Retención de devolución de impuesto a la renta

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Santiago, doce de septiembre de dos mil trece.

VISTOS:

Con fecha 5 de septiembre de 2012, la abogada Natali Doctors, en representación de Arturo Enrique Orellana Ulloa, ha solicitado la declaración de inaplicabilidad por inconstitucionalidad del artículo 1° de la Ley N° 19.989, sobre reprogramación de deudas a los fondos de crédito solidario.

El Precepto cuya aplicación se impugna dispone:

El texto del precepto legal objetado en autos dispone:

"Artículo 1º.- Facúltase a la Tesorería General de la República para retener de la devolución anual de impuestos a la renta que correspondiere a los deudores del crédito solidario universitario regulado por la ley Nº 19.287 y sus modificaciones, los montos de dicho crédito que se encontraren impagos según lo informado por la entidad acreedora, en la forma que establezca el reglamento, e imputar dicho monto al pago de la mencionada deuda.

La Tesorería General de la República deberá enterar los dineros retenidos por este concepto al administrador del fondo solidario de crédito universitario respectivo, en el plazo de 30 días contados desde la fecha en que debiera haberse verificado la devolución, a menos que el deudor acredite que ha solucionado el monto vencido y no pagado por concepto de crédito universitario, mediante certificado otorgado por el respectivo administrador.

Si el monto de la devolución de impuestos fuere inferior a la cantidad adeudada, subsistirá la obligación del deudor por el saldo insoluto.”. 2

La gestión judicial invocada es un proceso de protección en el cual el requirente ha accionado en contra de la Universidad de Antofagasta y la Tesorería General de la República, en tanto al amparo del precepto impugnado dicho órgano retuvo su devolución de impuesto a la renta del año tributario 2012, por un monto de $822.593, con motivo de deudas del Crédito Universitario de la Ley N° 18.591, referidas a sus estudios superiores, cursados entre los años 1985 y 1991, las cuales ascenderían, según lo informado por la Universidad referida, a 376,05 Unidades Tributarias Mensuales.

La acción de protección fue rechazada por la Corte de Apelaciones de Antofagasta y actualmente la causa se encuentra en segunda instancia.

Argumenta que tales obligaciones se hicieron exigibles en 1993, sin que se hubiese accionado ni requerido pago alguno. Por ello alega que la retención impugnada en la gestión es un acto ilegal que infringiría su derecho a no ser juzgado por comisiones especiales y su derecho de propiedad, amparados respectivamente por los numerales 3° y 24° del artículo 19 de la Constitución Política, ya que la supuesta deuda que se cobra tiene su fundamento en el Decreto con Fuerza de Ley N° 4, de 1981, del Ministerio de Educación, también llamado Crédito Fiscal Universitario, y el Art. 1° de la Ley N° 19.989, y la referencia que éste hace a la Ley N°, 19.287, no comprenden a los deudores derivados del D.F.L antes mencionado.

Las disposiciones constitucionales que alega como infringidas son el derecho a la legalidad de la jurisdicción, el derecho a defensa, las garantías del racional y justo procedimiento, el derecho a no ser juzgado por comisiones especiales y el derecho de 3

propiedad, amparados respectivamente por los numerales 3° y 24° de la Constitución Política, en la medida que las recurridas de protección se han erigido como una comisión especial para determinar y juzgar su calidad de deudor, vulnerando además la exclusividad y legalidad de la jurisdicción, consagradas en el artículo 73 (léase 76) de la Constitución Política, en una época muy posterior a la fecha en que la obligación se hizo exigible, generando un despojo atentatorio del derecho de propiedad, al haberse cumplido con creces los plazos de prescripción liberatoria.

Dando cuenta del estatuto del cobro de estas deudas, expone que hasta la dictación de la preceptiva impugnada se requería la intervención de un tribunal, y que ahora se le impide alegar la prescripción.

Con fecha 12 de septiembre de 2012, la Primera Sala de este Tribunal acogió a tramitación el requerimiento, ordenó la suspensión del procedimiento en la gestión invocada y confirió traslado a las partes de la misma para resolver acerca de la admisibilidad.

Oídas las partes requeridas, Tesorería General de la República y Universidad de Antofagasta, con fecha 9 de octubre se declaró admisible la acción y se confirió traslado acerca del fondo del conflicto de constitucionalidad planteado.

Con fecha 9 de noviembre de 2012, la Tesorería General de la República solicita el rechazo del requerimiento, dando cuenta de los antecedentes de la gestión invocada y del sentido y alcance del precepto impugnado, para concluir que su aplicación se encuentra estrictamente reglada, refiriéndose sólo a créditos impagos regulados por la Ley N° 19.287 y agregando que si las Universidades informan deudas ya 4

extinguidas se configura un actuar ilegal, entendiendo que en ello se incluye la declaración judicial de prescripción y los otros modos de extinguir las obligaciones.

Argumenta que informar una deuda fuera de los casos establecidos por la ley es muy distinto de plantear la inconstitucionalidad de una norma legal, y si ello no se distingue, toda ilegalidad es consecuencialmente una inconstitucionalidad.

Posteriormente da cuenta de la posición de la Administración General del Fondo Solidario en las Universidades, y el mérito legal de la certificación de morosidad que efectúan, con lo que se acredita la existencia de la obligación y su estado, todo lo cual se sustenta en las Leyes N°s 18.591 y 19.287, además de la Ley N° 19.989, motivo por el cual lo reclamado no se sustenta sólo en el precepto impugnado, que además no permite informar deudas extintas.

A continuación, descarta las violaciones a la Constitución Política formuladas en el libelo de inaplicabilidad, pues se ha actuado en ejercicio de potestades administrativas de ejecución, en base a norma legal expresa habilitante y no se ha hecho uso de facultades jurisdiccionales ni se ha resuelto conflicto alguno con efecto de cosa juzgada, además de que el actor no ha negado su calidad de deudor, quedando a salvo todas sus acciones jurisdiccionales en contra de actos administrativos y descartándose la violación del derecho de propiedad.

Agrega que el requirente tuvo la oportunidad de presentar sus descargos y defensas en un procedimiento racional y justo, ante el Administrador del Fondo Solidario de Crédito Universitario de la Universidad 5

de Antofagasta, de acuerdo al el reglamento de la Ley Nº 19.989, contenido en el Decreto N° 297, del Ministerio de Educación, publicado en el Diario Oficial de 19 de noviembre de 2009, que fija el procedimiento para retener la devolución del impuesto a la renta a los deudores del crédito solidario universitario y que además el actor interpuso una demanda civil por prescripción extintiva ante el Tercer Juzgado Civil de Antofagasta.

Concluye que el actor no ha negado la existencia de la deuda, sino que alega la prescripción extintiva. Da cuenta de que haberse retenido las devoluciones de impuestos desde el año 2005 y que no ha concurrido a reprogramar ni ha manifestado voluntad de pago, recordando que se trata de un fondo que recupera esos dineros para prestarlos a otros estudiantes.

Sostiene que no es efectivo que el requirente no tenga derecho a defensa ante la Tesorería, que sólo es recaudador y no acreedor, y que de todas formas, si se vulneró algún elemento del debido proceso administrativo de la Ley N° 19.880, ello constituye un tema de mera legalidad.

Por todo lo anterior, solicita el rechazo del requerimiento.

Concluida la tramitación del proceso, se ordenó traer los autos en relación.

Con fecha 4 de abril se verificó la vista de la causa.

CONSIDERANDO:

I. LA IMPUGNACIÓN. 6

PRIMERO.- Que don Arturo Enrique Orellana Ulloa ha requerido de inaplicabilidad el artículo 1° de la Ley N° 19.989.

