acreedor, es decir, el Fondo respectivo. 16

Quinto, se retiene anualmente sólo la cuota vencida para esa anualidad. No se produce una “aceleración” (caducidad del plazo) de la deuda, pues no se cobra el total por un simple atraso. Se retiene sólo lo que corresponde a ese año;

6:Que no es este un caso en que la Tesorería imponga unilateralmente su interés propio a un ciudadano, pues, ante todo, ella no está actuando unilateralmente, sino a petición del acreedor. Luego, no es un cobro automático, sino que es necesario siempre que el acreedor entregue previamente una nómina de deudores y, además, el deudor toma conocimiento previo del requerimiento de cobro. Existe un plazo de un año completo para aclarar la situación tributaria, pues la retención opera sobre el impuesto a la renta que se declara y paga cada año en el mes de abril, y treinta días más para el certificado correspondiente. Finalmente, como se ha dicho, es una simple retención para el pago de una obligación ajena;

7:Que, en cuarto lugar, corresponde explicar y poner en contexto el beneficio del crédito para la educación superior.

El crédito universitario, del cual el requirente gozó durante su educación universitaria, es un sistema de ayudas públicas para financiar estudios de educación superior universitaria, que ha pasado por distintas etapas desde el año 1981. Se enmarca, por tanto, dentro de la actividad de fomento que puede desplegar el Estado, de acuerdo a las condiciones que establece el artículo 19 N° 22° de la Constitución, de manera de capacitar a las personas para que puedan “participar en igualdad de oportunidades en la vida nacional” (artículo 1º, inciso final, Constitución Política de la República). El crédito 17

está diseñado para lograr la solidaridad en materia educacional de acuerdo a imperativos constitucionales. En efecto, tratándose de la educación de la población, la Constitución, por una parte, obliga al Estado a “fomentar el desarrollo de la educación en todos sus niveles” (artículo 19 Nº 10°, inciso sexto) y, por otra parte, carga a la comunidad y sus miembros con el deber de “contribuir al desarrollo y perfeccionamiento de la educación” (artículo 19 Nº 10º inciso séptimo). En virtud de esta habilitación constitucional se establece un crédito especial del Estado que se otorga en condiciones privilegiadas y que, asimismo, tiene un régimen particular de cobro que lo adapta al cumplimiento de especiales fines de solidaridad. Como contrapartida de este sistema de financiamiento solidario, la retención que regula el precepto legal impugnado busca establecer un sistema de cobro eficaz, en atención al interés público involucrado, expresado, por una parte, en el interés del Estado que las personas de escasos recursos puedan estudiar en la educación superior y, por otra, en el aseguramiento de que los retornos de este crédito se destinen al mismo propósito. La evolución de esta ayuda estatal tiene relación directa con la comprensión del presente caso, pues el requirente ha gozado de beneficios sucesivos desde que cursó sus estudios hasta el día de hoy;

8:Que el primer régimen relativo a préstamos para la educación superior fue establecido por el DFL Nº 4 de 1981, del Ministerio de Educación, que establecía normas sobre “crédito fiscal universitario”. Este régimen vino a sustituir el sistema anterior de financiamiento universitario, de “arancel diferenciado”, creando un financiamiento mixto de las Universidades a través del presupuesto del Estado y de los ingresos propios a título 18

de aranceles y matrículas de los alumnos. El reglamento de esta ley fue el DS Nº 720 de 1982, del Ministerio de Educación. Dicho crédito rigió entre los años 1981 y 1986 y era financiado íntegramente por transferencias desde el Estado a las Universidades (artículo 5º). El alumno se constituía en deudor del Fisco por el monto del crédito que este último hubiere pagado a la Universidad. El interés anual era privilegiado (1%) y la obligación de pago se hacía exigible sólo después de dos años desde el egreso o desde que hubiere abandonado sus estudios (artículo 11). Luego de este plazo de gracia, el deudor tenía un plazo de 10 ó 15 años, dependiendo del monto del crédito efectivamente gozado, en que se pagaba en dos o más cuotas parciales durante el año. El deudor podía siempre solicitar una exención fundándose en que estaba impedido de pagar, caso en el cual celebraba un convenio con la Tesorería General de la República (artículo 12). Las nóminas de deudores eran públicas y se debía acompañar “un documento firmado por el alumno en el que se reconozca la obligación” (artículo 14);

9:Que dicho sistema de “crédito universitario fiscal” fue sustituido por el sistema de Fondo Solidario de Crédito Universitario, que se encuentra regulado por la Ley Nº 18.591 de 1987, modificada por las leyes Nºs. 19.287 y 19.848, y por el DS Nº 938 de 1994, de Educación, pasando las acreencias del mencionado crédito fiscal a ser administradas por este Fondo, conforme al artículo 71, letra a), de la Ley Nº 18.591. Este sistema rige a partir del año 1987.

