Reajuste e intereses por mora tributaria

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Santiago, seis de marzo de dos mil diecinueve.

VISTOS:

Con fecha 13 de diciembre de 2017, Sara Otárola Navarrete, Educadora de Párvulos, domiciliada para estos efectos en Bandera N? 341, Oficina N* 759, Santiago, ha requerido la declaración de inaplicabilidad por inconstitucionalidad respecto del artículo 53, inciso tercero, del Código Tributario, en autos sobre cobro en dinero de obligaciones tributarias, caratulados “Tesorería General de la República con Otárola”, que conoce el Juzgado de Letras de La Calera bajo el Rol C- 2147-2017.

Precepto legal cuya aplicación se impugna El texto del precepto impugnado, en su parte ennegrecida, dispone:

"Código Tributario (...) Artículo 53.- Todo impuesto o contribución que no se pague dentro del plazo legal se reajustará en el mismo porcentaje de aumento que haya experimentado el índice de precios al consumidor en el período comprendido entre el último día del segundo mes que precede al de su vencimiento y el último día del segundo mes que precede al de su pago. Los impuestos pagados fuera de plazo, pero dentro del mismo mes calendario de su vencimiento, no serán objeto de reajuste. Sin embargo, para determinar el mes calendarío de vencimiento, no se considerará la prórroga a que se refiere el inciso tercero del artículo 36 si el impuesto no se pagare oportunamente. El contribuyente estará afecto, además, a un interés penal del uno y medio por ciento mensual por cada mes o fracción de mes, en caso de mora en el pago del todo o de la parte que adeudare de cualquier clase de impuestos y contribuciones. Este interés se calculará sobre los valores reajustados en la forma señalada en el inciso primero. El monto de los intereses así determinados, no estará afecto a ningún recargo. No procederá el reajuste ni se devengarán los intereses penales a que se refieren los incisos precedentes, cuando el atraso en el pago se haya debido a causa imputable a los Servicios de Impuestos Internos o Tesorería, lo cual deberá ser declarado por el respectivo Director Regional o Tesorero Regional o Provincial, en su easo. Sin embargo, en caso de convenios de pago, cada cuota constituye un abono a los impuestos adeudados y, en consecuencia, las cuotas pagadas no seguirán devengando intereses ni serán susceptibles de reajuste.”. Síntesis de la gestión pendiente

Expone la actora que se sustancia ante el Juzgado de Letras de La Calera causa iniciada por la Tesorería General de la República en la que se encuentra decretado el remate de cuatro inmuebles de su propiedad. Ello tendría origen en un expediente de liquidación y reclamación de impuestos iniciado en diciembre de 2016, que devino en diversos formularios de cobro por un total aproximado de 405 millones por capital (deuda de impuestos); $ 26 millones por reajustes; y $173 millones por intereses, de conformidad a lo previsto en el artículo 53, inciso tercero, del Código Tributario, dada la última liquidación practicada en agosto de 2014. Agrega que incluso existe una propuesta de pago en que, condonándose un 40% por recargos legales, la deuda a febrero de 2017 alcanzaría a s713 millones, aproximadamente,

Refiere que el remate fue suspendido por defectos en las publicaciones de estilo, pero nada obstaría a que éste se verifique posteriormente. Expone que, pese a que la ejecutante no realizó las publicaciones respectivas, el régimen de incremento desproporcionadó de intereses que establece la norma cuestionada sigue operando, acumulando acreencias para el Fisco, sin culpa alguna de su parte.

Conflicto constitucional sometido al conocimiento y resolución del Tribunal Expone que la irrazonable desproporción que significa aplicar el artículo 53, inciso tercero, del Código Tributario, en este caso concreto y en forma contraria a la Constitución, provoca una desmesurada elevación de la supuesta deuda base, al punto de convertirla en expoliante y expropiatoria, sin justa causa, ni fin público superior que la sustente racionalmente para ser mantenida, pues por una parte deja de ser fuente de posible reconducción de comportamientos -si se considera que los intereses son una sanción, habida cuenta que en el retardo en el cobro y en las suspensiones de remate no hay culpa de su parte-; y de otra eleva una supuesta deuda de $ 405 millones a más de sg00 millones con intereses y reajustes, proyectados a la etapa de liquidación post remate, todo lo que sería un efecto inconstituciona! que provoca la pretendida aplicación de la norma que se cuestiona. Añade que las consecuencias incrementales de la norma, al aumentar en este caso concreto de forma exponencial los intereses de los impuestos impagos determinados, agudiza sobre manera la ya dura situación de la contribuyente, privándola de atributos esenciales del dominio sobre sus bienes raíces (art. 19 N* 24 de la Carta Fundamental), al perderlos tras remate; y dejándola sujeta a diferencias arbitrarias por soportar impuestos injustos, inicuos y desproporcionados (artículo 19 n? 20 inciso segundo, n* 22 inciso primero y N* 2, todos de la Constitución).

De ahí que, agrega, pida la declaración de inaplicabilidad en el caso concreto de ese precepto, porque de así no resultar, se generan efectos inconstitucionales 000242 o gé, w» nyZ (5ee /' ,

sobre el patrimonio de su parte y sobre la prohibición de excesos en las normas punitivas (pues los intereses tienen tal naturaleza jurídica), afectándose con ello los artículos 59 inciso 2%, 19 N* 3 y 19 N? 24 de la Constitución Política de la República.

También alega infracción al debido proceso legal, consagrado en el artículo 19 N* 3 de la Constitución Política de la República, debido a que en su momento no fueron contemplados todos los antecedentes y descargos presentados por su parte en sede administrativa ante el Servicio de Impuestos Internos, rechazando las alegaciones vertidas aludiendo a diferencias en las declaraciones de impuestos que fueron aclaradas. Comenta que el requerimiento de inaplicabilidad está referido al efecto contrario a la Carta Fundamental que es el pretendido cobro excesivo, desproporcionado de los intereses penales del uno y medio por ciento mensual a que se refiere el artículo 53 del Código Tributario, porque para eximir al deudor de su pago la norma requiere que el atraso sea imputable al Servicio de Impuestos Internos, pero ello necesita ser previamente declarado por el Director Regional de este Servicio, limitación que además parece contraria a la Constitución por hacer depender el derecho del contribuyente, que ha reclamado judicialmente para ser eximido del cobro de los intereses moratorios a que exista una declaración administrativa, que no es jurisdiccional, Indica que la ley tributaria supone siempre el respeto irrestricto por parte del Servicio de Impuestos Iinternos y de Tesorerías al principio de la legalidad, en //á términos que lo que se cobre por interés y multas corresponda al período de tiempo en que los tributos han permanecido impagos por un hecho imputable al contribuyente. De lo contario, lo que el Servicio pudiere obtener por el cobro de tales tributos carecía de causa y constituiría un enriquecimiento sin una causa real y verdadera.

En consecuencia aprecía que no se aplican los principios de la legalidad ni el principio de la igualdad tributaria, porque no es posible imaginar que se establezcan cantidades exorbitantes para determinar un interés penal moratorio, que es fuera de toda lógica.

Tramitación

El requerimiento fue acogido a trámite por la Segunda Sala con fecha 19 de diciembre de 2017, a fojas 127. A su turno, en resolución de fecha g de enero de 2018, a fojas 164, se declaró admisible.