Dicha norma establece lo siguiente:

“Artículo 1º. Facúltase a la Tesorería General de la República para retener de la devolución anual de impuestos a la renta que correspondiere a los deudores del crédito solidario universitario regulado por la ley Nº 19.287 y sus modificaciones, los montos de dicho crédito que se encontraren impagos según lo informado por la entidad acreedora, en la forma que establezca el reglamento, e imputar dicho monto al pago de la mencionada deuda.

La Tesorería General de la República deberá enterar los dineros retenidos por este concepto al administrador del fondo solidario de crédito universitario respectivo, en el plazo de 30 días contados desde la fecha en que debiera haberse verificado la devolución, a menos que el deudor acredite que ha solucionado el monto vencido y no pagado por concepto de crédito universitario, mediante certificado otorgado por el respectivo administrador.

Si el monto de la devolución de impuestos fuere inferior a la cantidad adeudada, subsistirá la obligación del deudor por el saldo insoluto.”.

La gestión pendiente es un recurso de protección (Rol 6432-2012), caratulado “Orellana Ulloa, Arturo con Universidad de Antofagasta y otros”. La Corte de Apelaciones de Antofagasta desechó la pretensión de la parte requirente, quien apeló, encontrándose actualmente el recurso en conocimiento de la Corte Suprema. Ese es el estado procesal de la gestión pendiente; 7

SEGUNDO.- Que la inaplicabilidad se funda en que el precepto legal impugnado contraviene cuatro disposiciones constitucionales.

En primer lugar, el requirente señala que se vulneraría el artículo 19 N° 3°, inciso quinto, relativo a no ser juzgado por comisiones especiales y no ser juzgado por un órgano que ejerza jurisdicción establecido con posterioridad a la perpetración de los hechos. Se sostiene que la Tesorería, al retener la devolución de los impuestos, ejerció funciones jurisdiccionales, invadiendo las atribuciones de los tribunales de justicia.

En segundo lugar, el artículo 19, N° 3°, inciso sexto, debido a que la norma no satisface las exigencias de un racional y justo procedimiento, pues según se alega la retención niega prácticamente cualquier posibilidad de defensa distinta de la excepción de pago.

En tercer lugar, la norma vulneraría el derecho de propiedad establecido en el artículo 19, N° 24°, tanto en relación al inciso primero, señalando que el mecanismo de retención se traduce en una violación al derecho de propiedad que ostenta sobre la facultad legal para alegar la prescripción extintiva; como en relación al inciso tercero, pues las devoluciones de impuestos son de dominio del requirente, y la privación de ellas requiere ley general o especial que la autorice, debido a que constituye expropiación. La no devolución es, en opinión del requirente, una verdadera expropiación no regulada ni autorizada por el legislador;

II. CONTROL CONCRETO. 8

TERCERO.- Que este Tribunal realiza un control concreto en la acción de inaplicabilidad. Por lo mismo, no examina la norma impugnada en abstracto, sino en relación a la aplicación que ésta pueda tener en el caso concreto en que ha sido o puede ser invocada. De ahí que la situación fáctica de la gestión pendiente sea relevante para la decisión que ha de tomar esta Magistratura;

CUARTO.- Que, en este sentido y antes de entrar al análisis del fondo del asunto, es necesario puntualizar que, de los antecedentes de la gestión pendiente tenidos a la vista, se desprende una serie de hechos. El requirente no compareció en estrados; tampoco objetó lo alegado por la Tesorería General de la República y por el Fondo de Crédito Universitario. Por lo mismo, deben considerarse como elementos no controvertidos.

El primer hecho es que el requirente cursó la carrera de Kinesiología en la Universidad de Antofagasta, entre los años 1985 y 1991. Egresó el año 1991 de la Universidad, pero se recibió recién el año 1996.

Asimismo, recibió beneficios del Crédito Fiscal Universitario, por el período correspondiente a los años 1985, 1986 y 1987. Y del Fondo Solidario de Crédito Universitario, los años 1988, 1989 y 1990.

Del mismo modo, consta que el requirente nunca pagó su deuda. Y que sólo el 23 de julio de 2012 se inició demanda contra la Universidad de Antofagasta, por considerar que su deuda estaba prescrita, ante el Tercer Juzgado de Letras de Antofagasta (Causa Rol C 3212-2012).

También cabe hacer presente que al recurrente se le efectuaron retenciones de su devolución de 9

impuestos en las operaciones Renta de los años 2005, 2006, 2007, 2008 y 2011, sin que reclamara. Sólo lo hizo respecto de la retención efectuada para el período tributario 2012, mediante el recurso de protección que constituye la gestión pendiente en estos autos.

Finalmente, es necesario señalar que el Administrador del Fondo Solidario envió carta certificada al recurrente el 20 de febrero de 2012, informando su deuda con el Fondo Solidario de Crédito Universitario. Y que el año 2005, el recurrente solicitó clave de acceso al sistema del Fondo, lo que permite tomar conocimiento del monto de la deuda y de los abonos efectuados;

III. ASPECTOS SOBRE LOS CUALES EL TRIBUNAL NO EMITIRÁ PRONUNCIAMIENTO.

QUINTO.- Que no corresponde a esta Magistratura definir si la deuda involucrada en la gestión pendiente se encuentra o no prescrita. Eso le corresponde resolverlo al juez del fondo.

Tampoco corresponde a esta Magistratura involucrarse en un conflicto de leyes. El requirente sostiene que la norma impugnada no es aplicable, toda vez que no alcanza a aquellas obligaciones regidas por las normas del Decreto con Fuerza de Ley N° 4, de 1981, y del Decreto Ley N° 3541, de 1980. Eso también le corresponde definirlo al juez del fondo.

No es, tampoco, competencia de esta Magistratura definir si el Fondo Solidario de Crédito Universitario de la Universidad de Antofagasta y la Tesorería General de la República actuaron o no conforme a derecho, al informar de la deuda y al retener la devolución de impuestos del requirente; 10

IV. PRECEDENTES.

SEXTO.- Que cabe señalar que esta Magistratura ha tenido la oportunidad de pronunciarse sobre el precepto impugnado en diez ocasiones anteriores. En ocho de ellas, acogió la inaplicabilidad (STC roles N°s 808/2008; 1393/2010; 1411/2010; 1429/2010; 1437/2010; 1438/2010; 1449/2010; 1473/2010); y en dos la rechazó (roles N°s 1486/2010 y 2066/2011). Sólo en la primera de las causas (STC Rol N° 808/2008) hubo unanimidad; en todas las demás, fue por mayoría. Incluso en las causas rechazadas, en que la primera de ellas fue por empate de votos por acoger y por rechazar, y la segunda por mayoría;

SÉPTIMO.- Que la causa Rol N° 808/2008 fijó, en cierto sentido, los argumentos en que se basaron las siguientes sentencias que acogieron las inaplicabilidades formuladas. Estos giran en torno a lo siguiente. Por una parte, a que el precepto impugnado manda a dictar un reglamento, que la Administración no dictó sino hasta noviembre de 2009 (D.S. N° 297, de Educación, publicado en el Diario Oficial de fecha 19 de dicho mes y año). En dicho reglamento debían establecerse resguardos que protegieran los derechos de los afectados. Por la otra, se sostuvo que el precepto legal no permitía ejercitar ni ante la Tesorería ni ante un tribunal de justicia otro medio de defensa que no fuera la prueba del pago de la obligación. Dicha restricción de los medios de defensa no tiene sustento racional, pues priva en la práctica de una defensa oportuna, en sede administrativa o jurisdiccional;

OCTAVO.- Que, en la sentencia Rol N° 2066/2011, sin embargo, esta Magistratura estimó pertinente revisar dichas decisiones. Se fundó para ello, en 11

primer lugar, en que el reglamento de la Ley N° 19.989 se encuentra vigente y se aplicó en la gestión pendiente. En segundo lugar, en que la situación particular de la requirente justificaba este cambio de criterio. Como ya ha sido señalado, este Tribunal ejerce un control concreto, donde los hechos de la gestión pendiente se vuelven decisivos para resolver si la aplicación del precepto legal impugnado es o no inconstitucional.