Dicho Fondo es un patrimonio especial que la ley crea, paralelo a cada una de las universidades que integran el Consejo de Rectores, destinado al otorgamiento de créditos a sus alumnos para pagar el 19

valor anual o semestral de la matrícula, según corresponda (artículo 70 de la Ley Nº 18.591). El Fondo se compone por los créditos adeudados por los beneficiarios, los pagarés que se otorguen, los recursos de la Ley de Presupuestos y donaciones (artículos 71 y 71 bis de la Ley Nº 18.591). La ley establece expresamente que el alumno firma un convenio escrito donde acepta su obligación de pagar el crédito, como contrapartida al servicio educacional que recibe (artículo 6º de la Ley Nº 19.287). Se trata de un crédito “subvencionado”, porque da varias garantías al deudor. Desde luego, la ley le otorga un plazo de “gracia”, de dos años, para que reúna los fondos necesarios para comenzar a pagar (artículo 7º de la Ley Nº 19.287). Además, limita la cantidad que debe pagar anualmente el deudor, que no es más del 5% de lo que haya obtenido como ingreso el año anterior. Además, la ley señala que el deudor diligente, o sea, el que está al día en sus cuotas mensuales, ve extinguida su deuda “por el solo ministerio de la ley” doce años después desde que se hizo exigible, a menos que su deuda acumulada haya sido superior a 200 UTM, en cuyo caso el plazo será de 15 años. Asimismo, si el deudor terminó su carrera profesional y estudia un postgrado, puede suspender el pago (artículo 8º de la Ley Nº 19.287). También la ley reconoce la situación de deudores que pueden reducir o suspender su obligación por ganar muy poco, estar casados, tener hijos, etc. (artículo 10 de la Ley Nº 19.287). En todo caso, el deudor puede también novar la deuda (“repactarla” o “reprogramarla”), en orden a lograr su cómodo cumplimiento (artículo 12 de la Ley Nº 19.287). El administrador de cada Fondo – es decir, cada una de las Universidades – debía extender un certificado de extinción de la deuda, sea por pago u otra causa 20

(artículo 14 de la Ley Nº 19.287). Las nóminas de deudores son públicas (artículo 15 de la Ley Nº 19.287). De acuerdo al artículo 2º transitorio de la Ley 19.287, de 1994, los deudores del Crédito Universitario – o sea, el obtenido entre 1981 y 1988 - podían repactar sus deudas de acuerdo al nuevo sistema, gozando de nuevos plazos de gracia y extendiéndose hasta en diez años el plazo para pagar sus deudas. En el año 1990, por la Ley Nº 19.083 se otorgó a los deudores la posibilidad de convenir con cada uno de los Fondos “novaciones” (reprogramaciones o repactaciones) de sus créditos;

10:Que en el año 2002 la Ley Nº 19.848 facultó a los deudores de los Fondos Solidarios, es decir, los que lo fueran conforme a la Ley N° 18.591 y sus modificaciones, así como los que hubieran gozado de los beneficios de la Ley N° 19.287, para que “novaran” (“repactaran”) nuevamente sus deudas. Correspondía a cada Administrador contactar a los deudores y comunicarles su situación. En la repactación se podían establecer hasta 10 cuotas anuales para cumplir. Es decir, 10 años más a los originales y a los repactados previamente (artículo 4º). Además, la obligación de pago podía suspenderse respecto de ciertas personas que estaban imposibilitadas de pagar (artículo 7º). El cobro del crédito así repactado podía hacerse mediante descuentos realizados por el empleador – para lo cual era necesario firmar un contrato de mandato – o bien mediante retenciones hechas por la Tesorería General de la República, quien entregaba los recursos al acreedor, es decir, al Fondo de Crédito Universitario respectivo, dándole derecho al deudor de impedir esta retención acreditando la extinción de la deuda ante la Tesorería en el plazo de 30 días (artículos 8º y 9º). 21

