Aduanero - zona franca - derechos e impuestos de importación

Santiago, veinte de junio de dos mil diecisiete.

VISTOS:

Solicitud de inaplicabilidad

Con fecha 17 de noviembre de 2015, Centro Electrónico Limitada ha solicitado un pronunciamiento de inaplicabilidad respecto del artículo 7%, inciso primero, de la Ley N* 19.946, que modifica la Ley Austral en materia de crédito tributario y establece la ampliación de la Zona Franca de Punta Arenas a la Región de Aysén para bienes de capital. Gestión pendiente para la cual se ha solicitado un pronunciamiento de inaplicabilidad La gestión pendiente para la cual se solicita uún veredicto es el proceso sobre reclamación, deducida por la requirente, en contra del Cargo N* 519498-2015, formulado por el Departamento de Técnicas Aduaneras de la Dirección Regional de amAduanas de Iquique, por una suma de US$ 347,928,59. %ñN Dicha gestión se tramita ante el Tribunal Tributario y ; %?duanero de Tarapacá, bajo el RUC 15-9-0001266-4 y RIT GR-

MERETARIA f;%2—00030—2015. Precepto legal reprochado El texto del precepto legal reprochado es .del siguiente tenor: “Sin perjuicio de las facultades establecidas en su ley orgánica, el Servicio Nacional de Aduanas podrá practicar qcontroles de existencias de mercancías extranjeras, bajo régimen de zona franca, debiendo disponer el cobro administrativo de los derechos, impuestos y demás gravámenes, conforme al régimen general de importación, respecto de aquellas que se determinen faltantes, sin perjuicio de la denuncia por la infracción o delito que corresponda.”. Conflicto de constitucionalidad En el marco Qel aludido proceso de reclamación pendiente, el conflicto de constitucionalidad, planteado a esta Magistratura, consiste en determinar si es constitucional o no el que, por aplicación de la disposición reprochada, se aplique, por parte del Servicio de Aduanas, la sanción que la misma establece para el caso de responsabilidad objetiva que describe, consistente en el cobro obligado de diversos tributos y gravámenes cuando aquel servicio detecte la inexistencia de mercancías y todo ello, sin que el sujeto sancionado pueda ser oído y rendir probanzas para acreditar la inexistencia de culpa o dolo en sede jurisdiccional.

Lo anterior, por cuanto, a juicio de la actora de autos, ello supone una infracción al derecho a defensa jurídica, al derecho al debido proceso, al derecho al respeto de la presunción de inocencia y al derecho de que no sea lresumida de derecho la responsabilidad Orenal, reconocidos en el artículo 19, N* 3%, constitucional, y en el artículo 5* constitucional en relación con la Convención Americana de Derechos Humanos. Fundamentación del requerimiento

e N A efectos de fundar actora se refiere a su acción, la 1j - ¿¡íos hechos que dieron origen a la aludida reclamación X ECRETARIA - /7 , ¡f'pendlente, para luego exponer , - las argumentaciones en derecho o que sustentan las infracciones constitucionales que denuncia.

En cuanto a los hechos. Explica que el día 9 de octubre de 2015 dedujo la aludida reclamación, por medio de la cual solicitó al Tribunal Tributario y Aduanero de Tarapacá que disponga la invalidación del cargo emitido por el Servicio de Aduanas, habida consideración de que no existió infracción alguna a las normas aduaneras; que, en todo caso, las infracciones se encontraban prescritas y que la aplicación que Aduanas realiza del precepto reprochado, para fundamentar su acto administrativo, esto es, el cargo, infringe gravemente las normas de carácter constitucional. Expresa que el precepto es decisivo en la gestión tributaria invocada, toda vez que, tratándose de un precepto que establece una sanción, como lo es el cobro obligado de impuestos, derechos Y gravámenes por >=parte de la Administración, tan sólo por presentarse la infracción consistente en la falta de mercaderías, si el tribunal llegase a interpretar el precepto objetado como hipótesis de responsabilidad objetiva, el mismo podría confirmar la sanción impuesta por la Dirección Regional de Aduanas, pues cualquier actividad probatoria de la actora, en el sentido de acreditar que el hecho no le es subjetivamente imputable, no tendrá incidencia alguna. Todo lo anteriormente expuesto, ha sido asentado por la misma Corte Suprema, en su sentencia Rol 4531-2013. En cuanto al derecho. Argumenta la actora que, por la aplicación del precepto censurado, se producen las siguientes 4 infracciones constitucionales. Primera infracción: se vulnera el artículo 19, N* 3%, éñinciso séptimo constitucional, esto es, el que la ley no Ea ; puede presumir de derecho la responsabilidad penal. Segunda infracción: se infringe el artículo 5*, inciso segundo, constitucional, en relación al artículo 8%” de la Convención Americana de Derechos Humanos, el cual exige una serie de elementos como integrantes ineludibles de un debido proceso a todo órgano que pueda ejercer funciones materialmente jurisdiccionales. Por lo demás, la Corte Interamericana de Derechos Humanos ha expresado que el debido »—proceso se ha de respetar +tanto en sede administrativa como judicial. Específicamente, se vulnera el derecho a la presunción de inocencia, consagrado en el párrafo segundo del citado artículo 8%. Tercera infracción: se vulnera el artículo 19, N” 3%, inciso sexto constitucional, referido al derechó al debido proceso. Cuarta infracción: se desconoce del artículo 19, N* 3%, inciso segundo, constitucional, cual asegura el derecho a la defensa jurídica. Al respecto, expone que, como fuera señalado, basta la sola falta de mercancías para que la Dirección de Aduanas deba aplicar una sanción y esto quiere decir que el servicio aludido no está habilitado para recibir antecedentes que eventualmente puedan proporcionarse para acreditar que aquella falta no es imputable al sujeto. En lo medular, explica que las antedichas vulneraciones se configuran, desde el momento que, aplicando los principios propios a todo el ius puniendi estatal, se puede juzgar como inconstitucional un precepto que establece una sanción administrativa para la hipótesis de responsabilidad objetiva que consagra. En efecto, si bien la disposición censurada no establece una presunción de derecho