Por lo mismo, este Tribunal ha establecido que los cambios de doctrina son legítimos si existen motivos y razones que lo justifiquen, los cuales deben explicitarse (STC roles N°s 171/1993; 1572/2010).

En este caso, persistiremos en la doctrina sentada en la STC 2066/2011;

V. ANTECEDENTES.

NOVENO.- Que antes de hacernos cargo de los argumentos del requirente, es necesario entregar dos antecedentes para contextualizar nuestro razonamiento;

1. Las ayudas públicas para estudiantes universitarios.

DÉCIMO.- Que el crédito universitario, del cual el requirente gozó durante su educación universitaria, que se extendió entre 1985 y 1991, es decir durante siete años, es un sistema de ayudas públicas para financiar estudios de educación superior universitaria, que ha pasado por distintas etapas desde el año 1981. Se enmarca, por tanto, dentro de la actividad de fomento que puede desplegar el Estado, de acuerdo a las condiciones que establece el artículo 19, N° 22°, de la Constitución, de manera de capacitar a las personas para que puedan “participar en igualdad de oportunidades en la vida nacional” (artículo 1º, 12

inciso final, Constitución Política de la República). El crédito está diseñado para lograr la solidaridad en materia educacional de acuerdo a imperativos constitucionales.

En efecto, tratándose de la educación de la población, la Constitución, por una parte, obliga al Estado a “fomentar el desarrollo de la educación en todos sus niveles” (artículo 19, Nº 10°, inciso sexto) y, por otra parte, carga a la comunidad y sus miembros con el deber de “contribuir al desarrollo y perfeccionamiento de la educación” (artículo 19, Nº 10º, inciso séptimo). En virtud de esta habilitación constitucional se establece un crédito especial del Estado que se otorga en condiciones privilegiadas y que, asimismo, tiene un régimen particular de cobro que lo adapta al cumplimiento de especiales fines de solidaridad. Como contrapartida de este sistema de financiamiento solidario, la retención que regula el precepto legal impugnado busca establecer un sistema de cobro eficaz, en atención al interés público involucrado, que se expresa, por una parte, en el interés del Estado en que las personas de escasos recursos puedan estudiar en la educación superior y, por otra, en el aseguramiento de que los retornos de este crédito se destinen al mismo propósito;

UNDÉCIMO.- Que este sistema de ayudas públicas ha pasado por distintas etapas. El primer régimen relativo a préstamos para la educación superior fue establecido por el DFL Nº 4, de 1981, del Ministerio de Educación, que establecía normas sobre “crédito fiscal universitario”. Este régimen vino a sustituir el sistema anterior de financiamiento universitario, de “arancel diferenciado” (Decreto Ley N° 3.170), creando un financiamiento mixto de las universidades a través del presupuesto del Estado y de los ingresos 13

propios a título de aranceles y matrículas de los alumnos. El reglamento de esta ley fue el DS Nº 720, de 1982, del Ministerio de Educación. Dicho crédito rigió entre los años 1981 y 1986 y era financiado íntegramente por transferencias desde el Estado a las universidades (artículo 5º). El alumno se constituía en deudor del Fisco por el monto del crédito que este último hubiere pagado a la Universidad. El interés anual era privilegiado (1%) y la obligación de pago se hacía exigible sólo después de dos años desde el egreso o desde que el alumno hubiere abandonado sus estudios (artículo 11). Luego de este plazo de gracia, el deudor tenía un plazo de 10 ó 15 años, dependiendo del monto del crédito efectivamente gozado, en que se pagaba en dos o más cuotas parciales durante el año. El deudor podía siempre solicitar una exención fundándose en que estaba impedido de pagar, caso en el cual celebraba un convenio con la Tesorería General de la República (artículo 12). Las nóminas de deudores eran públicas y se debía acompañar “un documento firmado por el alumno en el que se reconozca la obligación” (artículo 14);

DUODÉCIMO.- Que dicho sistema de “crédito fiscal universitario” fue sustituido por el sistema de Fondo Solidario de Crédito Universitario, que se encuentra regulado por la Ley Nº 18.591, de 1987, modificada por las leyes Nºs 19.287 y 19.848, y por el DS Nº 938, de 1994, de Educación, pasando las acreencias del mencionado crédito fiscal a ser administradas por este Fondo, conforme al artículo 71, letra a), de la Ley Nº 18.591. Este sistema rige a partir del año 1987.

Dicho Fondo es un patrimonio especial que la ley crea, paralelo a cada una de las universidades que integran el Consejo de Rectores, destinado al otorgamiento de créditos a sus alumnos para pagar el 14

valor anual o semestral de la matrícula, según corresponda (artículo 70 de la Ley Nº 18.591). El Fondo se compone por los créditos adeudados por los beneficiarios, los pagarés que se otorguen, los recursos de la Ley de Presupuestos y donaciones (artículos 71 y 71 bis de la Ley Nº 18.591).

La ley establece expresamente que el alumno firma un convenio escrito donde acepta su obligación de pagar el crédito, como contrapartida al servicio educacional que recibe (artículo 6º de la Ley Nº 19.287).

Se trata de un crédito “subvencionado”, porque da varias garantías al deudor. Desde luego, la ley le otorga un plazo de “gracia”, de dos años después de egresado, para que reúna los fondos necesarios para comenzar a pagar (artículo 7º de la Ley Nº 19.287). Además, limita la cantidad que debe pagar anualmente el deudor, que no es más del 5% de lo que haya obtenido como ingreso el año anterior. Además, la ley señala que el deudor diligente, o sea, el que está al día en sus cuotas mensuales, ve extinguida su deuda “por el solo ministerio de la ley” doce años después de que se hizo exigible, a menos que su deuda acumulada haya sido superior a 200 UTM, en cuyo caso el plazo será de 15 años. Asimismo, si el deudor terminó su carrera profesional y estudia un postgrado, puede suspender el pago (artículo 8º de la Ley Nº 19.287). También la ley reconoce la situación de deudores que pueden reducir o suspender su obligación por ganar muy poco, estar casados, tener hijos, etc. (artículo 10 de la Ley Nº 19.287). En todo caso, el deudor puede también novar la deuda (“repactarla” o “reprogramarla”), en orden a lograr su cómodo cumplimiento (artículo 12 de la Ley Nº 19.287). El administrador de cada Fondo – es decir, cada una de 15

las universidades – debía extender un certificado de extinción de la deuda, sea por pago u otra causa (artículo 14 de la Ley Nº 19.287). Las nóminas de deudores son públicas (artículo 15 de la Ley Nº 19.287).

De acuerdo al artículo 2º transitorio de la Ley 19.287, de 1994, los deudores del Crédito Universitario – o sea, el obtenido entre 1981 y 1988 - podían repactar sus deudas de acuerdo al nuevo sistema, gozando de nuevos plazos de gracia y extendiéndose hasta en diez años el plazo para pagar sus deudas.