Conferidos traslados de fondo a los órganos constitucionales interesados y a las demás partes de la gestión pendiente, se formularon observaciones. Traslado de la Tesorería General de la República Instan por el rechazo íntegro del libelo de fojas 1. Argumenta que la deuda que la requirente mantiene vigente con el fisco se encuentra demandada en expediente administrativo, actualmente en etapa de remate ante el Juzgado de Letras de La Calera, respecto de cuatro inmuebles previamente embargados, cuestión suspendida a esta fecha. Expone que la requirente no ha formulado presentación alguna en sede administrativa o judicial solicitando dejar sin efecto la aplicación de los intereses que prevé la norma cuestionada. Por ello expone que la norma no incide en el resultado de dicho juicio, precedido por una liquidación efectuada por el SIl en el contexto del procedimiento tributario vigente en Chile, en que se incluye capital, intereses a cobrar, multas. Si la requirente no se encontraba conforme con la aplicación de dichas liquidaciones, o de los intereses penales aludidos, debió iniciar un reclamo tributario conforme lo prevé el artículo 124 del Código Tributario. Anota que conforme lo establecen el D.L. N* 1.263 y el Código Tributario, Tesorería ejerce una acción ejecutiva que emana del título constítuido por la nómina de deudores morosos que sirve de auto de cabeza del proceso de cobro, constituyendo título ejecutivo. Por ello la gestión pendiente no es de determinación del impuesto a pagar, sino que de cobro de una obligación firme y ejecutoriada, correspondiente a los giros realizados por el Servicio de Impuestos Internos, conteniendo los intereses establecidos en la ley. De declararse la inconstitucionalidad de la norma se verían afectados principios como la seguridad jurídica, tanto en sede administrativa como judicial. Refiere a fojas 216 que no es posible pretender que una vez afinado el acto administrativo que impuso la obligación de pago de impuestos y encontrándose en la etapa de cobro ejecutivo de la misma, se declaren inconstitucionales normas que inciden en estos actos anteriores y que han servido de base para el inicio del juicio ejecutivo correspondiente, afectando un efecto inherente a su naturaleza e incertidumbre, por tratarse de actos firmes. Así, agrega, se pretende dejar sin efecto un acto administrativo en forma oblicua, afectando el sistema legal que regula el pago y cobro de impuestos. En su jurisprudencia, al contrario, este Tribunal ha señalado que no se puede impugnar un acto administrativo por vía de inaplicabilidad.

De la historia legislativa chilena en torno al precepto que se impugna, refiere que ha existido un denominador común, esto es incentivar el cumplimiento de las obligaciones tributarias por los contribuyentes y obtener mayor recaudación fiscal. La existencia de intereses penales se ajusta a consideraciones de justicia y equidad, especialmente frente a una contribuyente en mora de cumplir, perjudicando con ello el interés del fisco y a la nación toda. Así la norma tiene justificación en el bien común; a diferencia de otros estatutos, en la obligación tributaria el acto emana de la ley y no de las partes. GDU?% doraczider au ha Por lo expuesto es que no se vulnera el derecho a la igualdad y a la no discriminación. No toda desigualdad de trato en la ley supone una infracción a la garantía constitucional, sino que ésta se produce sólo por aquella desigualdad que introduzca una diferencia entre situaciones que puedan considerarse iguales y carentes de una justificación objetiva y razonable. Su contro! debe analizarse debe la razonabilidad, proporción y justificación. Analizado el caso, la norma obedece, precisamente, a presupuestos razonables y objetivos que la justifican. Establece un recargo a todo los deudores que incumplan con la obligación de enterar oportunamente en arcas fiscales el impuesto adeudado, es decir, igual sanción a quienes se encuentren en igual situación; se impide que el contribuyente obtenga ventajas financieras al preferir pagar deudas comerciales antes que fiscales; se obtiene mayor recaudación fiscal para satisfacer necesidades públicas. Tampoco se transgrede el derecho a la igual repartición de tributos y demás cargas públicas o la prohibición de establecer tributos manifiestamente desproporcionados e injustos. El interés penal no es un tributo, por lo que no está cubierto por estas garantías; es sanción por incumplimiento de una sanción; una obligación que el contribuyente es libre o no de cumplir, asumiendo las consecuencias del caso.

Finalmente, no se afecta el derecho de propiedad de la requirente. EL único perjudicado con el no pago oportuno de impuestos es el fisco. El interés penal opera sólo cuando el contribuyente no pago el tributo adeudado en forma oportuna, con una tratamiento que prevé, a su turno, el Derecho comparado.

Vista de la causa y acuerdo En Sesión de Pleno de 4 de octubre de 2018 se verificó la vista de la causa, oyéndose la relación pública y los alegatos por la parte requirente, del abogado don Juan Carlos Manríquez Rosales y, por la Tesorería General de la República, del abogado don Juan Pablo Marras. García, adoptándose acuerdo con fecha 7 de noviembre del mismo año, conforme fue certificado por el relator de la causa.

Y CONSIDERANDO:

l.- EL PRECEPTO IMPUGNADO Y EL REQUERIMIENTO DEDUCIDO EN AUTOS

PRIMERO: Que, en estos autos constitucionales, Sara de Las Nieves Otárola Navarrete solicita la declaración de inaplicabilidad por inconstitucionalidad de inciso tercero del artículo 53 del Código Tributario. Aquella disposición, dispone, a la letra, lo siguiente: “El contribuyente estará afecto, además, a un interés penal del uno y medio por ciento mensual por cada mes o fracción de mes, en caso de mora en el pago del todo o de la parte que adeudare de cualquier clase de impuestos y contribuciones. Este interés se calculará sobre valores reajustados en la forma señalada en el inciso primero";

SEGUNDO: Que, como se aprecia de la norma recién transcrita, ella habilita para el cobro de un interés penal del 1,5% mensual, por cada mes o fracción de mes, en caso de mora en el pago del todo o de la parte que adeudare de cualquier clase de impuestos y contribuciones. Agrega la disposición que dicho interés se- ha de calcular sobre dichos valores, reajustados en la forma que la misma ley dispone.

Se trata entonces, de una disposición especial respecto del pago de intereses moratorios, que aplica específicamente en el ámbito de las deudas por concepto de impuestos y contribuciones, caracterizado en la STC Rol N* 1951 — siguiendo la discusión habida en la tramitación de la Ley N* 18. 682 — como “un mecanismo disuasivo de la morosidad en el cumplimiento de las obligaciones tributarias” (C. 10 -

TERCERO: Que, en relación a los intereses, es menester considerar que en términos generales, estos son uUn accesorio que normalmente acompaña a una obligación de dinero. Ahora bien, en cuanto a los intereses, cabe destacar que el legislador, en el precepto impugnado, ha sido muy preciso al aludir a aquellos. El artículo refiere a los “intereses penales”, también llamados moratorios, que son aquellos que se deben pagar en la etapa de anormalidad de la obligación, es decir, cuando ésta deja de producir sus efectos normales por diversas causas, básicamente, el incumplimiento oel retraso en su cumplimiento. Dichos intereses que se devengan ya por mandato de la ley — en este caso el artículo 53, inciso 3*, del Código Tributario — o por estipulación de las partes.

La doctrina ha destacado que los intereses de esta clase “se deben como resarcimiento por la mora en el pago de la deuda, y, como explica un maestro, representan la liquidación operada por la ley del daño que el incumplimiento de por sí produce al acreedor” (Vodanovic Haklicka, Antonio (2004). Tratado de las Obligaciones: del cumplimiento e incumplimiento de las obligaciones, de la protección de los derechos del acreedor, de la insolvencia y las formas de pago de los deudores insolventes [basado en las explicaciones de clases de Arturo Alessandri y Manuel Somarriva]. Santiago: Editorial Jurídica de Chile, p. 77);

CUARTO: Que, no está demás a efectos de caracterizar adecuadamente la disposición reprochada, proyectar su dimensión en un año., El 1,5% mensual que la disposición habilita a cobrar, implica un 18% en términos anuales. Según liquidación que rola a fojas 41, los intereses adeudados ascienden a $ $173.968.067;

QUINTO: Que, en cuanto a los fundamentos de la impugnación deducida en autos, la requirente esgrime que con la aplicación del precepto reprochado, se 000244 M ML/3¿&Í'—¿

infringen los numerales 2, 3, 20 y 24 del artículo 19 de la Constitución, lo anterior, en los términos que han sido expuestos en la parte expositiva de la presente sentencia Yy que se dan aquí por reproducidos;

ll.- ESTE TRIBUNAL YA HA CONOCIDO DE IMPUGNACIONES SEMEJANTES

SEXTO: Que, no es esta la primera vez en que se impugna la disposición contenida en el artículo 53, inciso tercero, del Código Tributario.