é%áresponsabilidad objetiva, el resultado de ambas al fin y al - . , Sabo es igual, aa por cuanto se niega en sede jurisdiccional de .ffjloda la pertinencia de la actividad probatoria que intente acreditar que no es posible adscribir a un sujeto un hecho a título de dolo o imprudencia. Por lo demás, en sede judicial se partirá en una situación de desequilibrio, toda vez que existe una sanción administrativa desfavorable para el sujeto, sin procedimiento administrativo previo. Sustanciación del requerimiento Por resolución de fojas 43, la Primera Sala de esta Magistratura admitió a tramitación el requerimiento de autos. Por resolución de fojas 198 lo declaró admisible y suspendió la sustanciación de la gestión judicial pendiente invocada. lLuego de ser declarado admisible Y pasados los autos al Pleno, de conformidad a lo dispuesto en el artículo 86 de la Ley N* 17.997, Orgánica Constitucional del Tribunal Constitucional, el requerimiento fue comunicado a la Presidenta de la República, al Senado y a la Cámara de Diputados y notificado a las partes de la gestión judicial pendiente invocada, a efectos de que pudieran hacer valer sus observaciones y acompañar los antecedentes que estimaren convenientes, Observaciones al requerimiento Por presentación de fojas 216, el Servicio Nacional de Aduanas formuló *us descargos ante las infracciones denunciadas, bajo las siguientes 6 alegaciones que se sintetizan a continuación: l.- Primera alegación: la disposición censurada es de naturaleza administrativa; se aplicó en sede administrativa Y, por lo demás, no establece ningún tipo de sanción. Ello, en tanto la norma tan sólo confiere una facultad al Servicio de Aduanas para realizar fiscalizaciones inherentes a su función -establecida en la Ordenanza de Aduanas- y para disponer el cobro administrativo de impuestos y demás gravámenes conforme al régimen general de importación, respecto de aquellas mercancías que se determinen faltantes. Y el uso de esta facultad fue llevado Í>/ a cabo en el correspondiente proceso administrativo de fiscalización, que culminó con el cargo de impuestos impagos y su notificación. Así, la aplicación se realizó fuera del procedimiento judicial invocado en esta sede de inaplicabilidad. Menos entonces resultará decisiva para la resolución de éste, pues tan sólo confiere una facultad de control a la Administración. Por lo demás, al efecto, conviene recordar que “el cargo” es el documento que la ley establece para la determinación y el cobro de los tributos aduaneros cuya fiscalización corresponde al Servicio Nacional de Aduanas, según aparece en diversas disposiciones de la Ordenanza General de aduanas, como lo son sus artículos 84 y 92. Y producto del ejercicio de dicha atribución de control, expide el cargo, esto es, un acto administrativo de cobro. Tanto es así, que el cargo que se formule, es sin perjuicio de la denuncia por la infracción o delito que corresponde, conforme establece el mismo inciso primero del artículo 7* objetado en autos. Por lo mismo, la disposición diferencia entre la formulación de un cargo de las infracciones y las sanciones para las mismas. 2.- sSegunda alegación: la aplicación del precepto reprochado no infringe el derecho a defensa jurídica ni tampoco impide la concurrencia de letrado, cuestión que acredita la misma sustanciación del proceso administrativo de fiscalización que concluyó con la formulación del cargo impugnado ante la justicia tributaria y aduanera. En efecto, el proceso de fiscalización supone que se acredite la existencia de mercancías faltantes, el que, en la especie, duró aproximadamente 5 meses. Dicho proceso fue iniciado en razón de la facultad que confiere el artículo 7% de la Ley N* 19.946 a la Dirección Regional de Aduanas de fiscalizar al wusuario Zofri recurrente, detectándose, en el caso de la actora, que faltaban mercancías, por lo que luego del análisis del caso se formuló el cargo hoy impugnado ante la justicia tributaria, mediante el cual, insiste, se cobran los impuestos impagos. En dicho proceso de fiscalización, luego de ser informada la requirente de autos de la detección de inexistencias, se le confirió un plazo de 10 días para que presentara observaciones y pruebas y que, luego de ello, además, dispondría del plazo de 10 días más para rendir las pruebas que estimare pertinentes. En este procedimiento de fiscalización el actor participó, presentando alegaciones y documentación, producto de lo cual, logró justificar mercancías por un valor de US$ 181.754,32, por lo que el faltante definitivo disminuyó a US$ 1.331.019,85. Por aquel monto se fijaron los impuestos a cobrar (derechos de aduanas e impuestos), sumas cobradas en el cargo que, por la antedicha disminución de mercancías faltantes, se vieron rebajados. Por otra parte, finalizada la etapa administrativa, la normativa aduanera establece un procedimiento jurisdiccional para impugnar el cargo en los artículos 117 y siguientes de la Ordenanza General de Aduanas, el que fue utilizado por la requirente y, en el cual, también ha tenido todas las garantías del debido proceso. A su vez, explica el organismo fiscal que debe considerarse que, en este p£ocedimiento jurisdiccional, se aplican las normas del procedimiento de reclamación, las que, en lo que interesa, obligan al juez a fallar conforme a las reglas de la sana crítica, a cuyo efecto, se aceptan todos los medios de prueba aptos para producir fe. 3.- Tercera alegación: no se vulnera el derecho al debido proceso por lo anteriormente explicitado, teniendo además en consideración que la hipótesis regulada en la disposición que se reprocha, corresponde a una actividad netamente administrativa de requerimiento de tributos, Y no de aplicación de sanciones o multas asimilables al estatuto

4.- Cuarta alegación: no se vulnera el derecho a que no sea presumida de derecho la culpabilidad. En efecto, la disposición no consagra explícitamente este tipo de presunción y, tal como se señaló, la norma reprochada es de naturaleza administrativa y no penal. A todas luces, es evidente que un cargo de impuestos ni siquiera constituye una pena administrativa, pues solo implica el cobro de impuestos impagos y en el procedimiento administrativo de fiscalización se presentaron probanzas que permitieron acreditar que diversas mercancías faltantes no eran tales.

Por lo demás, la Corte Suprema, en causa 30.651-14, dejó meridianamente claro que los Tribunales Tributarios y Aduaneros deben fallar las reclamaciones conforme a la prueba y otros antecedentes alegados yY aportados en el proceso. 5.- Quinta alegación: la acción impetrada reprocha la interpretación de la norma legal que se impugna. Lo anterior resulta palmario a partir de la lectura de diversos pasajes del libelo de fojas 1, en los cuales la actora expone un reproche a la interpretación judicial que podría hacerse de dicha norma, respaldando su afirmación en el fallo Rol 4531-2013 de la Corte Suprema. De manera que toda su impugnación se sostiene sobre la base de interpretar que la disposición que reprocha establece una sanción y una hipótesis de responsabilidad objetiva, cuestión que, por lo ya dicho, ha de desestimarse.