En el año 1990, por la Ley Nº 19.083, se otorgó a los deudores la posibilidad de convenir con cada uno de los Fondos “novaciones” (reprogramaciones o repactaciones) de sus créditos;

DECIMOTERCERO.- Que en el año 2002 la Ley Nº 19.848 facultó a los deudores de los Fondos Solidarios, es decir, los que lo fueran conforme a la Ley N° 18.591 y sus modificaciones, así como a los que hubieran gozado de los beneficios de la Ley N° 19.287, para que “novaran” (“repactaran”) nuevamente sus deudas. Correspondía a cada Administrador contactar a los deudores y comunicarles su situación. En la repactación se podían establecer hasta 10 cuotas anuales para cumplir. Es decir, 10 años más a los originales y a los repactados previamente (artículo 4º). Además, la obligación de pago podía suspenderse respecto de ciertas personas que estaban imposibilitadas de pagar (artículo 7º). El cobro del crédito así repactado podía hacerse mediante descuentos realizados por el empleador – para lo cual era necesario firmar un contrato de mandato – o bien mediante retenciones hechas por la Tesorería General de la República, quien entregaba los recursos al 16

acreedor, es decir, al Fondo de Crédito Universitario respectivo, dándole derecho al deudor de impedir esta retención acreditando la extinción de la deuda ante la Tesorería en el plazo de 30 días (artículos 8º y 9º). Fuera de todo lo anterior, el deudor tenía derecho a que se le condonara parte de los intereses (artículo 11);

DECIMOCUARTO.- Que, finalmente, en el año 2004, mediante la Ley Nº 19.989, cuyo artículo 1° se impugna en el presente proceso, se facultó a la Tesorería General de la República para retener las devoluciones de impuestos respecto de quienes fueran deudores conforme a las leyes números 18.591, 19.287 y 19.848;

2. Análisis de la norma impugnada.

DECIMOQUINTO.- Que, en segundo lugar, es necesario señalar que la norma legal impugnada tiene por objeto establecer un sistema expedito de recuperación de una ayuda estatal, que se realiza en tres etapas.

En la primera etapa se notifica al deudor sobre su calidad de moroso y de la eventual retención que puede hacer la Tesorería.

Luego, en la segunda etapa, la Tesorería General de la República retiene la devolución de impuestos. En efecto, en primer lugar, se otorga a la Tesorería General de la República, es decir, a un órgano de la Administración del Estado, la facultad de retener, total o parcialmente, la devolución anual de impuestos a la renta. O sea, de aquellos montos que haya recibido preliminarmente a título de impuestos que finalmente no son exigibles por alguna causa legal. En segundo lugar, dicha retención opera sólo respecto de quienes sean deudores de ciertas obligaciones. No opera sobre toda persona, sino sobre ciertos sujetos 17

especialmente calificados. Y la deuda que pretende atender no es otra que la que corresponda al denominado “crédito solidario universitario”, regulado, con modificaciones, por la Ley Nº 19.287. En tercer lugar, la retención puede ser total o parcial, pues se limita sólo a aquellos montos impagos del crédito que venzan ese año, según lo informe la “entidad acreedora”; además, si la retención es insuficiente para pagar la cuota respectiva, la deuda subsiste por el saldo, según el inciso tercero de la norma impugnada. En cuarto lugar, para que opere la retención es necesario que el acreedor haya informado de la existencia de la deuda a la Tesorería de acuerdo a unas nóminas que, como se verá, son públicas;

DECIMOSEXTO.- Que, en una tercera etapa, se transfieren los fondos retenidos al acreedor. El inciso segundo de la norma impugnada sirve para comprender cuál es la naturaleza de la facultad que la ley establece. En efecto, la Tesorería General de la República no es acreedora, sino que simplemente es una recaudadora. La Tesorería debe enterar los dineros retenidos al administrador del fondo solidario de crédito universitario – fondo que es el verdadero acreedor -, en el plazo de 30 días contados desde la fecha en que debiera haberse verificado la devolución. Precisamente, durante este plazo, el deudor interpelado tiene la oportunidad de ejercer sus reclamaciones en contra del Fondo respectivo (su acreedor). Si obtiene el certificado de que su deuda está extinta (“solucionada”), puede oponerse a la retención ante la Tesorería.

La restricción de excepciones que puede oponer el afectado se explica en atención a que se trata de pagos largamente postergados. También a la cantidad de beneficios que se han establecido para su pago. Y, 18

finalmente, a que es consistente dicha restricción con que en nuestro ordenamiento jurídico, cuando llega el momento de cobrar, habiendo título ejecutivo, el deudor ve restringidas sus posibilidades de defensa (artículo 464, Código de Procedimiento Civil; artículos 469 y 470, Código del Trabajo; artículos 176 y 177, Código Tributario; artículo 12, Ley N° 14.908);

VI. DOS IDEAS BÁSICAS.

DECIMOSÉPTIMO.- Que, de todo lo señalado, cabe resaltar, en primer lugar, que el sistema de ayudas públicas para la educación superior que crearon las leyes de Crédito Universitario, constituye un crédito especialísimo. Desde luego, no se rige por las reglas del derecho común, sino que está compuesto de beneficios o privilegios para el estudiante, quien goza de intereses privilegiados, plazos de gracia, cuotas especiales, exenciones, prórrogas, suspensiones de pago y la posibilidad de reprogramar. Asimismo, y como contrapartida, las entidades acreedoras también gozan de ciertas prerrogativas para el cobro. Dentro de esas prerrogativas se enmarca la retención que puede hacer la Tesorería General de la República. Dicho de otro modo, de la misma manera que la ley permitió a los beneficiarios del crédito acceder a condiciones mucho más favorables que las existentes en el mercado, la deuda que contrajeron se cobra por medios especiales;

DECIMOCTAVO.- Que, en segundo lugar, debe resaltarse que la Tesorería General de la República, requerida en autos, no es acreedora original ni actual. Ni la ley, ni acto alguno, la han transformado en una acreedora. No operó en este caso una novación legal u otra modificación subjetiva de la obligación. Lo que establece la norma impugnada es una mera diputación para el cobro (artículos 1576 y 1632 del 19

Código Civil). El acreedor sigue siendo el Fondo de Crédito Universitario Solidario, de manera que no puede hablarse de “compensación” de créditos. Es esa razón la que explica por qué, ante la Tesorería, no cabe interponer otras excepciones que “la solución de la obligación”. Sería jurídicamente imposible que hiciera valer la extinción de la deuda por otras causas ante dicho ente. Las excepciones de fondo se interponen ante el acreedor; ese derecho del deudor no está en cuestión en el presente proceso. Por eso, la ley hubo de decir expresamente que podía oponer como “excepción” el hecho de haber pagado ante el acreedor – no ante la Tesorería -. Si no lo hubiera dicho expresamente, sencillamente ninguna excepción sería admisible.

Con la misma lógica del requirente, no habría sustento para instituciones como el Boletín Comercial que regula el DS Nº 950, de 1928, del Ministerio de Hacienda, en el que se publican prácticamente todas las deudas de una persona, sin posibilidad de oponerle al Boletín sus defensas. Como resulta lógico, la obligación debe solucionarse con el acreedor. Ocurre lo mismo con casos tales como la facultad del empleador de realizar descuentos automáticos pactados o simplemente legales de las remuneraciones del trabajador conforme a los artículos 57 y siguientes del Código del Trabajo. Igual cosa sucede con los impuestos sujetos a retención, como el Impuesto al Valor Agregado (artículo 3º del DL Nº 825) y el Impuesto a la Renta de Segunda Categoría (artículos 73 y siguientes del DL Nº 824). En ninguno de ellos se priva de la defensa. Lo que sucede es que ésta se debe ejercer ante el acreedor y no ante un mero intermediario;

VII. NO SE AFECTA EL ARTÍCULO 19, Nº 3°. 20

DECIMONOVENO.- Que, contextualizados adecuadamente la norma impugnada y el sistema de ayudas públicas para estudios superiores, estamos en condiciones de examinar las objeciones de constitucionalidad que formula el requirente;

VIGÉSIMO.- Que el requirente sostiene que se afecta su derecho a defensa y con ello su derecho a un racional y justo procedimiento, porque la retención no le permite cuestionar su deuda ante la Tesorería General de la República que hace la retención, como no sea fundándose en el pago de la misma;

VIGESIMOPRIMERO.- Que al respecto cabe señalar, por de pronto, que el sistema diseñado por el precepto impugnado ofrece varias garantías a los deudores.