En efecto, este Tribunal ha dictado varias sentencias en torno a la disposición ahora impugnada. Por una parte, se dictó la STC Rol N? 1952-11(1951- 11), de 13.09.2012, en que se acogió el requerimiento deducido. Luego, las STC Roles N* 2489-13 (15.04.2014) y 3079 (03.10.2017), en que se rechazaron los requerimientos, en el último de los señalados, por votación dividida.

Finalmente, se dictó, recientemente, la STC Rol N* 3440 (25.10.2018), en que se acogió el requerimiento impetrado;

lI.- ANTECEDENTES FÁCTICOS RELEVANTES

SÉPTIMO: Que, en este caso, la actividad de cobro administrativo comenzó el 6 de diciembre de 2016, con la elaboración por la Tesorería General de la República, de la nómina de deudores morosos de impuestos. Por su parte, la cantidad de dinero cobrada corresponde al no pago del impuesto global complementario más intereses, los que provienen del año 2012 y 2013 (foja 1 y 2 del expediente administrativo rol N* 10.194-2016).

Siendo así, resulta que la deuda que se intenta cobrar tiene su génesis hasta más de cuatro años antes del inicio de la actividad administrativa, motivo por el cual se acumularon al capital adeudado, los intereses moratorios de que se trata en este caso. Lo anterior revela que, a partir de la aplicación práctica de la norma, se aprecia una tardanza del organismo administrativo, que se suma a las razones de su inaplicabilidad por inconstitucionalidad en el caso de autos;

IV.- LA INAPLICABILIDAD DEL PRECEPTO IMPUGNADO.

OCTAVO: Que, tal como se ha considerado recientemente (STC Rol N* 3440, C. 27), en abstracto considerado, el interés fijado por el 53 podría encontrar su razón de ser en la necesidad de asegurar el pronto pago de los tributos que se adeudan al fisco. Esto es, en impedir que los contribuyentes prioricen el cumplimiento de otras deudas en desmedro de aquellas que se tienen con el Estado. -

Sin embargo, como se desprende del considerando séptimo, este no sería el caso. Como se ha visto, ha existido tardanza no imputable a la requirente, desde que en la demora que ha generado intereses ha contribuido la pasividad de la autoridad administrativa, habiendo sido largo el tiempo que se dejó transcurrir para instar por el cobro del impuesto global complementario que se estimaba adeudado. Lo anterior descarta que exista un retardo netamente imputable en el cumplimiento de las obligaciones, sino que también un tardio cobro de impuestos en que ha tenido incidencia la autoridad;

NOVENO: Que, los elementos de hecho apuntados en el considerando séptimo, son indiferentes de cara a la aplicación de la norma impugnada, cuestión que trae aparejado como resultado que el alto interés que aquella irroga, como se ha dicho en la STC Rol N?% 3440 (C. 2%, “cristalice en una sanción; en un mal dimanado de circunstancias en que al contribuyente no le ha cabido culpa ni gobernabilidad”; DÉCIMO: Que, el inciso 5% del referido artículo 53 del Código Tributario contiene lo que sería un paliativo a la producción de resultados injustos como el ya descrito. Dicha norma previene que no se devengarán estos intereses penales “cuando el atraso.en el pago se haya debido a causa imputable a los Servicios de Impuestos Internos o Tesorería, lo cual deberá ser declarado por el respectivo Director Regional o Tesorero Provincial, en su caso”.

Sin embargo, esta norma resulta insuficiente para hacer justicia constitucional en este caso, toda vez que la eficacia liberatoria — respecto de los intereses — queda supeditada a una apreciación meramente potestativa de la propia autoridad interesada en el cobro; DECIMO PRIMERO: Que, en mérito de lo anterior, y dadas las condiciones del caso de autos, resulta necesario inaplicar la norma impugnada. Primero, porque vulnera el derecho de igualdad ante la ley, al dar un mismo e idéntico tratamiento al mero contribuyente moroso que al contribuyente que se ha visto expuesto a la lentitud de quien se pretende acreedor, sin abrir a los tribunales posibilidades para distinguir entre ambos casos, no obstante encontrarse en situaciones objetivamente dispares.

Segundo, porque -como consecuencia de lo anterior- el interés referido vierte en una sanción aplicable automáticamente y de plano, esto es, sin un justo y racional procedimiento previo como exige la Constitución.

DÉCIMO SEGUNDO: Que, por su parte, el artículo 19, N* 2, de la Constitución consagra la igualdad ante la ley (inciso primero) y prohíbe establecer diferencias arbitrarias (inciso segundo), de donde deriva que el legislador se halla impedido de tratar a sus distintos destinatarios de manera indiscriminada (STC roles N*s 53, considerando 72%; 1502, considerando 11% 1535, considerando 33?%, y 2888, considerando 22”, entre varias). Si la igualdad ante la ley consiste en que sus normas deben ser iguales para todas las personas que se encuentran en la misma situación y, consecuentemente, distintas para aqueltas que se encuentran en circunstancias diversas, el caso es que 000245

el Código Tributario debió distinguir entre los deudores que retr asan inmotivadamente el pago de los impuestos, de aquellos que se ven expuesto s a la lentitud de quien se pretende su acreedor. Si bien puede resultar razo nable aplicarles a los primeros una tasa como la contenida en el precepto impugnado, por encontrarse en mora sin justificación, respecto a los segundos no lo es.

Como se apuntó en el considerando décimo, aquello resulta indiferente de cara a la aplicación del precepto impugnado, que como se ha visto, termina haciendo de cargo del-contribuyente la lentitud e incluso la inactividad por parte de su pretendido acreedor; DÉCIMO TERCERO: Que, — igualmente, y tal como lo consideró esta Magistratura en un reciente pronunciamiento (STC-Rol N? 3440, C. 69), en cuanto al derecho a un previo procedimiento justo y racional, asegurado en el artículo 19, N* 3, inciso sexto, de la Carta Fundamental, es dable recordar que por STC Rol N? 2682 esta Magistratura reiteró que tal garantía implica que, en el Estado de Derecho chileno, no hay lugar a la imposición de sanciones sin más trámite o de plano, y que ella es exigible siempre, quienquiera sea el que ejerce algún poder punitivo sobre las personas (considerando 5*).

Lo anterior es relevante, pues como ha sido considerado, y vale para el caso de autos, en la especie, no obstante, se trata de una sanción o pena que opera por el solo ministerio de la ley y sin más trámites, lo que -a su vez- reduce a los jueces a la realización de un quehacer puramente maquinal, de “hacer ejecutar” una pena que viene impuesta directamente por la ley, sin ninguna distinción. Impidiéndoles a los - . — tribunales, por ende,.“conocer” y “juzgar” en su propio mérito cada diferente - situación, habida cuenta de que pertenece al fuero de los jueces aplicar o modular el rigor de la ley conforme a lo suyo de cada cual (STC Rol N* 3440, C. 69);

DÉCIMO CUARTO: Que, en todo caso, cabe matizar los efectos que tiene la decisión de inaplicar el precepto impugnado en el caso de autos. Teniendo en cuenta lo razonado a propósito del artículo 53, inciso 3, del Código Tributario, en la STC Rol N* 1951, que declaró su inaplicabilidad por inconstitucionalidad, debe precisarse que al acogerse el presente requerimiento se llega a un justo resultado, habida cuenta que al no tener aplicación la norma especial del artículo 53 del Código Tributario, que específica para el caso de autos qué clase de intereses deben cobrarse, en ese evento habrá de suplir este vacío la Ley N* 18.010 que determina la procedencia de los corrientes para operaciones reajustables, y según el cual estos intereses se devengarán desde la fecha en que el capital se hizo exigible; DÉCIMO QUINTO: Que, en este caso cabe agregar que no resulta óbice para la declaración de inaplicabilidad por inconstitucionalidad del precepto impugnado, el estado en que se encuentra la gestión pendiente, toda vez que el carácter de decisivo del precepto impugnado ya fue enjuiciado por la Sala respectiva al momento de analizar la admisibilidad del requerimiento, decisión que estos ce de la Ministros comparten, toda vez que la competencia del Tribunal que cono gestión pendiente y su misión de no sólo aplicar el derecho sino que también de nist rar justi cía (art ícul o 77 de la Cons titu ción ), lo pued e auto riza r para, en su admi de caso, declarar la improcedencia de los intereses cuestionados, en el evento cual inaplicarse el precepto legal que sirve de título habilitante para su cobro, sin el aquellos — entonces - pierden su justificación normativa. Lo anterior, sin perjuicio de lo asentado en el considerando décimo cuarto; DÉCIMO SEXTO: Que, por todas las razones señaladas en la presente sentencia, este Tribunal concluye que la aplicación del interés penal previsto en el inciso tercero del artículo 53 del Código Tributario, en el caso concreto de autos, produce efectos inconstitucionales, motivo por el cual se declarará su inaplicabilidad por inconstitucionalidad;