6.- Sexta alegación: la acción de autos plantea una inconstitucionalidad en abstracto que no es el objeto de análisis de la acción de inaplicabilidad. Lo anterior, desde el momento que en parte alguna la actora expone de qué manera aplicada, la norma que objeta, al caso concreto, produce las vulneraciones constitucionales que denuncia. Cuestión que, por lo demás, no le sería “¿Wposible, en tanto no se explica cómo y por qué razón la “norma debería ser aplicada por los tribunales tributarios Y aduaneros. De la manera que fuera explicada, la norma ya tuvo aplicación y ésta finalizó en sede administrativa. Vista de la causa y acuerdo

Habiéndose traído los autos en relación, se procedió a la vista de la causa el día 31 de mayo de 2015, oyéndose la relación y los alegatos de los abogados José Ignacio Fernández, por la parte requirente, y Mauricio Castelblanco, por la parte requerida. Con la misma fecha se adoptó acuerdo.

CONSIDERANDO:

T) LA NORMA IMPUGNADA

PRIMERO: Que la requirente de autos objeta la constitucionalidad del artículo 7*, inciso 1%, de la Ley N* 19.946 (11.05.2004), que modifica la denominada Ley Austral —- N* 19.606, de 1.999 - en materia de crédito tributario y establece la ampliación de la Zona Franca de extensión de Punta Arenas a la Región de Aysén, para bienes de capital. La disposición - cuyo texto ha sido transcrito en la parte expositiva - autoriza al Servicio Nacional de Aduanas para practicar controles de existencia de mercancías extranjeras bajo régimen de Zona Franca, con la obligación de disponer el cobro administrativo de los derechos, impuestos y demás gravámenes, conforme al régimen general de importación, respecto de aquéllas que se determinen faltantes, sin perjuicio de la denuncia por la infracción o delito que corresponda. A criterio de la actora, esa prescripción normativa contravendría el derecho al debido proceso; el principio de presunción de inocencia y la prohibición de presumir de derecho la responsabilidad penal, todos ellos reconocidos en el artículo 19, N”3” y en el artículo 5”, inciso 2”, ambos de la de la Carta Fundamental, en relación con diversos preceptos de la Convención Americana de Derechos Humanos; SEGUNDO: Que previo al análisis de constitucionalidad, es preciso adentrarse en la interpretación del mandato legal concernido, haciendo uso de los instrumentos que al efecto proporciona el Código Civil, en el párrafo 4 de su Título Preliminar, especialmente sus artículos 19 a 24. Ello porque uniforme jurisprudencia de esta Magistratura ha manifestado que la inaplicabilidad de un precepto legal, en un procedimiento de control concreto de constitucionalidad como el instaurado en la especie, solo debe ser declarada cuando el precepto, rectamente interpretado, conduce a un resultado contrario a la Constitución (STC Roles N”s 1337/2009, c. 9*% y 1380/2009, c. 13%, entre muchas otras). De modo que la determinación del sentido y alcance del precepto contrastado con la norma superior, constituye un presupuesto que antecede necesariamente al examen de la faceta constitucional; II) SENTIDO Y ALCANCE DEL PRECEPTO LEGAL REPROCHADO TERCERO: Que a fin de que el Servicio Nacional de Aduanas - S.N.A. - disponga, en la hipótesis prevista en el precepto impugnado, el cobro administrativo de derechos, impuestos y demás gravámenes, es preciso que concurran las siguientes qcondiciones: a) Que medie un control de existencia de mercancías extranjeras internadas en régimen de Zona Franca; b) Que se trate de mercancías extranjeras y no nacionales, y c) Que con motivo del control, el Servicio Nacional de Aduanas haya dispuesto el cobro administrativo de derechos, impuestos y demás gravámenes, conforme al régimen general de importación, respecto de aquéllas que se determinen faltantes; CUARTO: Que en el desarrollo de su planteamiento, el

ocurrente no hace cuestión de constitucionalidad respecto de la legitimidad constitucional de las facultades de fiscalización en las cuales se incardina la competencia del Servicio Nacional de Aduanas para verificar controles de existencia de mercancías extranjeras internadas al país en régimen de Zona Franca. Tal atribución comporta en efecto el ejercicio de una “potestad aduanera”, reconocida al servicio público que interesa por la Ordenanza de Aduanas, en el artículo 2%, literal 1 de su ley orgánica, citada supra. Tampoco le merece observaciones que esta potestad aduanera se ejerza respecto de una determinada especie de mercaderías, internadas bajo la cobertura especial de las Zonas Francas, sin perjuicio de lo cual los conceptos respectivos serán objeto de breve examen en seguida; QUINTO: Que son mercancías extranjeras los bienes corporales muebles que “proviene(n) del exterior y cuya importación no se ha consumado legalmente, aunque sean de producción o manufactura nacional, o que, habiéndose importado bajo condición, ésta deje de cumplirse” (artículo 2%.2 de la Ordenanza de Aduanas, en su texto refundido, coordinado y sistematizado fijado por DEFL N” 30 (Hacienda), de 4.06.2005); SEXTO: Que las Zonas Francas, cuyo régimen ha sido regulado por el DEL N* 341 (Hacienda), de 1.977 - en su texto refundido, coordinado y sistematizado fijado por DEL N* 2 (Hacienda), de 2.001 - define la zona franca, en su artículo 2%.a), como “[E]J1l área o porción unitaria de territorio perfectamente deslindada y próxima a un puerto o aeropuerto, amparada por presunción de extraterritorialidad”. En estos lugares -prosigue el inciso 2% del precepto - “las mercancías pueden ser depositadas, transformadas, terminadas o comercializadas, sin restricción