Primero, la Tesorería actúa como mero ente “recaudador”, pues la deuda no es con el Fisco. Como la norma legal lo dice expresamente, el acreedor es el Fondo de Crédito Universitario respectivo. Ello explica que, si el deudor paga o extingue su deuda por otra causa, debe hacerlo ante el respectivo acreedor y no ante la Tesorería.

Segundo, la Tesorería no está ejerciendo funciones jurisdiccionales, pues no resuelve un conflicto de relevancia jurídica con efecto de cosa juzgada. Su función es simplemente administrativa, de ejecución de ley. Por lo tanto, el deudor tiene a salvo todas las vías jurisdiccionales para impugnar la retención.

Tercero, la devolución que se retiene por la Tesorería es siempre un derecho condicionado. Corresponde a los montos que preventivamente se hayan recaudado a lo largo de un año tributario, cuya devolución está sujeta a la inexistencia de una causa 21

legal para retener. La retención no crea una situación definitiva.

Cuarto, es necesario que la retención se ponga en conocimiento del deudor. La norma impugnada habla de un plazo de 30 días, desde que debió hacerse la devolución, durante el cual el deudor puede aclarar la situación con su acreedor, es decir, el Fondo respectivo.

Quinto, se retiene anualmente sólo la cuota vencida para esa anualidad. No se produce una “aceleración” (caducidad del plazo) de la deuda, pues no se cobra el total por un simple atraso. Se retiene sólo lo que corresponde a ese año;

VIGESIMOSEGUNDO.- Que no es éste un caso en que la Tesorería imponga unilateralmente su interés propio a un ciudadano, pues, ante todo, ella no está actuando por sí y ante sí, sino a petición del acreedor. Luego, no es un cobro automático, sino que es necesario siempre que el acreedor entregue previamente una nómina de deudores y, además, el deudor toma conocimiento previo. Existe un plazo de un año completo para aclarar la situación tributaria, pues la retención opera sobre el impuesto a la renta que se declara y paga cada año en el mes de abril, y treinta días más para el certificado correspondiente. Finalmente, como se ha dicho, es una simple retención para el pago de una obligación ajena;

VIGESIMOTERCERO.- Que, en efecto, cabe resaltar que el deudor requirente, según se desprende de los antecedentes que el mismo hace valer en su requerimiento, no ha sido todo lo diligente que se podía esperar en el cumplimiento de sus obligaciones emanadas del crédito que se le otorgó. No extinguió la deuda por medio del pago, ni tampoco por medio de alegación oportuna de la prescripción que hoy invoca. 22

Así, si la deuda estaba extinta, como ahora reclama, tuvo tiempo suficiente para solucionar su obligación. Por último, dejó pasar el plazo de 30 días que la norma legal impugnada le otorga para presentar sus defensas ante el acreedor y, posteriormente, ante la Tesorería.

Luego, la acción de inaplicabilidad no es la vía idónea para salvar su comportamiento como deudor;

VIGESIMOCUARTO.- Que, enseguida, debe constatarse que la norma impugnada parte de un supuesto: el deudor tuvo conocimiento previo y efectivo de la existencia de la deuda y su morosidad, con anterioridad a cualquier cobro.

Por una parte, porque la norma que impugna no es otra cosa que un mecanismo de cobro para quien, obviamente, ha sido negligente en el cumplimiento de sus obligaciones contraídas. El deudor ha tenido oportunidades de reprogramar, de pedir condonación y de pagar conforme a sus ingresos. De hecho, a pesar de estar en mora hace varios años, no se inició el cobro judicial en su contra. Como se ha dicho, si alega que la deuda ha prescrito es porque reconoce haberla contraído originalmente. Sin embargo, apenas la Tesorería General de la República ha puesto en riesgo su devolución del impuesto correspondiente al período tributario del año 2012, ha iniciado los litigios correspondientes. Con sus acciones judiciales, el requirente está saliendo de su inactividad.

Es un hecho no controvertido que los estudios universitarios del requirente fueron financiados por el Estado y que él no ha pagado su crédito. Con ello, está rompiendo una cadena solidaria que busca beneficiar a otros, pues el Fondo se constituye principalmente por las devoluciones que hacen los deudores. El Fondo recauda sus créditos no para 23

perjudicar a nadie ni para obtener lucro, sino para volver a prestar esos dineros a otros estudiantes necesitados. Y la Tesorería retiene ingresos de devolución de impuestos, es decir, de ingresos existentes por concepto de saldo a favor en el impuesto a la renta. No es una retención sobre el sueldo, ni sobre dineros de un embargo. Recae sobre utilidades o ganancias.

Finalmente, debe recalcarse que la calidad de deudor no era clandestina ni oculta, pues su estado de deudor moroso es público y notorio; también pidió la clave respectiva para acceder a su estado de deuda con el Fondo; además, fue notificado de que se realizaría la retención. La ley establece, desde el inicio del sistema de crédito para estudiantes necesitados, que las listas de deudores son públicas (artículo 14 del DFL Nº 4, de 1981, del Ministerio de Educación, y artículo 15 de la Ley Nº 19.287);

VIGESIMOQUINTO.- Que resulta claro que no se produce infracción al derecho a la defensa oportuna del requirente, pues tuvo oportunidad de ejercer defensas en sede administrativa de manera previa a la retención. Como se ha insistido, no corresponde por el deudor alegar ignorancia de la facultad que permite la eventual retención, puesto que más allá de la presunción de conocimiento que establece el artículo 8° del Código Civil, el mismo requirente ha sido objeto de la retención de sus impuestos en más de una oportunidad por parte de la Tesorería desde el año 2005, según ha sido informado por dicha entidad;

VIGESIMOSEXTO.- Que no resulta suficiente sostener que no es ajustado a la Constitución el que Tesorería cobre deudas de terceros frente a información de un acreedor. Desde luego, porque todo el sistema ha sido regulado por el legislador. Todos 24

los derechos y obligaciones de los beneficiarios del crédito no son producto de una negociación, sino que el resultado de un estatuto legal. Es en ese marco que la normativa impugnada permite a la Tesorería retener la devolución de impuestos. Enseguida, el sistema se construye sobre la base de excepciones, tanto en los beneficios como en las obligaciones. Se trata de un crédito entregado por el Estado. No es acreencia privada. Asimismo, el afectado por la retención tiene la posibilidad de solucionar su situación antes de que la Tesorería retenga y durante 30 días después que ésta procedió a dicha retención;

VIGESIMOSÉPTIMO.- Que, en este sentido, en cuanto la Tesorería es un órgano de la Administración del Estado, el deudor requirente posee todos los derechos que le otorgan la normativa especial y la Ley Nº 19.880, que recibe aplicación supletoria en la materia en virtud de su artículo 1º. La citada Ley Nº 19.880 establece un verdadero “debido proceso administrativo”, en ejecución del mandato del artículo 63, Nº 18°, de la Constitución. En efecto, se trata de una ley que permite oportuna y eficazmente al administrado presentar sus alegatos y discutir las afirmaciones hechas por la Administración (artículos 10, 17 y 20), presentar prueba e impugnarla (artículos 35 y 36), que su caso sea resuelto objetivamente (artículos 11 y 12), conocer en plazo oportuno una resolución final (artículos 7º, 8º, 9º, 13, 16, 18, 24, 27, 41, 64 y 65) y, en su caso, impugnarla (artículos 15, 59 y 60).