Y TENIENDO PRESENTE lo preceptuado en el artículo 93, incisos primero, N? 6%, y decimoprimero, y en las demás disposiciones citadas y pertinentes de la Constitución Política de la República y de la Ley N* 17.997, Orgánica Constitucional del Tribunal Constitucional,

SE RESUELVE:

l QUE SE ACOGE EL REQUERIMIENTO DEDUCIDO A FOJAS 1, ODECLARÁNDOSE LA INAPLICABILIDAD POR INCONSTITUCIONALIDAD DEL ARTÍCULO 53, INCISO TERCERO, DEL CÓDIGO TRIBUTARIO, EN LOS AUTOS SOBRE COBRO EN DINERO DE OBLIGACIONES TRIBUTARIAS CARATULADOS “TESORERÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA CON OTÁROLA”, QUE CONOCE EL JUZGADO DE LETRAS DE LA CALERA BAJO EL ROL C-214,7- 2017. OFÍCIESE.

l. - ÁLCESE LA SUSPENSIÓN DEL PROCEDIMIENTO DECRETADA EN AUTOS,.

DISIDENCIA

Acordada con el voto en contra de los Ministros señores Gonzalo García Pino, Domingo Hernández Emparanza y Nelson Pozo Silva, y de la Ministra señora María Pía Silva Gallinato, quienes estuvieron por rechazar la impugnación de fojas 1, por las siguientes razones:

10 l.- CONFLICTO CONSTITUCIONAL

1.- Que el requirente sostiene en el petitorio de su acción la vulneración de las garantías constitucionales de igualdad ante la ley; de igual repartición de los tributos y cargas públicas y de que los tributos no pueden ser manifiestamente desproporcionados o injustos; de que no puede existir discriminación en el trato que debe dar el Estado y sus organismos en materia económica; por producirse la vulneración al derecho de propiedad; así como también por la infracción al principio de legalidad tributaria, representadas en el artículo 19, numerales 29, 209 y 24" de la Carta Fundamental;

lI. CRITERIOS INTERPRETATIVOS

2.- Que esta Magistratura especificará los criterios interpretativos que le permiten adoptar una decisión en esta acción constitucional. Primero, es necesario verificar cuán decisiva es la aplicación de la norma en la gestión pendiente. En segundo lugar, es necesario deslindar la naturaleza de la institución jurídica del “qinterés de demora” de una obligación tributaria respecto de otros estatutos que son alegados tales como sanción administrativa, recargo tributario. No resulta apropiado enjuiciar un instituto jurídico a partir de instituciones que si bien, pueden ser próximas, no son parte del mismo instituto reprochado. Ello derivará en el análisis que inserta este instituto como una fórmula encuadrada constitucionalmente dentro del artículo 19, numeral 20* del texto fundamental, con las limitaciones generales que se explicarán. En tercer lugar, esbozaremos el principio de legalidad tributaria. En cuarto criterio, abordaremos la incompatibilidad de la alegación entre impuesto confiscatorio y vulneración del derecho de propiedad. Seguidamente, veremos que el tributo no es en sí mismo una medida económica y no está sujeto de modo independiente de las razones que lo justifican al estatuto de las reglas estatales de trato económico. En sexto lugar, se analizará cómo se reconduce la vulneración del principio de igualdad ante la ley con el mecanismo de la restitución tributaria de lo pagado en exceso por el contribuyente. En séptimo lugar, analizaremos el automatismo de aplicación del interés de demora en relación con el derecho de defensa, para continuar con el estudio de los tributos desproporcionados y los límites al legislador. Finalmente, cerraremos los criterios con una fundamentación general que inscribe el interés de demora en la satisfacción del fin constitucional de contribuir al bien común mediante el pago de los impuestos debidos (Deber de Contribuir);

HI.- SOBRE EL FONDO

1.- El interés penal de demora y su función 3.- Que la institución jurídica impugnada corresponde al interés penal tributario. Este es un instituto de naturaleza civil (Sentencia Rol 2489, considerando 13 %) , puesto que se trata de una obligación que "accede" a los. impuestos

11 adeudados (artículo 200, inciso 3* del Código Tributario). Su anexión al impuesto lo configura como parte de la misma obligación tributaria. Por ende, el modo natural de extinguir esta obligación es mediante el pago del impuesto respectivo adeudado. Siendo así, su incumplimiento genera la mora de la obligación "por el solo hecho de no pagar su deuda dentro del plazo legal" (Aste Mejías, Christian (2016), Curso sobre Derecho y Código Tributario, Tomo I, Ed. Thomson Reuters, Santiago, p. 194).

4.- Que sus características normativas implican que la mora de la obligación configura una suma adeudada a la que se le agregan reajustes e intereses. Para que aquello proceda, ha de existir un principio de imputabilidad personal en el retardo (artículos 53, inciso 5% y 6, inciso final del Código Tributario). Asimismo, es susceptible de condonación parcial o total del mismo (artículo 56 del Código Tributario) así como de convenios de pago parcial (53 inciso final del Código Tributario). Al ser una obligación accesoria, opera automáticamente sin ningún tipo de procedimiento adicional, y los intereses se deben por todo el tiempo de la mora desde que se determine el mes calendario de su vencimiento. Finalmente, calculada de esa manera los reajustes e intereses no procede la figura del "recargo tributario" ("el monto de los intereses así determinados no estará afecto a ningún recargo", inciso cuarto, del artículo 53 del Código Tributario); 5.- Que dicha descripción nos permite identificar nítidamente las consecuencias de ser una obligación tributaria accesoria. La figura de los intereses moratorias "tiene claros objetivos. Como avaluación anticipada de los perjuicios permite al acreedor evitar cargar con la prueba de ellos en el juicio. Otra particularidad es que la obligación de la cláusula penal puede consistir en una obligación de dar, hacer o no hacer. Así las cosas, la cláusula penal tiende a evitar problemas de prueba de los perjuicios, además de no quedar sometido al arbitrio de un juez para su avaluación. Asimismo, constituye un incentivo al cumplimiento oportuno del deudor" (Sentencia Rol N*%24,89, C. 15%). Como dice la doctrina, "el interés penal tiene puntos de contacto con la cláusula penal ya que está destinado a dar fuerza a la obligación de pagar el tributo y, al mismo tiempo, a determinar aproximadamente, el monto del daño, prescindiendo de aquél que efectivamente se ha verificado. Por esta razón, el interés está establecido en una suma fija proporcionada al tributo no pagado y a la duración del retardo" (Massone Parodi, Pedro (2016), Principios de Derecho Tributario, Tomo Ill, Cuarta edición revisada y ampliada, Thomson Reuters, Santiago, p. 1957);

2.- Diferencia de los intereses moratorios con otras figuras afines

6.- Que uno de los argumentos habituales en el examen de algunos preceptos es tratarlos bajo rótulos disciplinarios diferentes desnaturalizando las figuras jurídicas a las que se asocia. Siendo una de las tareas de la jurisdicción constitucional garantizar el respeto al contenido esencial de los derechos, parece evidente que ha de hacerse cargo de la desnaturalización de las instituciones a las cuales se asocian supuestas infracciones constitucionales bajo analogías sugerentes