Fuera de todo lo anterior, el deudor tenía derecho a que se le condonara parte de los intereses (artículo 11);

11:Que, finalmente, en el año 2004, mediante la Ley Nº 19.989, cuyo artículo 1° se impugna en el presente proceso, se facultó a la Tesorería General de la República para retener las devoluciones de impuestos respecto de quienes fueran deudores conforme a las leyes números 18.591, 19.287 y 19.848;

12:Que el sistema de ayudas públicas para la educación superior que crean estas leyes constituye un crédito especialísimo. Desde luego, no se rige por las reglas del derecho común, sino que está compuesto de beneficios o privilegios para el estudiante, quien goza de intereses privilegiados, plazos de gracia, cuotas especiales, exenciones, prórrogas, suspensiones de pago y la posibilidad de reprogramar. Asimismo, y como contrapartida, las entidades acreedoras también gozan de ciertas prerrogativas para el cobro. Dentro de esas prerrogativas se enmarca la retención que puede hacer la Tesorería General de la República. Dicho de otro modo, de la misma manera que la ley permitió a los beneficiarios del crédito acceder a condiciones mucho más favorables que las existentes en el mercado, la deuda que contrajeron se cobra por medios especiales;

13:Que, en consecuencia, por la aplicación sucesiva de las leyes descritas, se comprende fácilmente cómo una deuda contraída, al menos, en 1992 y que se hizo exigible en 1994, a través de un sistema legal de reprogramaciones, sigue siendo exigible hoy en día. Y, por supuesto, que el deudor ha tenido un plazo más que suficiente para defenderse si consideraba que algo no era correcto. 22

Asimismo, el crédito nunca fue otorgado conforme a reglas propias del mercado y del derecho privado. La regulación de aspectos esenciales en una normativa legal, en condiciones distintas a las comunes para los préstamos, explica razonablemente que pueda tener también un mecanismo excepcional de pago a través de la retención de la devolución de impuestos si el deudor no ha cancelado sus obligaciones oportunamente;

14:Que, luego de realizadas las precisiones preliminares contenidas en los considerandos anteriores, estamos en condiciones de entrar al fondo del asunto. A juicio de quienes suscriben esta disidencia, existen varias razones para disentir del razonamiento sustentado en la sentencia, toda vez que la aplicación del precepto legal impugnado no resulta inconstitucional en el caso concreto, pues no vulnera el derecho a una defensa oportuna;

15:Que, en efecto, en primer lugar, cabe resaltar que el deudor requirente, según se desprende de los antecedentes que él mismo hace valer en su requerimiento, no ha sido todo lo diligente que se podía esperar en el cumplimiento de sus obligaciones emanadas del crédito que se le otorgó y reprogramó sucesivas veces, en condiciones especialmente favorables y no disponibles para otros deudores. A pesar de que contrajo una deuda voluntaria, desconoce su situación de deudor y el monto que le falta por pagar, no obstante que reconoce perfectamente haber suscrito un pagaré y su fecha (fs. 2). Si la deuda estaba extinta, como ahora reclama, tuvo tiempo suficiente para solucionar su obligación. Por último, dejó pasar el plazo de 30 días que la norma legal impugnada le otorga para presentar sus defensas ante el acreedor y, posteriormente, a la Tesorería. En este proceso es un 23

hecho no controvertido que el deudor tomó conocimiento efectivo de que se realizaría la retención con fecha 31 de marzo de 2009.

La acción de inaplicabilidad no es la vía idónea para salvar su comportamiento como deudor;

16:Que, en segundo lugar, debe constatarse que la norma impugnada parte de un supuesto que pasa por alto el voto de mayoría: el deudor tuvo conocimiento previo y efectivo de la existencia de la deuda y su morosidad, con anterioridad a cualquier cobro. Es más, ya se ha efectuado una retención respecto de las devoluciones de impuestos del requirente, al menos, en el año 2008.