Resulta contrario a la lógica que el deudor alegue que no tiene derecho a defensa porque el acto de la Tesorería es “automático”. Sin embargo, dicho efecto ejecutivo es solamente una consecuencia de que se trata de un acto administrativo (artículo 3º, 25

inciso final, y artículos 50 y 51 de la Ley Nº 19.880). Eso no significa que esté privado de defensa y medios de impugnación. El requirente goza de tales derechos, que son principios informadores del procedimiento administrativo. Si no ha ejercido los recursos administrativos pertinentes, eso no se traduce en una afectación de su derecho a defensa;

VIGESIMOCTAVO.- Que, con carácter posterior a la retención que impugna, el deudor requirente tiene todavía disponible la tutela judicial de sus derechos, sede en la cual puede aclarar totalmente su situación obligacional, ejerciendo todas las acciones y excepciones que correspondan, así como los recursos procesales que sean procedentes. No es efectivo que esté privado de ellas. Las defensas que tenga el deudor pueden perfectamente presentarse en contra del acreedor, esto es, el Fondo de Crédito Universitario Solidario, mediante acciones judiciales.

Es más, desde el año 2004, con la entrada en vigencia de la norma que impugna, el deudor requirente sabe que la Tesorería General de la República puede hacer el descuento que ahora intenta impugnar. Ha tenido al menos 8 años para aclarar sus obligaciones con su acreedor y lograr que no se haga efectivo el descuento;

VIGESIMONOVENO.- Que, de hecho, nada impide que, si su derecho es efectivo, el deudor requirente ejerza las acciones judiciales pertinentes para quedar totalmente restituido. Puede ejercer estas acciones y obtener una restitución completa, incluso después de que los descuentos o retenciones hayan ocurrido. El único motivo que tiene el requirente, al parecer, para alegar la inconstitucionalidad, es que, a su juicio, se está cobrando una obligación que está prescrita. Sin embargo, como lo hemos señalado, si una obligación 26

está prescrita o no, no es cuestión que deba ser conocida ni resuelta por este Tribunal; y, en todo caso, la prescripción debe ser declarada por un tribunal;

TRIGÉSIMO.- Que, finalmente, el legislador ha creado nuevos medios para evitar el cobro en dinero, a los que puede acceder el deudor que carece efectivamente de recursos económicos para pagar. De conformidad a la Ley Nº 20.330 y a su Reglamento (DS Nº 403, de 2009, del Ministerio del Interior), a los profesionales y técnicos que presten servicios en las comunas con menores niveles de desarrollo del país, se les exime del pago de la cuota anual de su deuda de crédito universitario por cada año de servicio hasta un máximo de tres años. Al tercer año, se exime del triple de una deuda anual, como máximo, saldándose de ese modo el total del crédito;

TRIGESIMOPRIMERO.- Que, en suma, la norma impugnada no infringe el derecho a defensa del deudor. Este, en la misma norma impugnada, así como antes y después de aplicada la retención, tiene mecanismos de tutela tanto en sede administrativa como judicial. No es ante la Tesorería, en todo caso, donde debe clarificar su situación crediticia, pues ella no es la acreedora del préstamo;

VIII. TESORERÍA NO EJERCE FUNCIONES JURISDICCIONALES.

TRIGESIMOSEGUNDO.- Que el requirente sostiene, en segundo lugar, que la Tesorería General de la República, en el caso concreto, habría resuelto un asunto ejerciendo una función jurisdiccional;

TRIGESIMOTERCERO.- Que, al respecto, cabe señalar, en primer lugar, que la Tesorería no está 27

constituyendo un crédito. Este existe y se debe a un tercero;

TRIGESIMOCUARTO.- Que, en segundo lugar, los actos administrativos producen efectos jurídicos, favorables o desfavorables. Crean situaciones jurídicas. Al requirente se le otorgó un acto favorable, pues se le entregó un crédito en condiciones beneficiosas para que pudiera cursar su educación superior. Esa decisión nadie podría calificarla como un acto jurisdiccional. Tampoco podría calificarse de esa forma un acto desfavorable, como la retención de la devolución de los impuestos;

TRIGESIMOQUINTO.- Que, en tercer lugar, cabe señalar que el principio de separación de funciones, que constituye una base esencial de nuestra institucionalidad republicana y democrática (artículo 4º de la Constitución), impide que exista una confusión entre las funciones administrativas y judiciales. Las primeras apuntan a satisfacer necesidades públicas de manera regular y continua (artículos 3° y 28, Ley Orgánica Constitucional de Bases Generales de la Administración del Estado). Son expresión de la tarea que la Constitución le encarga al Presidente de la República de gobernar y administrar el Estado (artículo 24 de la Constitución). Esta tarea la cumplen los órganos de la Administración de distinta forma. Así pueden dictar actos administrativos, actos normativos, celebrar contratos o convenios.

La función de los tribunales, en cambio, es ejercer jurisdicción. Esta consiste en “el poder-deber que tienen los tribunales para conocer y resolver, por medio del proceso y con efecto de cosa juzgada, los conflictos de intereses de relevancia jurídica que se promuevan, en el orden temporal, dentro del territorio 28

de la República y en cuya solución les corresponda intervenir (Colombo Campbell, Juan, "La Jurisdicción en el Derecho Chileno", Editorial Jurídica de Chile, 1991, pág. 41)” (STC Rol Nº 346/2002). Dicha función se expresa en el pronunciamiento de sentencias.

Cuando la Tesorería retiene, dicta un acto administrativo, no jurisdiccional. No está resolviendo conflictos de relevancia jurídica. De hecho, el conflicto de relevancia jurídica sólo se produce después y a consecuencia de la actuación administrativa. Es frente a ella que puede surgir el ejercicio de la jurisdicción.

Además, dicha decisión no produce efecto de cosa juzgada. El acto administrativo desfavorable, como el de este caso, es esencialmente modificable (artículos 52 y 61 de la Ley Nº 19.880) e impugnable. Proceden en su contra todos los recursos administrativos y judiciales, conforme a las reglas generales (artículo 10 de la Ley Nº 18.575, Orgánica Constitucional de Bases Generales de la Administración del Estado, y artículos 15, 54 y 59 de la Ley Nº 19.880). Sólo habrá cosa juzgada cuando el juez se pronuncie sobre la licitud de la actuación administrativa (artículo 38, inciso segundo, y artículo 76, inciso primero, de la Constitución);

TRIGESIMOSEXTO.- Que no consideramos, entonces, que se vulnere la Constitución, pues la Tesorería no está ejerciendo funciones jurisdiccionales cuando cumple el mandato que le encarga la norma impugnada;

IX. NO SE AFECTA EL DERECHO DE PROPIEDAD.

TRIGESIMOSÉPTIMO.- Que el requirente alega, asimismo, que el precepto impugnado lo priva de su derecho de propiedad, no sólo sobre las sumas 29

correspondientes a las devoluciones anuales de impuesto a la renta, sino que, además, del derecho de todo contribuyente a ejercer las acciones, excepciones, alegaciones y defensas respectivas ante un tribunal. Agrega que se produce en este caso una expropiación de facto, que no cumple con los requisitos constitucionales para realizarla. Especialmente, a su juicio, se lo priva del derecho a alegar la prescripción de la deuda ante el juez competente;

TRIGESIMOCTAVO.- Que, como se ha demostrado en otra parte, las distintas reformas legales que han beneficiado a los deudores de créditos para cursar la educación superior en Chile, permiten comprender cómo una deuda que se hizo exigible el año 1993, dos años después que terminó de gozar de la última ayuda estatal, sigue vigente hoy en día;

TRIGESIMONOVENO.- Que, enseguida, la devolución de impuestos puede entenderse como aquel saldo a favor del contribuyente que resulta de restar a los pagos anticipados de tributos la obligación tributaria efectivamente devengada (véase Bravo Arteaga, Juan, “Nociones Fundamentales de Derecho Tributario”, Editorial Legis, Bogotá, 3ª edición, 2000, págs. 350 y siguientes).