12 prima facie, pero equívocas definitivamente. Veremos el recargo tributario, las sanciones administrativas y la devolución tributaria;

2.1.- El recargo tributario 7-- Que la institución de los intereses moratorias no es dable confundirla con el "recargo tributario". El recargo tributario opera justamente en la hipótesis de demora del pago de una obligación tributaria, se aplica automáticamente sin intermediación de un procedimiento ad hoc, y es el legislador el que desarrolla el recargo. Este recargo tiene una doble función. Es lo suficientemente alto como para incentivar el pago oportuno de la obligación tributaria pero es menor su monto de aquél que resultaría de aplicar una multa como sanción administrativa. Con ello, se satisface el carácter ejecutivo de la decisión administrativa así como su presunción de legalidad para la Administración del Estado, y por su parte, para el contribuyente moroso significa pagar menos que lo que implicaría someterse a un procedimiento sancionador [Huergo, Alejandro (2010), "Figuras — afines: penalizaciones económicas automáticas" en Lozano Cutanda, Blanca, Diccionario de Sanciones Administrativas, lustel, Madrid, pp. 484-490);

8.- Que, sin embargo, se trata de una figura diferente por diversas razones, Primero, porque se inserta en un espacio intermedio que la aproxima al régimen sancionatorio pero sin asociarse a éste. El Tribunal Constitucional español ha sostenido que no lo es porque "el recargo no tiene un verdadero sentido sancionatorio porque carece de la finalidad represiva, retributiva o de castigo que, en lo que ahora importa, ha destacado este Tribunal como específica de las sanciones en la STC 239/1988. En efecto, al negar la naturaleza sancionadora de las multas coercitivas (además de señalar su verdadera naturaleza como medios de ejecución forzosa de los acto administrativos, esto es, como manifestación de la autotutela administrativa)dijimos que carecerían de carácter sancionador por cuanto mediante ellas” “no es imponible una obligación de pago con un fin represivo o retributivo por la realización de una conducta que se considere administrativamente ilícita”, “no se castiga una conducta realizada porque sea antijurídica”. (STC del TC de España N 164/1995, f.j. 49).

Segundo, porque su naturaleza es resarcitoria, pero opera rigidamente siendo incompatible jurídicamente con los intereses de demora. Así lo razona en la misma sentencia el propio Tribunal Constitucional español, al indicar que "el recargo previsto en el artículo 61.2 L.G.T. cumple inequíivocamente una función resarcitoria, en cuanto que uno de sus ingredientes es precisamente el importe de los intereses de demora. Pero en la medida en que excede de dicho importe hasta alcanzar el 10 por 100 de la deuda tributaria, no cabe atribuirle aquella función: el perjuicio derivado de un pago tardío está en directa relación con el tiempo de retraso de suerte que la indemnización correspondiente ha de aumentar en proporción a la tardanza, en tanto que aquí el exceso que el 10 por 100 implica

13 sobre los intereses de demora es una cifra que va disminuyendo con el tiempo y que incluso llega a desaparecer." (STC del Tribunal Constitucional de España No 164/1995, 5). Tercero, porque esta incompatibilidad jurídica se manifiesta como incompatibilidad expresa, según mandato del propio artículo 53 del Código Tributario. Y porqué el mismo artículo, aunque calificándolo como "multa" explica un modo de recargo que no es propiamente la sanción aludida. Por tanto, el título de cobro de un "interés" no puede vincularse a la "multa" orecargo;

2.2.- Las sanciones administrativas

9.- Que otra hipótesis es asociar los intereses de demora a una "sanción administrativa". A primera vista, compartiría con éste una dimensión punitiva en el marco de una común lógica disuasiva así como el establecimiento por la vía del legislador de la "sanción" misma, esto es, el interés "penal" agravado por actos imputables al contribuyente. Esta calificación jurídica como sanción administrativa traería aparejada una serie de consecuencias adversas, para quien lo reclamase así, que podrían estimarse como inconstitucionales. Primero, que por el hecho de tratarse de una sanción automática, no habría existido ningún procedimiento sancionador, ni régimen probatorio propiamente tal y solo habría un automatismo que impediría todo tipo de defensa. En segundo lugar, no habría habido un acto administrativo en que se sancionara el incumplimiento de la obligación principal. En tercer lugar, al carecer de un procedimiento no solo no habría debido proceso ni defensa sino que carecería de la habilitación necesaria exigida por el artículo 7* de la Constitución en cuanto la Administración del Estado actuaría fuera de las “formas que prescribe la ley”; 10.- Que, sin embargo, tal hipótesis no es razonable puesto que extremaría las consecuencias adversas para el contribuyente asimilándolo a la figura de sanción administrativa, que está lejos de configurarse por variadas razones. Primero, por la finalidad de instituciones distintas. En los intereses de demora se denota un sentido resarcitorio de la que el Estado es privado porla imposición de tributos legítimos quenoson pagados por el contribuyente. Los intereses para el pago constituyen unaavaluación anticipada de daños. En cambio, las reglas punitivas adoptan un sentido retributivo. En segundo lugar, no resulta siempre claro el concepto de sanción administrativa que se está reprochando. Por lo mismo, parece necesario distinguir la noción de sanción en un sentido lato respecto de sanción en un sentido técnico o estricto. El origen de esta tesis se funda en una explicación de Hans Kelsen sobre la idea de sanción como función coactiva del derecho para diferenciarla de otro tipo de obligaciones en cuanto efecto del binomio violación de normas versus consecuencia desfavorable [Kelsen, Hans (2012), Teoría pura del derecho. Introducción a la ciencia del derecho,(Traducción de Moisés Nilve), Ediciones Coyoacán, México), pp. 79- 86]. La idea de sanción administrativa lata como cualquier resultado normativo

14 adverso a un ciudadano como efecto jurídico punitivo es criticable por desmarcarse de la disciplina propia de las sanciones administrativas [Cano Campos, Tomás (2011), ¿Es una sanción la retirada de puntos del permiso de conducir?, RAP, N? 1984, pp. 101-103]. En cambio,lasanción administrativa en sentido estricto solo es posible concebirla como un acto administrativo desfavorable, dentrodeunprocedimiento específico con la finalidad de proteger bienes jurídicos de naturaleza administrativaycuyaconsecuencia eslaimposición de una sanción propiamente tal prevista por el legislador. En consecuencia, no es posible desagregar en la obligación tributaria dos actos como si fuera una sanción administrativa. No hay infracción normativa determinada en un procedimiento y como consecuencia de éste laimposición de una ' sanción. En la obligación tributarialos , intereses acceden a la obligación principal y no puede subsistir independiente de ésta .

2.3.- La acción de restitución o devolución tributaria

11.- Que otra manera de criticar los intereses de demora tributaria es por asimilación a la otra cara de la moneda: la "devolución tributaria". Esto acontece cuando se paga demás una obligación tributaria y el excedente se devuelve a un interés penal de un 0,5% ["cuando los tributos, reajustes, intereses y sanciones se hayan debido pagar en virtud de una reliquidación o de una liquidación de oficio practicadas por el Servicio y reclamada por el contribuyente, serán devueltos, además, con intereses del medio por ciento mensual por cada mes completo, contado desde su entero en arcas fiscales” (artículo 57 del Código Tributario).