Por una parte, porque la norma que impugna, no es otra cosa que un mecanismo de cobro para quien, obviamente, ha sido negligente en el cumplimiento de sus obligaciones contraídas, que fueron reconocidas por el propio deudor a lo menos en el año 1992. El deudor ha tenido oportunidades de reprogramar, de pedir condonación y de pagar conforme a sus ingresos. De hecho, a pesar de estar en mora hace varios años, no se inició el cobro judicial. Para estos disidentes resulta evidente que estamos ante el cobro de una deuda que ya debiera estar pagada. Resulta contrario a la lógica que, al mismo tiempo, el requirente afirme ignorar su situación de deuda y reconozca haber firmado un pagaré, con fecha precisa. Luego, apenas la Tesorería General de la República ha puesto en riesgo su devolución de impuesto, el requirente ha iniciado los litigios correspondientes. Con sus acciones judiciales, el requirente está saliendo de su inactividad. De lo afirmado en su escrito, queda fuera de toda duda que sus estudios universitarios fueron financiados 24

por el Estado. El requirente, con su negligencia, está rompiendo una cadena solidaria que busca beneficiar a otros, pues el Fondo se constituye principalmente por las devoluciones que hacen los deudores. El Fondo recauda sus créditos no para perjudicar a nadie ni para obtener lucro, sino para volver a prestar esos dineros a otros estudiantes necesitados. Y la Tesorería retiene ingresos de devolución de impuestos, es decir, ingresos existentes por concepto de saldo a favor de impuesto a la renta. No es una retención sobre el sueldo, ni sobre dineros de un embargo. Recae sobre utilidades o ganancias que alcanzan a $1.397.093. Finalmente, debe recalcarse que la calidad de deudor no era clandestina ni oculta, pues su estado de deudor moroso es público y notorio. La ley establece, desde el inicio del sistema de crédito para estudiantes necesitados, que las listas de deudores son públicas (artículo 14 del DFL Nº 4 de 1981, del Ministerio de Educación, y artículo 15 de la Ley Nº 19.287);

17:Que, en tercer lugar, para estos disidentes resulta claro que no se produce infracción al derecho a la defensa oportuna del requirente, pues tuvo oportunidad de ejercer defensas en sede administrativa de manera previa a la retención. Como se ha insistido, no puede ignorarse el hecho de que recibió una notificación sobre la eventual retención el día 31 de marzo de 2009, luego de lo cual tuvo 30 días para aclarar su situación ante el acreedor respectivo y hacerla valer ante la Tesorería a través de los medios que la ley señala (es decir, el certificado correspondiente);

18:Que, además, debe resaltarse que la Tesorería General de la República, entidad requerida en autos, no es acreedora original ni actual. Ni la ley, ni acto 25

alguno, la ha transformado en una acreedora. No operó en este caso una novación legal u otra modificación subjetiva de la obligación. Lo que establece la norma impugnada es una mera diputación para el cobro (artículos 1576 y 1632 del Código Civil). El acreedor sigue siendo el Fondo de Crédito Universitario Solidario. Es esa razón la que explica por qué, ante la Tesorería, no cabe interponer otras excepciones que “la solución de la obligación”. Sería jurídicamente imposible que hiciera valer la extinción de la deuda por otra causa ante dicho ente. Las excepciones de fondo se interponen ante el acreedor; ese derecho del deudor no está en cuestión en el presente proceso. Por eso, la ley hubo de decir expresamente que podía oponer como “excepción” el hecho de haber pagado ante el acreedor – no ante la Tesorería -. Si no lo hubiera dicho expresamente, sencillamente ninguna excepción sería admisible.

Con la misma lógica, sostenida por el voto de mayoría, no habría sustento para instituciones como el Boletín Comercial que regula el DS Nº 950 de 1928, del Ministerio de Hacienda, en el que se publican prácticamente todas las deudas de una persona, sin posibilidad de oponerle al Boletín sus defensas. Como resulta lógico, la obligación debe solucionarse con el acreedor. Ocurre lo mismo con casos tales como la facultad del empleador de realizar descuentos automáticos pactados o simplemente legales de las remuneraciones del trabajador conforme a los artículos 57 y siguientes del Código del Trabajo. Igual cosa ocurre con los impuestos sujetos a retención, como el Impuesto al Valor Agregado (artículo 3º del DL Nº 825) y el Impuesto a la Renta (artículos 73 y siguientes del DL Nº 824). En ninguno de ellos se priva de la defensa. Lo que sucede es que ésta 26

se debe ejercer ante el acreedor y no ante un mero intermediario;