alguna”; SÉPTIMO: Que, si bien las mercancías ingresadas por Zonas Francas no están afectas al pago de los derechos, impuestos, tasas y demás gravámenes que se perciban por intermedio de las Aduanas mientras permanezcan en las Zonas Francas (artículo 24, inciso 1% del DEL N* 2/2001 sobre Zonas Francas, citado), éstas no pueden ser retiradas de los recintos de depósito aduaneros sino previo pago de los derechos, impuestos y demás gravámenes que se adeuden (artículo 94, inciso 1%* de la Ordenanza de Aduanas). Es recisamente la regla que cobra aplicación en el caso de la especie, que se remite al régimen general de importación para el caso de las mercancías extranjeras que se determinen faltantes, al cabo de un control de existencias de mercancías extranjeras que practique el Servicio Nacional de Aduanas, en el ejercicio de su potestad aduanera; OCTAVO: Que no obstante lo expuesto, el desarrollo argumental de la requirente se construye a partir de un sofisma o falacia material, cual es que la aplicación del régimen general de importación para determinar los eventuales derechos aduaneros a que diere lugar la constatación de mercaderías faltantes, al cabo de una fiscalización del Servicio Nacional de Aduanas, debe dar lugar necesariamente a una sanción. Ésta a su turno sería consecuencia de la consagración, en la prescripción normativa atacada de ilegitimidad constitucional, de una responsabilidad objetiva, en la medida que constatada le existencia de mercancías faltantes, el importador no tendría posibilidad alguna de defensa, en el caso de no ser imputable este hecho a su dolo o culpa. Tal conclusión no se corresponde con las premisas que deben ser demostradas, toda vez que si las aludidas mercancías han sido enajenadas conforme al régimen general de importación - la premisa principal - el reclamante no queda sujeto a reproche alguno;

IIT) AGOTAMIENTO DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO Y PUNTO DE INFLEXIÓN MARCADO POR RECLAMACIÓN CONTENCIOSO

ADMINISTRATIVA

NOVENO: Que la reguirente cimenta su cuestionamiento en-la naturaleza presuntamente sancionatoria que revestiría el cargo que se le formuló en el procedimiento administrativo seguido ante la institucionalidad aduanera. A partir de esta consideración, asimila dicho acto administrativo a las multas y otros actos de gravamen que la normativa aduanera autoriza imponer, para en seguida colegir que el procedimiento administrativo que antecedió al cargo objeto de la reclamación pendiente ante el Tribunal Tributario y aAduanero de Iquique, no se ajustó a los estándares constitucionales exigibles de conformidad con el artículo 19, N* 3%, incisos segundo, sexto y séptimo, y el artículo 5%, inciso 2%, de la Carta Fundamental. Este último en su relación con el artículo 8% dela Convención Americana de Derecho Humanos; DÉCIMO: Que la estructura jurídica del precepto reprochado dispone que, en caso de constatarse la falta de mercancías extranjeras importadas hacia zona franca, al cabo de un control de existencia practicado por el SNA., debe disponerse el cobro administrativo de los derechos, impuestos y gravámenes resultantes, la norma no consulta ninguna sanción para este supuesto, como no sea la remisión al “régimen general de importación” previsto en la OA. y normas complementarias. Dicho régimen, por su parte, impone a los importadores de esas mercancías la obligación de pagar los impuestos y derechos que corresponda (“ad valorem” e IVA.) y de los que está liberada la internación realizada en régimen de extraterritorialidad tributaria; UNDÉCIMO: Que, de otra parte ha de considerarse que el ingreso de mercancías extranjeras a régimen de zona franca, es una suerte de depósito que obliga a que ellas estén en forma permanente en estado de ser verificadas por la Aduana, a menos que se acredite que han salido de tal régimen de un modo legal, como podría ser una destinación de importación a régimen general o una reexpedición; DUODÉCIMO: Que el reclamante no discute que las mercancías que, según su versión, fueron objeto de traspasos a otros usuarios de la zona franca, no se encontraron efectivamente en sus bodegas, no obstante permanecer en sus inventarios. Pero manifiesta que la sola circunstancia señalada implicaría que su responsabilidad en el faltante se , presumiría de derecho, impidiéndole probar cualquier hecho S, demostrativo de su ausencia de imputabilidad en el Fesultado, con la consecuente violación de las garantías “constitucionales y de normas del Derecho Internacional de los Derechos Humanos que refiere como infringidas; DECIMOTERCERO: Que la Ordenanza de Aduana - OA.- destina el párrafo 2) de su Título vV, a regular las disposiciones comunes aplicables a todas las destinaciones aduaneras. En el artículo 94 de ese parágrafo se explicita que las mercancías no pueden ser retiradas de los recintos de depósitos aduaneros sin previo pago de los derechos, impuestos y cargas en general que se adeuden por actos u operaciones aduaneras, sin perjuicio de las disposiciones legales que permitan retirarlas antes del pago (inciso 1*%). Por su parte, el inciso 2% del mismo precepto específica que el cobro referido se formulará mediante un documento Aidenominado “cargo”, en la medida que su liquidación y pago no se haya efectuado o no haya de efectuarse a través de documentos de destinación u otros; IV) SOBRE LA NATURALEZA PRESUNTAMENTE SANCIONADORA DEL PRECEPTO IMPUGNADO DECIMOCUARTO: Que a fin de situar la norma censurada en su adecuado contexto, es metodológicamente aconsejable pesquisar, con prelación: a) si incursiona ésta en temas propios del Derecho Administrativo Sancionador; b) Si contiene una regla de responsabilidad objetiva, y c) si configura una presunción de derecho. Todo ello en relación con los parámetros constitucionales que acotan cada uno de estos enunciados. Responderemos cada cuestión, si bien no en el mismo orden;

DECIMOQUINTO: Que el contenido de la norma considerada en conflicto con la Constitución, encaja en una etapa previa a la propiamente jurisdiccional, la que se desenvuelve ante el Tribunal Tributario y Aduanero de Tarapacá, que conoce de la actual gestión pendiente. Esa fase administrativa terminó con la emisión del cargo N* 519498, de 16 de junio de 2015, de la Dirección Regional de Aduanas de Iquique, por 'ía suma de US$ 347.928,59. Dicho cargo formula el cobro de xderechos y tasas adeudados por actos u operaciones _ ////aduaneras derivados del retiro de los recintos aduaneros, de mercancías que no cumplieron con los mandatos previstos al efecto en el DFL. N* 341 (Hacienda), de 1977, en su texto refundido vigente, contenido en DFL. N* 2, del mismo Ministerio, de 2011;