Por tanto, no es posible sostener que el requirente tenga un derecho de propiedad, legalmente constituido, sobre las devoluciones de impuestos. Estas son producto de una operación técnica, en que se consideran deudas que pueda tener el propio contribuyente;

CUADRAGÉSIMO.- Que, en cualquier caso, para que existiera un derecho de propiedad, la adquisición del objeto sobre el que éste recae debiera haberse producido conforme a la ley, que es la norma jurídica 30

que regula los modos de adquirir la propiedad conforme al artículo 19, Nº 24º, de la Constitución. Sólo puede existir una devolución de impuestos cuando se cumplan las condiciones que la misma ley ha señalado para su concreción. No es posible afirmar la existencia de un derecho absoluto a que la devolución se materialice. Se trata de un derecho eventual o condicionado que sólo se hace efectivo en ausencia de una causa legal de retención, la que precisamente en este caso sí concurre: el requirente tiene una deuda pendiente que se paga con cargo a la retención;

CUADRAGESIMOPRIMERO.- Que es preciso tener en cuenta, además, que el crédito del cual gozó el requirente no se rigió por las normas del derecho común, sino que por un estatuto de excepción, propio de un régimen público de estímulo o ayuda. De este modo, se entiende que sucesivas modificaciones legales hayan dispuesto que los contratos se regirán por el estatuto que el legislador dicte para ellos (artículo 76 de la Ley Nº 18.951, modificado por la Ley Nº 19.287) y no por las normas generales relativas a operaciones de crédito. La misma norma que permitió el crédito que benefició al requirente (la ley), es la que establece el mecanismo de cobro;

CUADRAGESIMOSEGUNDO.- Que, asimismo, no es posible sostener que una persona tenga un derecho de propiedad sobre las acciones, excepciones o recursos procesales. Como ha dicho antes esta Magistratura, el legislador es soberano para establecer el sistema de acciones o recursos (STC roles Nºs 1065-2008, de 18 de diciembre de 2008, 1432-09, de 5 de agosto de 2010, y 1443-09, de 26 de agosto de 2010), como ha hecho en este caso, sin que sea posible alegar derecho de propiedad alguno sobre estos remedios procesales; 31

CUADRAGESIMOTERCERO.- Que, enseguida, no hay que olvidar que no sólo está en juego en el presente caso una presunta propiedad del requirente, sino también la que existe sobre un crédito impago, que se hizo efectivo con todas sus consecuencias en 1993, hace más de 19 años. La propiedad sobre dicho crédito, en cuanto bien incorporal, está amparada por el artículo 19, numeral 24°, de la Constitución Política.

Dicho crédito ha tenido considerables privilegios que han favorecido al requirente. La retención como mecanismo de pago es también un privilegio, enmarcado en que se trata de una ayuda social para cursar estudios universitarios por personas necesitadas y cuyo retorno será nuevamente empleado en ayuda de otros alumnos carenciados;

CUADRAGESIMOCUARTO.- Que, finalmente, hay que considerar que la retención no es para cancelar deudas ajenas, sino un crédito del propio requirente.

Y VISTO lo dispuesto en los artículos 19, N°s 3° y 24°, 76 y 93, inciso primero, Nº 6º, e inciso undécimo, de la Constitución Política de la República, así como en las disposiciones pertinentes de la Ley Nº 17.997, Orgánica Constitucional del Tribunal Constitucional, cuyo texto refundido, coordinado y sistematizado fue fijado por el Decreto con Fuerza de Ley Nº 5, de 2010, del Ministerio Secretaría General de la Presidencia,

SE RESUELVE:

Que se rechaza, sin costas, el requerimiento de inaplicabilidad deducido a fojas 1 y que se pone término a la suspensión de procedimiento decretada en 32

estos autos, a fojas 34, oficiándose al efecto a la Corte Suprema de Justicia.

Acordada con el voto en contra de los Ministros Sres. Raúl Bertelsen Repetto (Presidente), Hernán Vodanovic Schnake e Iván Aróstica Maldonado, quienes estuvieron por acoger el presente requerimiento, por los motivos que seguidamente indican.

1°) Que la solución en esta causa no puede distraerse con cuestiones ajenas, discutibles por lo demás, como sería el supuesto carácter “privilegiado” que tendrían los créditos estatales conferidos a los estudiantes universitarios, lo que justificaría –como contrapartida- prerrogativas de las entidades acreedores para su cobro. Lo verdaderamente crucial es si el Estado puede utilizar el mecanismo de autotutela ejecutiva establecido en la Ley N° 19.989, el año 2004, para operar en contra de quienes fueron estudiantes universitarios “sin previa audiencia”, especialmente respecto de deudas vencidas con anterioridad a su entrada en vigor (31.12.2004), como acontece en la especie. Esto es, si el descuento automático puede tener lugar sin darles la oportunidad para alegar una justificación de relevancia jurídica, como es la prescripción extintiva de la pertinente obligación; 2°) Que, de no aplicarse la Ley N° 19.989 del modo unilateral y mecánico descrito, el requirente y otros tantos otros deudores universitarios cuyos compromisos se hicieron exigibles antes de dicha ley, habrían quedado afectos a la normativa común de derecho público, donde los créditos estatales no se rigen por los artículos 1470 y 2493 del Código Civil. Tal como ha informado reiteradamente la Contraloría General de la República, los entes de la Administración del Estado pueden 33

reconocer la prescripción extintiva que les haya sido alegada, respecto de deudas morosas que les conciernen, sin que sea necesaria su previa declaración en sede judicial. Añadiendo la jurisprudencia administrativa que, una vez acogida la prescripción, la solución correcta es que tales organismos de la Administración Pública -como la Universidad de Antofagasta y Tesorería General de la República en este caso- deben arbitrar las medidas tendientes a establecer las eventuales responsabilidades administrativas en que pudiera haber incurrido su personal, al no disponer oportunamente las acciones para recuperar las sumas que les eran adeudadas, resguardando debidamente los intereses públicos afectados (Dictámenes 22.941 y 32.168, de 1987; 7.491, de 1988; 8.479, de 1998; 17.649, de 2003; 60.989, de 2012); 3°) Que, ahora bien, conforme al artículo 7° constitucional, inciso primero, son prerrequisitos de validez de los actos estatales el que se confiera la respectiva “competencia” al pertinente órgano titular y, además, que la ley prescriba la “forma” o procedimiento a través del cual aquél debe ejercer dicha potestad. En la especie, no hay duda respecto a la competencia que detenta la Tesorería General de la República para disponer el acto de retención que prevé expresamente el artículo 1° de la Ley N° 19.989, contra los “deudores” del crédito solidario universitario. Lo cuestionable es que la ley no contemple un procedimiento a incoarse con antelación. En el que se asegure una actuación justa y racional, tras la notificación y recepción de todos los antecedentes del caso, dando una oportunidad de defensa al afectado para ante esa autoridad ejecutora, con el propósito de prevenir la comisión de demasías o abusos al realizarse este mecanismo de autotutela legal. Como es hacerlo extensivo, injustamente, contra quienes ya no 34