19:Que, es necesario despejar lo sostenido por los demás Ministros de este Tribunal en cuanto a que la Tesorería General de la República, en el caso concreto, habría resuelto un asunto ejerciendo una función jurisdiccional. El principio de separación de funciones, que constituye una base esencial de nuestra institucionalidad republicana y democrática (artículo 4º de la Constitución), impide que existe una confusión entre las funciones administrativas y judiciales. Lo que ocurre en este caso es que la Tesorería no ejerce funciones jurisdiccionales. En efecto, como lo ha definido este Tribunal, la jurisdicción consiste en “el poder-deber que tienen los tribunales para conocer y resolver, por medio del proceso y con efecto de cosa juzgada, los conflictos de intereses de relevancia jurídica que se promuevan en el orden temporal, dentro del territorio de la República y en cuya solución les corresponda intervenir (Colombo Campbell, Juan, "La Jurisdicción en el Derecho Chileno", Ed. Jurídica de Chile, 1991, pág. 41);” (STC rol Nº 346, C. 43º).

En primer lugar, ciertamente estamos ante el ejercicio de potestades de decisión (un “poder-deber”), toda vez que la Tesorería es un órgano administrativo (artículo 3º, inciso quinto, de la Ley Nº 19.880). En segundo lugar, empero, no se trata de una resolución de conflictos de relevancia jurídica. De hecho, el conflicto de relevancia jurídica sólo se produce después y a consecuencia de la actuación administrativa. Es frente a ella que puede surgir el ejercicio de la jurisdicción. En tercer lugar, no se produce efecto de cosa juzgada. El acto administrativo desfavorable, como el de este caso, 27

es esencialmente modificable (artículo 52 y 61 de la Ley Nº 19.880) e impugnable. Proceden en su contra todos los recursos administrativos y judiciales, conforme a las reglas generales (artículo 10 de la Ley Nº 18.575, Orgánica Constitucional de Bases Generales de la Administración del Estado, artículo 15, 54 y 59 de la Ley Nº 19.880). Sólo habrá cosa juzgada cuando el juez se pronuncie sobre la licitud de la actuación administrativa (artículo 38 inciso segundo y artículo 76 inciso primero de la Constitución). Con todo, lo anterior no significa que el administrado carezca de derechos fundamentales de defensa y bilateralidad de la audiencia ante la Administración, como se analizará más adelante. Esa es la doctrina constante de este Tribunal. Ante la Administración, la Constitución asegura también la igual protección en el ejercicio de los derechos y una adecuada defensa (artículo 19 Nº 3, incisos primero y segundo y artículo 63 Nº 18).

20:Que, asimismo, no es efectivo que el deudor carezca de una defensa ante la Tesorería. En cuanto órgano de la Administración del Estado, el deudor requirente posee todos los derechos que le otorgan la normativa especial y la Ley Nº 19.880, que recibe aplicación supletoria en virtud de su artículo 1º. La citada Ley Nº 19.880 establece un verdadero “debido proceso administrativo”, en ejecución del mandato del artículo 63 Nº 18º de la Constitución. En efecto, se trata de una ley que permite oportuna y eficazmente al administrado presentar sus alegatos y discutir las afirmaciones hechas por la Administración (artículos 10, 17 y 20), presentar prueba e impugnar la contraria (artículos 35 y 36), que su caso sea resuelto objetivamente (artículos 11 y 12), conocer en plazo 28

oportuno de una resolución final (artículos 7º, 8º, 9º, 13, 16, 18, 24, 27, 41, 64 y 65) y, en su caso, impugnarla (artículo 15, 59 y 60). Si la Tesorería, en el caso concreto, hubiera omitido darle aplicación a la ley, se trataría de un problema de legalidad, no de inconstitucionalidad y precisamente ése es el objeto que tiene la gestión pendiente.