DECIMOSEXTO: Que el aludido “documento administrativo”, como lo denomina el artículo 94, inciso 2% de la OA., se emitió al cabo de un proceso de fiscalización iniciado por el servicio concernido, el que fue informado al interesado mediante Oficio ordinario de 27.01.2015, del Jefe de Fiscalización de la Zona Franca, dándole a conocer la detección de un faltante de mercancías, debido a la no actualización de inventarios, por US$ 1.512.774.17. Este mecanismo de fiscalización se encuentra ordenado en resoluciones exentas N” 5.270, de 2004 (acompañada a fs. 389) y 14.079, de 2015, ambas del Director Nacional de Aduanas, complementadas por Resolución Exenta N” 8.559 (30.10.2012), que contempla un procedimiento administrativo en resguardo de los derechos de los interesados; DECIMOSÉPTIMO: Que, en lo pertinente, dicho procedimiento consulta: a) un plazo de 10 días para que el afectado pueda efectuar sus descargos, y b) un término probatorio de 10 días, ampliable por otros cinco, a petición fundada del interesado. En caso de ser desestimadas las defensas, se formulará el cargo correspondiente, contra el cual se puede deducir reposición administrativa ante el Director Regional de la ¿Aduana, en la especie, el de Iquique, sin perjuicio de la posibilidad de hacer valer una reclamación ante el Tribunal Tributario y aAduanero competente, en los términos que autoriza el artículo 117.a) Xx_xde la Ordenanza de Aduanas;

DECIMOCTAVO: Que la reclamante y requirente de autos jerció efectivamente los derechos que, en la instancia administrativa, le reconoce la Resolución Exenta N* 3559, de 2012, referida precedentemente. En virtud de las alegaciones allí formuladas y prueba rendida, el cargo original, por un faltante de US$1.512.774.17, se redujo a solo US$ 1.331.019,85, por haberse justificado debidamente la diferencia, por valor de US$ 181.754.32. No es verídico, entonces, que esa parte no haya tenido derecho a defenderse o que este derecho haya sido simplemente nominal, sino por el contrario eficaz, dado que condujo a una rebaja en los montos de las mercaderías internadas en forma presuntamente ilícita; DECIMONOVENO: Que la fase administrativa de este procedimiento culmina con el cargo y ulterior liquidación por los montos que corresponden a los derechos aduaneros e IVA, contenidos en el aforo y liquidación incluidos físicamente en el informe N* U-075/2015. Dicho informe configura el acto administrativo terminal, que pone término al procedimiento y resuelve las cuestiones sometidas a decisión del órgano administrativo interviniente. Cerrado así el procedimiento administrativo, la única opción del interesado de mantener el asunto en sede administrativa, sería haber. interpuesto el recurso de reposición administrativa consultado en el artículo 121 de la Ordenanza de Aduanas, lo que no hizo, quedándole por tanto vedado volver atrás en el procedimiento administrativo e intentar invalidar el cargo y la liquidación, a pretexto de transgredir la norma reprochada de inconstitucional los principios y reglas que se refieren en su presentación; VIGÉSIMO: Que, a mayor abundamiento, cabe puntualizar que la existencia de una “gestión judicial pendiente en tramitación” constituye condición de admisibilidad de todo requerimiento de inaplicabilidad, al tenor del artículo 83.3 de la Ley OOrgánica N* 17.997 de este Tribunal Constitucional. No otra es la inteligencia atribuida a este por la propia interesada, al expresar en su

se sustancia ante el Tribunal Tributario y Aduanero de Tarapacá..” (énfasis nuestro). De forma que la norma evaluada como inaplicable no puede tener incidencia alguna en lo dispositivo del fallo de la causa en tramitación ante la jurisdicción tributaria y aduanera, que está llamada solo a pronunciarse sobre la pertinencia del cargo y consecuente liquidación efectuados, pero no respecto de las garantías procesales de que dispuso al reclamante en una instancia administrativa ya fenecida; VIGESIMOPRIMERO: Que dicho acto administrativo terminal no dispone ninguna sanción disciplinaria al infractor aduanero, sino que simplemente determina el monto de los derechos e impuestos involucrados. No le impone desde luego una multa - al menos en el caso de la especie - que sí representa la más típica de las sanciones pecuniarias, lo que no es óbice para que pueda aplicarse, en otra etapa ventilada ante la entidad fiscalizadora pertinente, una medida de esa naturaleza. Pero no es éste el caso. Ello torna impertinente el razonamiento en orden a la connotación sancionadora de la prescripción normativa cuestionada en autos e invalida, consecuentemente, el desarrollo relacionado con la omisión de un procedimiento sancionador aplicable como presupuesto para la determinación del cargo, que no constituye una contravención sujeta, in totum, a las garantías inherentes al Derecho Administrativo Sancionador;

V) SOBRE LA PRESUNTA CONFIGURACIÓN DE UNA ILEGITIMA PRESUNCIÓN DE DERECHO DE RESPONSABILIDAD PENAL

VIGESIMOSEGUNDO: Que postula el requirente que el precepto impugnado configuraría una presunción de derecho de responsabilidad penal, en su perjuicio, que le impediría excepcionarse demostrando que procedió sin dolo o culpa. Se infiere tal conclusión del enunciado del inciso primero del artículo en tela de juicio, en la parte que reza “debiendo” Servicio Nacional de Aduanas) disponer. el cobro :dministrativo de los derechos.. conforme al régimen general importación, respecto de aquéllas (mercancías extranjeras) que se estimen faltantes..” (énfasis nuestro). La forma verbal utilizada restaría toda posibilidad al Servicio de recoger y ponderar cualquier prueba del interesado sobre la inimputabilidad de ese suceso, con transgresión del mandado contenido en el artículo 19%, N* 3%, inciso séptimo, de la Carta Fundamental, que prohíbe al legislador presumir de derecho la responsabilidad penal; VIGESIMOTERCERO: Que a fin de profundizar en la naturaleza de la presunta presunción de derecho de que da cuenta la impugnadora, cabe referir que la propia Corte Suprema ha establecido un criterio sobre el alcance del precepto que interesa, que no va precisamente en la línea que describe el interesado. La sentencia Rol N” 4531 de esa Magistratura, de veintiséis de diciembre de 2013 —que legitimaría su interpretación - recayó en un recurso de casación en el fondo deducido por la Dirección Regional de Aduanas de Iquique, en relación con una situación similar a la de autos, y que fue en definitiva acogido. Se sostuvo en lo pertinente que los hechos establecidos en la instancia concurrían en el caso concreto, lo que hacía procedente el cobro. Nada se dijo, sin embargo, acerca de la ilegitimidad del mecanismo dispuesto en la norma, como se postula por la requirente. Por el contrario, en su parte considerativa el veredicto - manifestó expresamente, en lo que interesa: “El análisis de la mnorma, entonces, permite observar con claridad que no dispone presunción de importación alguna. De contrario, si alguna presunción se puede extraer del precepto en estudio, sólo se trata de aquella que otorga el carácter de auténtica a la información entregada por la respectiva sociedad administradora, sin que ocurra lo mismo en aquella parte en que se refiere al cobro de los derechos, impuestos y gravámenes de rigor. En este punto, el texto de la disposición no otorga facultad alguna al servicio para “Ndeterminar la procedencia de los cobros, ni le confiere upotestades de ponderación de las circunstancias en que son ni le permite concluir si se