Por tanto, resultaría a primera vista, un atentado a la igualdad ante la ley que la contrapartida de la obligación tributaria fuera devuelta en un porcentaje tres veces inferior al que el Estado cobra por la demora en el pago; 12.- Que la confusión reside, nuevamente, en asimilar institutos diversos y, en este caso, posiciones jurídico-subjetivas distintas. Por lo tanto, hay un dilema de naturaleza jurídica diversa. Siendo así, opera la cláusula penal como avaluación anticipada de perjuicios, sin necesidad de probarlos y como un mecanismo disuasorio legítimo. En cambio, en la "devolución tributaria" opera la "acción de repetición" del ámbito civil cuando hay un pago por lo no debido. Explicando tal regla civil, René Abeliuk sostiene que "la restitución en éste no es una acción indemnizatoria propiamente tal; reparará el daño sufrido injustificadamente por el pagador indebido, pero de acuerdo a reglas y requisitos diferentes" (Abeliuk, René (2005), Las obligaciones, Tomo ll, 4* edición, Ed. Jurídica de Chile, p. 626). Y una de las diferencias reside en la diversa posición jurídica subjetiva en la que se encuentra el contribuyente en relación con el Fisco. Este no es un ejercicio de conmutación de deudas sino que son obligaciones jurídicas diferentes e incompatibles. O se es deudor o acreedor tributario. Por tanto, los intereses cumplen funciones diferentes. En el caso de los intereses de demora hay una evidente dimensión punitiva que jamás puede estar presente en la acción de

15 restitución tributaria. Lo relevante es que, en este último caso, el contribuyente no pierde lo pagado o retenido en exceso sino que esta operación se ha de hacer con los recargos, reajustes e intereses correspondientes, siendo éstos últimos de un medio por ciento mensual. En consecuencia, en los intereses de demora hay una operación de una cláusula penal y en los intereses de restitución hay una operación aritmética que impide el enriquecimiento sin causa del Fisco;

3.- El principio de legalidad tributaria 13.- Que no se trata de reiterar una jurisprudencia evidente en cuanto entender que los intereses de demora son parte institucional de los tributos. "El monto que resulta de la aplicación del interés penal establecido por el inciso tercero del artículo- 53 del Código Tributario debe ser considerado tributo. En efecto, en la sesión 398a. , del 11 de julio de 1978, de la Comisión de Estudios de la Nueva Constitución, el Comisionado Raúl Bertelsen sostuvo que "solicita dejar constancia de que "tributo" es un término genérico que comprende cualquier impuesto, contribución, arancel, derecho o tasa, es decir, cualquier prestación que los particularestengan que satisfaceral Estado". Esta tesis amplia cubre perfectamente la institución de la cláusula penal tributaria o interés penal de demora, por dos razones. Primero, porque ellas están formalmente adheridas alostributos, puesto que sonuna dimensión accesoria que garantiza la obligación principal. Son los tributos los que originan, dan sentido y son la razón de ser de los intereses penales tributarios. Y, en segundolugar, porque analizadas las características del interés penal de demora, ellas se identifican sustantivamentecontodoslos elementos de un impuesto, esto es, corresponden a prestaciones pecuniarias, exigidas por vía de autoridad, determinadas definitivamente en la ley y sin devolución, no obligando a ninguna contraprestación directa y teniendo por objetivo financiar el gasto público. En síntesis, estos intereses reúnen todas las características de una "carga tributaria", incluidos los intereses mismos y sus reajustes. Por tanto, no es posible desvirtuar el examen de constitucionalidad relativo a la estimación cuantitativa del interés penal y debemos analizar su constitucionalidad en un examen de fondo y amplio de la noción de tributo, integrada, también, por el interés penalde demora y, naturalmente, abarcando susreajustes" (STC2489,c. 20"); 14.- Que en coherencia con lo anterior, el principio de legalidad tributaria exige que el interés de demora tributaria esté considerado en la ley generando un efecto de inelasticidad económica e inflexibilidad normativa. Una tasa de interés fijada en 1987, difícilmente responderá a todas y cada una de las circunstancias adecuadas a cada tributo. La respuesta más eficiente implicaría dotar de flexibilidad a la Administración tributaria para que adopte la cláusula penal oportuna por la vía reglamentaria. Sin embargo, una iniciativa de esta naturaleza previsiblemente atentaría contra el principio de legalidad de los tributos. La mejor

16 solución no es, a la vez, constitucional. Por tanto, el principio de legalidad tributaria que abarca la obligación tributaria y su obligación accesoria se rigidiza mediante esta decisión legislativa. Por tanto, esta fórmula tiene aparejada mecanismos de corrección legal: los pagos parciales y las condonaciones, debiendo utilizarse como mecanismos de proporcionalidad de la cláusula; 15.- Que no es parte del examen del principio de legalidad, alegaciones ajenas a este debate sobre cuestiones relativas al hecho gravado mismo y que se deben realizar en sede del juez de fondo;

4.- Incompatibilidad entre la vulneración del derecho de propiedad y la confiscación del tributo 16.- Que una de las técnicas evidentes para alegar una inconstitucionalidad abstracta o concreta, es la estimación de un sinnúmero de inconstitucionalidades. Pareciera ser que mientras más extenso es el listado de vulneraciones mejor se prueba la misma. Es probable que esta estrategia, en vez de aportar confunda y, sobre todo, evidencie que se necesita una argumentación extensa, amplia y excesiva para probar una inconstitucionalidad. A veces menos es más y la precisión es camino de certeza jurídica de la vulneración reprochada;

17.- Que en función de lo anterior, una de las alegaciones consecuenciales de este requerimiento es que ha estimado un tributo como confiscatorio, resulta natural derivar que tal confiscación es un atentado al derecho de propiedad del contribuyente. Por lo mismo, ¿en qué aportará alegar la vulneración del derecho de propiedad si estimada inconstitucional por una norma ya se acoge el requerimiento? Hay que revisar este tipo de alegaciones para decantarlas y reducir el debate a las instituciones jurídicas que verdaderamente están planteadas en juego; 18.- Que si se estima vulnerado el derecho de propiedad de un contribuyente, necesariamente, deberán ponderarse lasrazonesporlascualesfue impuesto un determinado tributo. En este escenario, sea en una consideración abstracta entrarán a tallar criterios tales como el principio de necesidad del impuesto, las razones sociales que llevaron a imponerlo, los objetivos colectivos a los cuales sirve el impuesto, en síntesis, la función social de la propiedad en cuanto aplicación de "los intereses generales de la Nación, la seguridad nacional, la utilidad y la salubridad públicas y la conservación del patrimonio ambiental" (inciso segundo del numeral 24”, del artículo 19 de la Constitución). Y en el casode una impugnación concreta deberá examinarse por qué hay un incumplimiento en la obligación tributaria que pueda tener un principio que la justifique. Es altamente improbable que las consideraciones que llevaron a imponer un tributo, sea como obligación principal y, por ende, en su obligación accesoria, sea estimado inconstitucional por cuestiones contingentes relativas a un caso particular, salvo que este contribuyente seaelúnico sujeto

17 gravadoy que el tipo de impuesto configure uña ley específicamente singular. Estas y otras razones, han llevado a desestimar a varios tribunales constitucionales la impugnación de vulneraciones al derecho de propiedad, entre ellos, Franc ia y Alemania [Oliva, Eric (2014) "La apreciación del carácter confiscatorio o excesivo del impuesto por el Consejo Constitucional francés", en Revista Española de Derecho Constitucional, N? 100, Madrid, pp. 319-320]. Lo anterior, no implica desestimar el efecto protéctor que ha de tener la jurisdicción constitucional sobre el derecho de propiedad habida cuenta de la fiscalidad excesiva. El dilema de respeto y protección de los derechos se resuelve mejor por la quiebra del principio de igualdad en materia tributaria demostrando la carga excesiva e intolerable que recae sobre determinados contribuyentes en vez de verificar, en un caso concreto, la consideración expropiatoria de un tributo. Justamente para eso la Constitución regula la institución específica en el artículo 19, numeral 209 de la Constitución, y se denomina el principio de no confiscatoriedad del tributo, que entraña, en sí mismo, la protección de la propiedad del contribuyente. En consecuencia, son incompatibles las alegaciones entre derecho de propiedad y la confiscatoriedad del tributo, siendo esta última el instrumento normativo que cautela mejor la satisfacción del derecho que se estima alegado;