Resulta contrario a la lógica que el deudor alegue que no tiene derecho a defensa porque el acto de la Tesorería es “automático”. Sin embargo, dicho efecto ejecutivo es solamente una consecuencia de que es un acto administrativo (artículo 3º, inciso final, y artículos 50 y 51 de la Ley Nº 19.880). Eso no significa que esté privado de defensa y medios de impugnación. El requirente goza de tales derechos que son principios informadores del procedimiento administrativo. Si no ha ejercido los recursos administrativos, eso no se traduce en una afectación de su derecho a defensa; VIGESIMOPRIMERO: Que, en cuarto lugar, y con carácter posterior a la retención que impugna, el deudor requirente tiene todavía disponible la tutela judicial de sus derechos, sede en la cual puede aclarar totalmente su situación obligacional, ejerciendo todas las acciones y excepciones, así como los recursos procesales que sean procedentes. No es efectivo que esté privado de ellas, como se aduce en el voto de mayoría. Las defensas que tenga el deudor pueden perfectamente presentarse en contra del acreedor, esto es, el Fondo de Crédito Universitario Solidario, mediante acciones judiciales. De hecho, el requirente inició un procedimiento de gestión preparatoria – donde se le exhibió el pagaré suscrito por él mismo - y luego acción de prescripción extintiva en contra el verdadero acreedor, la Universidad Metropolitana de Ciencias de la Educación. Dicho 29

procedimiento se ha seguido tramitando y se encuentra hoy en estado de prueba (rol 30.111, 4º Juzgado Civil de Santiago, fs. 63). Desde el año 2004, con la entrada en vigencia de la norma que impugna, el deudor requirente sabe que la Tesorería General de la República puede hacer el descuento que ahora intenta impugnar. Ha tenido al menos 6 años para aclarar sus obligaciones con su acreedor y lograr que no se haga efectivo el descuento. No puede estimarse, entonces, que este descuento sea “sorpresivo” para él; VIGESIMOSEGUNDO: Que, de hecho, nada impide que, si su derecho es efectivo, el deudor requirente ejerza las acciones judiciales pertinentes para quedar totalmente restituido. Puede ejercer estas acciones y obtener una restitución completa, incluso después de que los descuentos o retenciones hayan ocurrido. El único motivo que tiene el requirente, al parecer, para alegar la inconstitucionalidad, es que, a su juicio, se está cobrando una obligación que está prescrita. Sin embargo, como es obvio, si una obligación está prescrita o no, no es cuestión que deba ser conocida ni resuelta por este tribunal; VIGESIMOTERCERO: Que, finalmente, el legislador ha creado nuevos medios para evitar el cobro en dinero, a los que puede acceder el deudor que carece efectivamente de recursos económicos para pagar. De conformidad a la Ley Nº 20.330 y a su Reglamento (DS Nº 403 de 2009, del Ministerio del Interior), a los profesionales y técnicos que presten servicios en las comunas con menores niveles de desarrollo del país, se les exime del pago de la cuota anual de su deuda de crédito universitario por cada año servido hasta un máximo de tres años. Al tercer año, se 30

exime del triple de una deuda anual, como máximo, saldándose de ese modo el total del crédito; VIGESIMOCUARTO: Que, en suma, a juicio de estos disidentes, la norma impugnada no infringe el derecho a defensa del deudor. Éste, en la misma norma impugnada, así como antes y después de aplicada la retención, tiene mecanismos de tutela tanto en sede administrativa como judicial. No es ante la Tesorería, en todo caso, donde debe clarificar su situación crediticia, pues ella no es la acreedora del préstamo; VIGESIMOQUINTO: Que, en todo caso, no deja de llamar la atención a estos disidentes que un crédito, con todas sus reprogramaciones y prórrogas, que se hizo efectivo en 1994, hace más de 15 años, recién merezca una actitud activa de preocupación por parte del requirente, no obstante que se trata de una ayuda social para cursar estudios universitarios por personas necesitadas y cuyo retorno será nuevamente empleado en ayuda de otros alumnos carenciados.

Redactó la sentencia el Ministro señor Raúl Bertelsen Repetto y la disidencia, el Ministro señor Carlos Carmona Santander. Notifíquese, regístrese y archívese. Rol 1473-09 INA.

Se certifica que el Ministro señor José Luis Cea Egaña concurrió a la vista de la causa y al acuerdo del fallo, pero no firma por haber cesado en el cargo. 31

Pronunciada por el Excmo. Tribunal Constitucional, integrado por los Ministros señores Marcelo Venegas Palacios (Presidente), José Luis Cea Egaña, Raúl Bertelsen Repetto, Hernán Vodanovic Schnake, Mario Fernández Baeza, señora Marisol Peña Torres y señores Enrique Navarro Beltrán, Francisco Fernández Fredes, Carlos Carmona Santander y José Antonio Viera- Gallo Quesney. Autoriza la Secretaria del Tribunal Constitucional, señora Marta de la Fuente Olguín.