sino que, de contrario, contiene una orden de emitir los cargos respectivos” (considerando 8*, énfasis nuestro); VIGESIMOCUARTO: Que, por lo demás, la misma Corte Suprema, en una decisión posterior -sentencia Rol N* 30651, de 28 de noviembre de 2014- resolvió que si bien el artículo 7% de la Ley N* 19.946 contempla el deber del SNA en el sentido de “disponer el cobro administrativo de los derechos, impuestos y demás gravámenes conforme al régimen general de importación, tal como lo prescribió ante esta Corte en el fallo aludido en el arbitrio (SCS Rol N* 4531, de 13 de diciembre de 2013), tal aserto nmo es óbice para que el contribuyente pueda impugnar los cargos resultado de dicho proceso de fiscalización a fin de que sus fundamentos de hecho y derecho sean revisados por el ¿rgano jurisdiccional competente, instancia en la que se deberá discernir y dilucidar a la luz de los antecedentes y prueba rendida, la legalidad de lo actuado por el Servicio de Aduanas” (considerando 6%, énfasis nuestro).

Agregó el sentenciador en la misma sentencia que el “deber” del Servicio de áAduanas de disponer el cobro administrativo de los derechos "“no priva o excluye el derecho del usuario afectado de solícitar al ¿órgano jurisdiccional la revisión de la legalidad de la actuación fiscalizadora” (considerando 9*). Para el máximo tribunal del Poder Judicial, en consecuencia, el precepto tildado de inaplicable no contiene ninguna “presunción de importación” sino tan solo una presunción “iuris tantum” de autenticidad de la información entregada por la sociedad administradora, recogida en el inciso 2% del artículo 7% de la Ley N* 19.946. Dicho inciso no ha sido impugnado; VIGESIMOQUINTO: Que ciertamente el artículo 7% de la 19.946 no subsume en su mandato ninguna presunción de /derecho de responsabilidad. Además de los razonamientos de — la Corte Suprema, que este Tribunal comparte, abonan esta conclusión: a) La circunstancia que formalmente las presunciones legales de derecho se construyen a partir de una conclusión que se desprende de ciertos “antecedentes o circunstancias conocidos”, determinados por la ley, entendiéndose que es inadmisible la prueba en contrario, supuestos los antecedentes o circunstancias. Así las define el artículo 47 del Código Civil. Mas el artículo refutado no Se corresponde con tal estructura, porque si bien del hecho de constatarse la falta de ciertas mercaderías extranjeras importadas bajo régimen de zona franca - al cabo de un control de existencia practicado por el Servicio de Aduanas - se hace derivar la obligación de pagar los gravámenes que corresponda, en conformidad al régimen general de importación, ese mecanismo no se plasma en una presunción iuris et de iure. Tanto es así que, generado el cargo y liquidación respectivos, se abrió en la especie un procedimiento administrativo en que el incumbente fue oído, con todas las garantías sustantivas y procesales propias del debido proceso, como ya se explicitó en las cavilaciones anteriores; b) Que si la responsabilidad del reclamante y requirente emanare, como se asegura, de una presunción de derecho, éste no podría haberse defendido en la fase administrativa, para acreditar la inefectividad de los antecedentes o circunstancias determinantes de una sanción administrativa. El precepto impugnado tampoco impone una sanción del talante indicado; solo remite a un procedimiento, como el general de importación, en que el importador ha podido demostrar la inefectividad de los hechos justificativos del giro o liquidación que lo afectó. Todo lo cual robustece la tesitura sostenida, en orden a la no concurrencia en el caso de una presunción de derecho, contraria al mandato del artículo 19, N* 3%, inciso séptimo, de la Carta Fundamental;

VI) SOBRE LA EVENTUAL PRESCRIPCIÓN CONSTITUCIONAL DE LA RESPONSABILIDAD OBJETIVA VIGESIMOSEXTO: Que seguidamente y en íntima conezión con la presunción de derecho ínsita en el mandato legal reprochado, cuya conducencia hemos rebatido, plantea la requirente que nuestra Constitución repudia la institución de la responsabilidad objetiva, sin limitaciones. Esa prohibición habría sido rebasada por la prescripción objeto de análisis, en cuanto impediría acreditar la ausencia de dolo o culpa en el comportamiento de la reclamante y requirente, quien no tuvo la opción de demostrar su inocencia en la internación ilegal de mercancías que se le atribuye, porque la presunción de derecho que la afecta se lo impediría; VIGESIMOSÉPTIMO : Que, en el ordenamiento sectorial impositivo, el Cóéódigo Tributario consulta variados tipos infraccionales, particularmente en su artículo 97, que autorizan la aplicación de multas sin exigir la presencia de malicia como elemento subjetivo concomitante ni facultan al contribuyente para probar diligencia debida, como factor eximente de la sanción. Es el caso de los numerales 6*, 10”, 11% y 15% del citado artículo, entre otros, que son reflejo de la necesidad de configurar en este ámbito comportamientos objetivos típicos, sin consideración de elementos subjetivos, en atención a la naturaleza y fines de la legislación tributaria; VIGESIMOCIAVO: Que, por otra parte, con la objeción basada en la inconducencia constitucional de la responsabilidad objetiva, se pasa por alto que la antedicha responsabilidad preserva en general a las personas de daños que no están obligadas a soportar, por no existir causas de justificación capaces de legitimar el perjuicio material producido. Mas, en la especie la Administración del Estado, encarnada en el Servicio Nacional de Aduanas, cuenta con un título jurídico que determina o impone, como rigurosamente inexcusable, el “perjuicio” representado por el cobro Xadministrativo de derechos aduaneros, el que proviene de una ébligación propia de las relaciones generales de sujeción, :Que liga a todos los ciudadanos con el Estado. Ese título de ¿justificación determina que los derechos de internación en tela de juicio no representen en caso alguno una lesión resarcible, por no concurrir el elemento de antijuridicidad material. No puede pasarse por alto, en esta perspectiva, que el pago de los impuestos - categoría en que la requirente sitúa al cargo que pide invalidar - es legalmente inexcusable, por emanar de una obligación legal. Y si los tributos, en la dogmática del derecho público, no importan jurídicamente un perjuicio, su pago no puede originar responsabilidad; VIGESIMONOVENO: Que el fundamento del principio de culpabilidad en Derecho Penal se asienta en la prohibición de presumir de derecho la responsabilidad penal “en la medida que la culpabilidad es presupuesto de responsabilidad, por (lo cual) presumir la culpabilidad de derecho, significa también presumir dicha responsabilidad” (CORDERO QUINZACARA, Eduardo: “Los principios que rigen la potestad sancionadora de la Administración en el Derecho Chileno”, PUC., Valparaíso, 2014);