5.- El tributo no es en sí mismo una medida económica

19.- Que en línea argumental anterior, se estima impugnado sin expresarse, el derecho a la no discriminación arbitraria de trato en materia económica que debe dar el Estado y sus organismos, reconocido en el artículo 19, numeral 229 de la Constitución, en el marco de una alegación sobre igualdad e igual repartición de los tributos. En sí misma, este tipo de vulneración no aporta nada específico y corresponde a uria desnaturalización de la estructura y fundamento de los tributos. Es evidente que la Constitución autoriza diversas modalidades de tributos (proporcionales, progresivos o especiales) y en sí mismos éstos han de estar concebidos como reglas de igual repartición. Pero la imposición de tributos no es ontológicamente una medida económica. Los impuestos tienen impacto macro y microeconómico pero están al servicio de la decisión que los justifica. De la misma manera, que la Constitución autoriza en el artículo 19, numeral 22”, la existencia de franquicias o beneficios tributarios que quiebran la igualdad nominal, las razones de la misma no hay que buscarlas en los tributos sino que en los sectores, actividades o zonas territoriales que los justifican. Por lo mismo, los tributos son instrumentales a las medidas que los justifican. En tal sentido, el establecimiento de un interés de demora del uno y medio por ciento parejo a todo tributo impago, no constituye una medida económica sino que se inserta dentro de la función resarcitoria y punitiva que la motiva;

20.- Que un asunto distinto es la razonabilidad económica para establecer el interés de demora. Como ya sostuvo esta magistratura "no se trata de identificar,

18 Únicamente, la plausibilidad jurídica de la cláusula penal sino que de verificar si ella vulnera — el artículo 19, numeral 2, de la Constitución, desde el punto de vista de su razonabilidad económica. El hecho de que el legislador establezca una fórmula agravada de devolución para el pago de intereses tributarios de demora bajo un interés determinado es una decisión lógica e indiscutible. Lo relevante es el quantum. En Economía esta norma sería analizada desde el punto de vista de los incentivos. ¿Qué quantum contribuye al cumplimiento de la obligación tributaria en términos que inhiban comportamientos anti-normativos? Para analizarlo hay un conjunto de criterios que determinan un incentivo correcto, En tal sentido, hay un margen numérico variable que está predeterminado por la idea de que la tasa de interés de demora no puede ser inferior a la tasa de mercado. Se trata de que los intereses cumplan una auténtica función disuasoria y qué, por tanto, no se gane infringiendo la norma y convirtiendo su efecto en agua de borrajas. Esa disuasión se obtiene desincentivando la obtención de un auto-crédito (por no pagar intereses), prefigurando el legislador un precio superior a la regla de intereses del mercado. Esta razonabilidad económica, en línea de principio, debe tener la suficiente ductilidad como para ser disuasoria y, a la vez, estar sobre una línea de mercado esencialmente fluctuante. Por lo tanto, la cláusula penal no se entiende sin una Á — regla relativa a la mitigación de su efecto mediante el instrumento de la condonación" (STC 2489, considerando 29);

6.- Igualdad ante la ley en la devolución tributaria 21.- Que se ha estimado vulnerado, por el requirente, el artículo 19, numeral 29, de la Constitución en cuanto estima que hay una regla de trato discriminatoria en el modo en que el Estado cobra como acreedor (con el interés del 1,5 %) y devuelve como deudor (con el interés del O,5 % ) se funda para ello en el reconocimiento de ineguidad realizado en el considerando 21” de la sentencia rol 1951; 22.- Que un criterio de esta índole no atiende a un test de igualdad propiamente tal. Ya hemos sostenido las diferencias jurídicas entre una cláusula penal tributaria y una acción de restitución tributaria. Son distintas en el Derecho Civil y también lo son en el Derecho Tributario. Obedecen a principios disímiles y finalidades diversas. La posición subjetiva de los actores es completamente diferente puesto que jamás un contribuyente podrá tener el poder de imperio de que está dotada la Administración para compeler al pago de una obligación tributaría. El test de igualdad no reposa en los supuestos facticos que permiten realizarlo. Por lo mismo, estimamos que el reclamo de igualdad ínsito en este requerimiento debe reconducirse a los dos supuestos más relevantes: la alegación de la proporcionalidad del tributo y su afectación del derecho a la tutela judicial efectiva y naturaleza confiscatoria del interés que abordaremos acontinuación; 23.- Que el configurarse como un automatismo deja en pie el dilema del efecto desproporcionado de los intereses moratorios. La aplicación del principio

19 de proporcionalidad en' materia tributaria debe ceñirse a su estatuto constitucional natural, siendo el artículo 19, numeral 20, inciso 19 el que regula el problema de los tributos manifiestamente injustos y desproporcionados, no cabiendo un ejercicio analógico del artículo 19, numeral 29 de la Constitución en la materia. Se debe vincular con su regla expresa y especial. La regla particular siempre primará sobre la general;

7.- Los tributos desproporcionados y los límites al legislador 24.- Que el artículo 19, numeral 20?, establece como cartabón constitucional el hecho de que ha de tratarse de "tributos manifiestamente injustos y desproporcionados". Esta magistratura en la Sentencia Rol N% 280 manifestó al respecto que "siempre resulta Útil recurrir al Diccionario de la Real Academia de la Lengua Española para precisar el concepto de los vocablos comunes que emplea la Constitución Política. La palabra "manifiestamente" se define como "Descubierto, patente, claro", y la expresión "desproporcionado", significa que no es proporcionado. El Constituyente prohíbe que el tributo sea "manifiestamente desproporcionado" con lo cual reconoce que la desproporción justificada no violenta el principio de igualdad tributaria. Por tanto, el Constituyente se guardó de restringir en exceso la autonomía del legislador, y le impuso un límite que sólo impide las desproporciones o injusticias "manifiestas", esto es, aquellas que resultan burdas, exageradas e injustificables. Las restricciones al legislador en esta materia son, entonces, particularmente excepcionales. Ello implica que la defensa de la supremacía constitucional en este ámbito, ha de circunscribirse a evitar las desproporciones o injusticias tributarias que traspasen todos los límites de lo razonable y prudente. La desproporción o injusticia tiene que fluir de las propias preceptivas legales, cualesquiera sean los hechos que digan relación con las materias previstas en ellas. Dicho, todavía de otra manera, la desproporción o injusticia tiene que ser tan evidente que, cualesquiera sean los hechos, ella resulte patente y clara en la propia disposición legal. Cabe tener presente que al no encontrarse contemplado por la Constitución o la ley un concepto de lo que se entiende por manifiestamente desproporcionado o injusto, tal determinación debe quedar entregada a lo que la justicia constitucional decida, caso a caso, en materia de proyectos de ley o de leyes. (JAunque no lo diga la Constitución, es claro que la protección contenida en el artículo 19, N? 20, inciso segundo, está dirigida preferentemente a los impuestos personales, esto es, a los que afectan a la renta de las personas, en tal caso, se prohíben los impuestos desproporcionados o injustos. Esta posición no sólo es lógica, sino que también resulta de la ponderación de las opiniones que se vertieron durante la discusión, en la Comisión Constitucional, de la disposición que comentamos. Sólo con respecto a estos impuestos personales, entonces, la desproporción o injusticia puede advertirse manifiestamente, pero, con respecto a los tributos indirectos, esta condición pasa a transformarse en una cuestión de hecho. Sólo con respecto a estos impuestos personales, entonces, la

20 desproporción o injusticia puede advertirse manifiestamente, pero, con respecto a los tributos indirectos, esta condición pasa a transformarse en una cuestión de hecho." (STC N 280, considerando 19);