revisten la condición de “deudores”, en virtud de la prescripción; 4°) Que el reglamento que accede a dicha ley, aprobado por Decreto Supremo N° 297, del Ministerio de Educación, de 2009, no satisface por sí mismo tales exigencias, toda vez que se limita a consultar un trámite de “aclaración” ante la misma entidad administradora del Fondo Solidario del Crédito Universitario, interesada en el cobro (artículo 6°), así como el posterior envío a la Tesorería General de la República de la orden correspondiente, para que esta proceda a la retención sin más antecedente que el solo mérito de la nómina de deudas vencidas que le comunica la administradora respectiva (artículo 13). No obstante que, conforme al artículo 19, N° 3, inciso sexto, de la Constitución Política, es la ley -no el reglamento- quien debe asegurar a los particulares un previo procedimiento justo y racional, el que ha de tener lugar, especialmente, antes que se consumen aquellos actos de la Administración que puedan afectar o menoscabar de cualquier modo sus derechos ya adquiridos; 5°) Que, en todo caso, contrariamente a lo que afirma el fallo precedente (considerandos 15° y 21°), no existe constancia en orden a que la Universidad de Antofagasta haya notificado al requirente el hecho de una futura retención, como exige el citado Reglamento (artículo 5°), salvo la postrera carta certificada, de febrero de 2012, a que se alude en la sentencia de protección que rola en autos (fs. 128 vta.). Es que mal pudo darse dicha previa “notificación”, cuando este Decreto Reglamentario entró a regir recién el 19 de noviembre de 2009 (fecha de su publicación en el Diario Oficial), en tanto que los descuentos automáticos al requirente se empezaron a practicar desde mucho antes, el año 2005, apenas empezó su vigencia la Ley N° 19.989 (fs. 113); 35

6°) Que, tal como este Tribunal ha señalado reiteradamente, un procedimiento justo y racional se concreta -entre otras condiciones- otorgándoles a los afectados la oportunidad para defenderse adecuada y eficazmente frente a actos que les podrían resultar lesivos, de forma que puedan presentar aquellas alegaciones, pruebas e impugnaciones que estimen del caso, y que la autoridad habrá de ponderar antes de decidir a su respecto. Todo ello vertido en una resolución, que no puede llevarse a efecto sin previa notificación, en la que asimismo deberán expresarse esos fundamentos que le sirven de sustento material, acorde con lo preceptuado en el artículo 8°, inciso segundo, del propio texto constitucional; 7°) Que, sin embargo y como ha quedado dicho, en el presente caso la Tesorería General de la República ha retenido una devolución anual de impuestos que pertenece -en propiedad- a los contribuyentes sobre la base de que el afectado sería deudor de créditos universitarios, aplicando sin más trámite el artículo 1° de la Ley N° 19.989. Ello, con la sola información que le proporcionó el aludido administrador del Fondo Solidario, la Universidad de Antofagasta, y sin que aparezca que ninguno de estos dos servicios públicos le hayan brindado una chance al supuesto obligado para exponer lo conveniente a sus intereses, como sería la alegación acerca de la eventual prescripción de la deuda así ejecutada; 8°) Que no existiendo antecedentes de que el afectado tuvo efectivamente ocasión para interponer excepciones ante la Universidad acreedora, no cabe sostener que sería “jurídicamente imposible” que éste hiciera valer la extinción de la deuda por otras causales distintas al pago ante la Tesorería General, como sostiene el fallo (considerando 18°), por ser este un 36

mero agente “recaudador” en tanto que la deuda “no es con el Fisco” (considerando 21°). La verdad es que ambas entidades, la Universidad de Antofagasta y la Tesorería General componen los cuadros orgánicos de la Administración del Estado, calidad que las obliga a “cumplir sus cometidos coordinadamente y propender a la unidad de acción”, por mandato de la Ley N° 18.575 (artículo 5°), procediendo eficaz y eficientemente con medios idóneos de diagnóstico (artículo 53), a fin de evitar perjuicios indebidos a terceros, comoquiera que aquí se afecta la devolución anual de unos impuestos a la renta que corresponden -en indubitada propiedad- al respectivo contribuyente; 9°) Que tampoco procede la invocación que el fallo hace a la Ley N° 19.880 (considerando 27°), porque si bien ésta reconoce en teoría el principio de contradictoriedad en los procedimientos administrativos (artículos 10 y 17), es lo cierto que no establece perentoriamente una previa “notificación” seguida de una “audiencia”, donde la autoridad tenga que recoger las alegaciones o pruebas que pueda ofrecer un particular afectado. Menos puede apelarse a esta Ley N° 19.880, cuando ninguna de las dos entidades administrativas concurrentes en el caso, ni la Universidad de Antofagasta ni la Tesorería General de la República, aparecen incoando un procedimiento previo ni abriendo un expediente respecto del requirente, antes de ejecutarlo; 10°) Que, en nuestro régimen jurídico, por regla general la Administración del Estado no dispone del “privilegio de la ejecución de oficio”, que le permita imponer por la fuerza de los hechos consumados -fait accompli- sus propias determinaciones, salvo los casos expresamente permitidos por la ley (artículo 7° de la Constitución Política). En ciertos y determinados supuestos excepcionales que, por lo mismo, deben ser 37

interpretados en forma restrictiva, según recientemente ha ratificado un veredicto definitivo de la Corte de Santiago (rol 34.584-2012), de 18.1.2013 (considerandos 9°, 14° y 17°). De modo que, aún en los casos extraordinarios en que puede proceder manu militari, como autoriza la Ley N° 19.989 para ejecutar a los referidos “deudores” morosos, frente a antecedentes que pongan razonablemente en duda la subsistencia del respectivo crédito estatal, el asunto revierte en una materia de naturaleza litigiosa y, por ende, susceptible de ser resuelta “exclusivamente” por los tribunales del Poder Judicial, acorde con los artículos 19, N° 3, y 76, inciso primero, de la Carta Fundamental; 11°) Que, merced a lo anterior, para lograr la restitución de un crédito estatal cuya existencia ha podido ser legítimamente controvertida, la autoridad administrativa debe iniciar las acciones legales tendientes a la obtención de un pronunciamiento judicial declarativo en tal sentido, como única manera de resolver la controversia jurídica planteada entre las partes. Lo contrario, decir que el ejecutado puede posteriormente ejercer acciones judiciales, para quedar totalmente restituido (considerando 29°), trastoca el orden natural y lógico de las cosas, que rechaza la consumación a cambio de una rehabilitación post facto; 12°) Que, según recordamos en sentencia Rol N° 2066, por análogas razones a las expuestas precedentemente se acogieron por esta Magistratura los requerimientos individualizados con los roles N°s. 808, 1393, 1411, 1429, 1437, 1438, 1449, y 1473, por lo que asimismo debió fallarse también en esta oportunidad. Así que, estando estos disidentes por hacer lugar al requerimiento sobre la base de las infracciones constitucionales antedichas, no resulta necesario 38

pronunciarse respecto de los demás cuestionamientos que la requirente incluye en el fundamento de su acción.

Redactó la sentencia el Ministro señor Carlos Carmona Santander, y la disidencia, sus autores.

Comuníquese, notifíquese, regístrese y archívese.

Rol N° 2301-12-INA. 39

Pronunciada por Pleno del Excmo. Tribunal Constitucional, integrado por su Presidenta, Ministra señora Marisol Peña Torres, y por sus Ministros señores Raúl Bertelsen Repetto, Hernán Vodanovic Schnake, Francisco Fernández Fredes, Carlos Carmona Santander, Iván Aróstica Maldonado, Gonzalo García Pino, Domingo Hernández Emparanza y señora María Luisa Brahm Barril. Se certifica que los Ministros señores Francisco Fernández Fredes y Domingo Hernández Emparanza concurrieron al acuerdo y fallo, pero no firman, por encontrarse con permiso, el primero, y haciendo uso de su feriado, el segundo. Autoriza la Secretaria del Tribunal, señora Marta de la Fuente Olguín.