TRIGÉSIMO: Que, como ha quedado suficientemente demostrado, en la hipótesis de autos, no concurre presunción de derecho alguna de responsabilidad. Tampoco el precepto reprochado priva al imputado contravencional de la posibilidad de justificar la destinación legal de mercancías faltantes, siempre en los límites del ordenamiento aduanero. Ello le permitió al requirente, en el respectivo procedimiento, reducir el monto del cargo y liquidación, lo que no le habría sido posible de no haberse aplicado la interpretación convalidada en las consideraciones precedentes.

VII) SOBRE LA INFRACCIÓN DE PRINCIPIOS DEL DERECHO MINISTRATIVO SANCIONADOR

TRIGESIMOPRIMERO: Que esta emergente rama del Derecho -Administrativo postula que, en defecto de reguiaciones expresas que circunscriban la extensión. de la potestad sancionadora de la Administración, la aplicación de las medidas correctivas diriígidas a reprimir contravenciones administrativas, debe sujetarse a los principios garantistas clásicos del Derecho Penal, si hbien “con matices”, en función de las características inherentes a dicha potestad. El tema ha sido objeto de vasto análisis en la jurisprudencia de este Tribunal, desde la última década del siglo pasado (Roles N”s 244, c. 9%; 479, c.8%”; 480, €c. 5% 725, e. 12%; 1.518, cc. 6% y 24%; 2.264, e. 33%; 2.682, c. 7% y 2.784, cc. 11% y 12”%, entre otros), así como de la Contraloría General de la República (dictámenes N”s 34.644/78; 36.415/79 y 32.076/96, entre muchos otros); TRIGESIMOSEGUNDO: Que el procedimiento administrativo sancionador debe cumplir dos tipos de garantías: las sustantivas, inherentes al ius puniendi del Estado, que se enfatizan en los pronunciamientos citados supra, y las vinculadas estrictamente al debido procedimiento. En este sentido, esta Magistratura Constitucional ha manifestado que el legislador debe permitir que quienes puedan ser afectados por dichas sanciones, puédan defenderse de los cargos que les formule la autoridad, pudiendo rendir prueba, impugnar la sanción, etc. (STC Roles N*'s 376/2003, 388/2003, 389/2003, 473/2006, 725/2008, 792/2007, 1413/2010, 1518/2010, 2381/2013); TRIGESIMOTERCERO: Que, evidentemente, lo primero que debemos resolver al respecto es si verdaderamente la norma legal en examen castiga una contravención o infracción administrativa, a través de una sanción, de las que se entienden normalmente incorporadas en la órbita de la potestad sancionadora administrativa; TRIGESIMOCUARTO: Que desde luego llama la atención que el inciso 1% del artículo 7% de la ley en escrutinio, no L Xqfija sanciones determinadas adjudicables a la inconducta que L configura. Solo se limita a disponer que la autoridad aduanera deberá disponer el cobro de derechos y gravémenes, propios del régimen general de importación que desarrolla la legislación sectorial correspondiente, cuando detecte faltantes de mercancías en Zonas Francas, internadas bajo régimen Ade excepción. Tipifica >yues una infracción administrativa - la inexistencia de mercaderías que han debido permanecer en los recintos aduaneros de la Zona Franca, como condición para la exención tributaria Y arancelaria que las beneficia - y ordena al sServicio concernido cobrar administrativamente los cargos que corresponda, de acuerdo al régimen general de introducción de mercancías extranjeras al país; TRIGESIMOQUINTO: Que el pertinente “cobro administrativo” se materializa en un “cargo” o “liquidación”, que determina el monto de los impuestos, tasas o gravámenes a que haya lugar. Mas estos derechos o gravámenes no tienen, en el ordenamiento jurídico aduanero, el carácter de “sanción”. El régimen sancionador sectorial ha sido regulado expresamente en la Ordenanza de Aduanas., en el Libro III y específicamente en el párrafo 2 del Título I, referido a las “contravenciones aduaneras y sus sanciones”. Y las únicas penas correctivas allí reseñadas son de multas, con exclusión, por cierto, de los derechos, impuestos, tasas u otros gravámenes, que no son tales; TRIGESIMOSEXTO: Que, con arreglo al principio de independencia de las responsabilidades, una misma falta puede dar lugar a un delito o a una mera contravención administrativa. Las primeras son sancionables solo con multas, pero en tanto sean constitutivas de los delitos de contrabando o fraude, pueden aparejar, además, las penas de comiso, reclusión ¿o incluso presidio (artículos 168 y siguientes de la Ordenanza de Aduanas). A su turno, las sanciones por infracciones a la Ordenanza u otras de carácter tributario cuya fiscalización corresponda al yServicio de Aduanas, “se aplicarán mediante un procedimiento cadministrativo” especial (artículos 181 a 190, siempre de la F -Ordenanza); TRIGESIMOSÉPTIMO: Que el cargo identificado en la reclamación en curso, así como en el requerimiento, puede ir yuxtapuesto o no a una denuncia “por la infracción o delito que corresponda”, según lo señala el acápite final del inciso 1% del precepto tachado de inaplicable. En el caso de la especie, no se ha producido semejante denuncia, o, al menos, no hay constancia de ella en la requisitoria elevada ante este órgano. Caso de sobrevenir ese evento, el interesado tendrá todo el derecho a refutar la eventual ilegitimidad constitucional del procedimiento que forzosamente deberá incoarse previamente. Pero no es lo debatido en este estadio; TRIGESIMOCTAVO: Que, como correlato de lo expuesto, no puede en puridad de principios sostenerse que el imperativo asignado al sServicio Nacional de aAduanas en orden a “disponer” el cobro administrativo de los derechos que resultaren de un control de existencia de mercancías, donde se constataren faltantes, implique per se una sanción aplicada sin respetar las garantías inherentes al procedimiento administrativo sancionador. De lo cual habrá de colegirse que no concurre la premisa relacionada con la infracción de prrincipios del Derecho AAdministrativo Sancionador;

TRIGESIMONOVENO: Que, consecuente con este desarrollo, cabe concluir que no concurren en la especie ninguno de los vicios de inconstitucionalidad denunciados, por lo que el requerimiento deducido no podrá prosperar. Y TENIENDO PRESENTE lo dispuesto en los artículos precedentemente citados y 93, inciso primero, N* 6%, e inciso undécimo, de la Constitución Política de la República, así como en las disposiciones pertinentes de la Ley N% 17.997, Orgánica Constitucional del “Tribunal xgonstitucional, , o SE RESUELVE: 1.-Que se rechaza el requerimiento de fojas 1. 2.- Que no se condena en costas a la parte requirente por haber tenido motivo plausible para deducir su acción. Se pone término a la suspensión de procedimiento decretada en estos autos, a fojas 198, oficiándose al efecto.

Se previene que el Ministro señor Nelson Pozo Silva concurre a la sentencia y a lo resuelto, teniendo, además, presente los siguientes razonamientos: 1%) Que la norma impugnada no tiene aptitud para lesionar las garantías que el requirente aduce como infringidas, por tratarse del ejercicio de la potestad de fiscalización y no de la potestad sancionadora. La norma impugnada no reviste el carácter de sanción administrativa impuesta en el ejercicio de la potestad sancionadora de la Administración, sino que obedece al ejercicio de las facultades de policía o inspección de la Administración, tendientes a verificar que, el derecho a las franquicias aduaneras y tributarias establecidas por el Régimen de Zona Franca, sea ejercido cumpliendo las obligaciones impuestas por el ordenamiento jurídico a los operadores, principalmente, la obligación de registrar y mantener actualizadas las transacciones y las mercaderías importadas, mientras éstas se encuentren en los almacenes de dicha zona, de lo contrario, corresponde sean gravadas de acuerdo al régimen general; 2%) Que tal actividad administrativa de inspección ha sido definida como “aquella actividad material y ejecutiva de la Administración, de carácter técnico e instrumental, que tiene por finalidad comprobar que los derechos yY obligaciones ejercidos por los particulares se ajustan al ordenamiento jurídico y los actos administrativos que los rigen, mediante la utilización de diversas técnicas de vantamiento de información” (Leal Vásquez, Brigitte: La

Cuadernos del Tribunal Constitucional, N” 56, año 2015, página 63); 3%) Que es posible sostener que se trata de una actividad de fiscalización en cuanto: a) Que el mismo artículo 7?* denunciado, inciso primero, en su parte final, deja a salvo las denuncias por infracciones o delitos que el Servicio de Aduanas puede ejercer a través de su Director Nacional, en el caso de las mineras, o ante el Ministerio Público, en el caso de las segundas;

b) Que el artículo 7%, de la Ley N* 19.946, no crea un hecho gravado especial sino una presunción simplemente de importación, dado que está inserto entre las mnormas relativas a las facultades de fiscalización del sServicio Nacional de Aduanas; c) Que la competencia invocada por el requirente para reclamar del cargo formulado, es la contenida en el artículo 117 de la Ordenanza de Aduanas, precepto referido a actuaciones del Servicio de Aduanas, tales como cargos y actuaciones que sirven de base para la fijación del monto o determinación de impuestos; clasificación y o valoración aduanera; actos o resoluciones que denieguen solicitudes, sin perjuicio de las demás que establezca la ley; d) Que, por el contrario, las infracciones a la Ordenanza y el procedimiento para aplicarlas se encuentran reguladas en los artículos 184 y siguientes de la misma, a menos que revistan el carácter de contrabando, caso en el cual su conocimiento es materia cuya investigación corresponde al Ministerio Público; €e) Que, finalmente, la misma autora ya citada, sostiene que el objeto de la relación jurídica de inspección siempre será la actividad regulada, nunca las personas, sin

en el caso del cumplimiento de normas tributarias, será preferentemente el requerimiento de información documental como ocurre en el caso sub lite; 4%) Que, de esta forma, carecería la norma reprochada de la aptitud de lesionar derechos fundamentales de las personas como el principio de inocencia o debido proceso. 5*) Que, atendido que la norma impugnada no deriva de la potestad sancionadora de la Administración, sino de la potestad de inspección de la misma, no es posible la aplicación de los principios y garantías del derecho penal que invoca como infringidas el requirente, como los de culpabilidad, debido proceso, derecho a defensa Y principio de inocencia; 6*) Que, de esta forma, no se verifican en autos los requisitos y supuestos jurídicos en los que el actor basa su requerimiento, cual es que la norma impugnada es expresión del “ius puniendi” de la Administración, razón por la cual su acción no puede ser acogida, debiendo en cambio, ser desechada.

Redactó la sentencia el Ministro señor Domingo Hernández Emparanza y la prevención, el Ministro señor Nelson Pozo Silva.

Notifíquese, comuníquese, regístrese y archívese. Rol N” 2930-15-INA.

R. ARÓSTICA E ahay X Ó;—J:ETELIER

SR. VÁSQUEZ

Pronunciada por el Excmo. Tribunal Constitucional, integrado por su Presidente, Ministro señor Carlos Carmona Santander, y los Ministros señora Marisol Peña Torres, señores, lIván Aróstica Maldonado, Gonzalo García Pino, Domingo Hernández Emparanza, señora María Luisa Brahm Barril EN ay

y señores Cristián Letelier Aguilar, Nelson Pozo Silva y José Ignacio Vásquez Márquez.

Se certifica que el Ministro señor Carlos Carmona Santander, Presidente, concurrió al acuerdo y a la sentencia, pero no firma por encontrarse en comisión de servicio.

Autoriza el sSecretario del Tribunal, señor Rodrigo Pica Flores.