25.- Que en esta disidencia se ha hecho referencia a algunos autores nacionales, porlo que no se puede soslayar que uno de ellos expresa que "los intereses que cobra el Fisco de Chile son un tributo manifiestamente desproporcionado e injusto, de aquellos prohibidos porla Constitución (artículo 19, N9 20, inciso segundo de la CPR)" (Massone Parodi, Pedro (2016), principios de Derecho Tributario, Tomo III, Cuarta edición revisada y ampliada, Thomson Reuters, Santiago, p. 1955). Sin embargo, funda tal apreciación en lasituación contraria, estoes, en el trato preferente que tendría el Estado como deudory en el modo en que devuelve. Sobre este tópico basta reiterar lo sostenido por esta Magistratura en orden a que "esta regla no puede considerarse como establecimiento de una cláusula penal enorme puesto que no sólo el tributo pagado en exceso se devuelve debidamente reajustado sino que ello produce un interés a favor del contribuyente que el legislador estimó en un 0,5 % mensual. En segundo lugar, el Estado realiza esta devolución de intereses cumpliendo plenamente con la regla general de devolución para cualquier operación de crédito. Es así como el artículo 8”, inciso segundo, y el artículo 3* de la Ley N9 18.010.- disponen la modalidad general de devolución de intereses exigiendo que ésta sea simplemente reajustada, pudiendo “convenirse libremente cualquier forma de reajuste”. En tercer lugar, ninguna vinculación puede existir entre operaciones tributarias diferentes. Los intereses de demora tributaria tienen una justificación en fines constitucionales y configuran un mecanismo compulsivo a su cumplimiento. En cambio, la devolución reajustada y con intereses adicionales de impuestos pagados indebidamente corresponde a una operación aritmética de devolución con observancia de la justicia básica de no generar enriquecimiento ilícito para el Estado. Por tanto, el primer límite que el legislador no puede franquear lo cumple escrupulosamente, esto es, bajo ninguna circunstancia está definida una cláusula penal enorme ni por sus montos, proporcionalidad o reglas abusivas" (STC 2489, considerando 399);

26.- Que la determinación del interés legal que sea manifiestamente desproporcionado o injusto exige un conjunto amplio de explicaciones en la búsqueda de un baremo objetivo. Hay dos caminos para obtener esa respuesta: uno es el derecho comparado y otro son las determinaciones de la autoridad financiera nacional. No obstante, hay que mencionar, desde ya, que se trata de una tarea de compleja fijación puesto que las comparaciones se han de realizar con supuestos similares, cumpliendo criterios económicos que identifiquen el interés tributario de demora con un interés de mercado claro y que se traduzca en alguna regla que supere el casuismo. Todo ello se torna difícil por la existencia de múltiples tasas de interés que, para los fines de esta sentencia, no vale la pena abordar, 27.- Que, analizando experiencias comparadas, los casos son disímiles. En

21 Chile la tasa efectiva de intereses aplicable sobre la deuda tributaria asciende al 18% anual (algo más del 19,5% anual, por el efecto acumulatívo)', mientras que los modelos latinoamericanos van desde el 12% anual en Uruguay, hasta el 36% anual en Argentina. En Europa, Alemania aplica una tasa de interés por demora del 12% anual, mientras que en Francia asciende al 5% anual, más 0,4% por cada mes atrasado. Asimismo, toda perspectiva comparada con el sector privado bancario no resiste análisis y es abiertamente inferior a alguno de los productos bancarios que estima diversas tasas; 28.- Que, no obstante, el hecho de configurar un ámbito normativo amplio para el legislador noimplica quesea uninterés que esté carente delímites. Por de pronto, límites formales que introducen rigidez e inflexibilidad como es elrespeto al principio de reserva legal que impide la flexibilización reglamentaría de una parte accesoria de la obligación tributaria. Y, por otra, que se da en un contexto de corrección monetaria mediante el instrumento igualmente de las condonaciones parcialeso totales de los intereses de demora. El artículo 56 del Código Tributario establece que "la condonación parcial o total de intereses penales sólo podrá ser otorgada por el Director Regional cuando, resultando impuestos adeudados en virtúd de una determinación de oficio practicada porel Servicio, a través de una liquidación, reliquidación o giro, el contribuyente o el responsable del impuesto probare que ha procedido con antecedentes que hagan excusable la omisión en que hubiere incurrido." Asimismo, el inciso segundo de este artículo señala que "procederá también la condonación de intereses penales cuando, tratándose de impuestos sujetos a declaración, el contribuyente o el responsable de los mismos, voluntariamente, formulare una declaración omitida o presentare una declaración complementaria que arroje mayores impuestos y probare que ha procedido con antecedentes que hagan excusablelaomisiónenquehubiere incurrido.”;

8.- El interés de demora reafirma la obligación de contribuir que ordena la Constitución en el artículo 19, numeral 20. (Deber de contribuir)

29.- Que todo ciudadano tiene un conjunto amplio de deberes públicos en relación con la sociedad y el Estado. No es casualidad que la Constitución trate en el mismo artículo las "demás" cargas públicas personales con el mandato que ésta se repartan, igualitariamente, junto al deber de contribuir al pago de los impuestos (artículo 19, N? 20, inciso 19 CPR). En el primer caso, se trata de ciudadanos y en el segundo de contribuyentes pero pertenecientes ambos a una categoría de compromisos que se vinculan con el bien común de la sociedad (artículo 1, inciso 4, de la CPR). No obstante, sí hay diferencias entre deberes y obligaciones en dónde se acentúa la exigibilidad de éstos últimos por su incumplimiento. No obstante, hay deberes y deberes, siendo uno de los más relevantes, históricamente vinculados al desarrollo de los derechos fundamentales y libertades públicas, el de pagar impuestos. Es un deber no sólo genérico sino que el legislador ha articulado

22 las reglas normativas que lo convierten en una obligación jurídicamente exigible; 30.- Que el “deber de contribuir” con el bien común se traduce, entre otros deberes, en la obligación de pagar impuestos. El fundamento de dicha obligación, para todo contribuyente, es permitir que el Estado y la sociedad, por su intermedio, cuenten con los recursos necesarios para la satisfacción de un conjunto de bienes públicos que el constituyente y el legislador definen sistemáticamente en el marco de la democracia constitucional;

31.- Que, en consecuencia, la imposición de obligaciones debe traer aparejada, lógicamente, el desarrollo de mecanismos que prevean el incumplimiento de la.obligación a objetode compeler a su vigencia real y efectiva;

IV.- EL CASO CONCRETO 32.- Que la gestión pendiente consiste en un juicio ejecutivo por cobro en dinero de obligaciones tributarias, que tiene como Última gestión pendiente la suspensión del remate, previa certificación que la requirente no opuso excepciones.

Es del caso señalar que la requirente no ha ejercido defensa ni en sede administrativa ni judicial, solicitando se deje sin efecto la aplicación de intereses penales —no se presentó reclamo u objeción en contra de la liquidación —.

Que al tenor de lo antes expresado, la norma impugnada no ha de tener aplicación o ella no resultará decisiva en la resolución del asunto controvertido de fondo, argumento formal que induce a estos disidentes al rechazo de la acción constitucional impetrada a fojas 1 de este expediente. Que en esa perspectiva en el caso concreto se trata de un instituto de naturaleza civil, análogo a la cláusula penal del derecho civil, por tratarse de una obligación que accede a los impuestos adeudados, lo que la hace parte de la obligación tributaria, por lo tanto, no es propiamente tal una pena ni una sanción administrativa. Su modo de extinguir es mediante el pago del impuesto adeudado. Los vicios aducidos por la actora consisten en la vulneración de las normas constitucionales ya analizadas, que son: el derecho a la igualdad y no discriminación (art. 19, N%2, CPR), el derecho a la igual repartición de tributos y demás cargas públicas y la prohibición de los tributos manifiestamente desproporcionados e injustos (art. 19, N%20, CPR), y el derecho de propiedad, en sus más diversas formas (art.19, N%24 CPR);

33.- Que del mismo modo, no es posible pretender cuestionar en abstracto la norma que contenida en el artículo 53 del Código Tributario. Ya que teniendo como parámetro lo resuelto en el fallo de mayoría en el precedente STC 3079 de 3 de octubre de 2017, y en el voto de minoría en la STC 3440, donde se explicita la Íntima correlación con el concepto de legalidad tributaria, el análisis de proporcionalidad y justicia del interés penal moratorio, relacionado con el artículo 19, N%10 del Texto Fundamental, ha sido enfocado por el ordenamiento jurídico

23 nacional en diversos preceptos de rango legal, todos dirigidos a acotar el ejercicio de la potestad tributaria del Estado en términos de razonabilidad yjusticia; 34.- Que, además, no resulta pertinente pretender objetar mediante la vía de la inaplicabilidad, un juicio ya asentado en un equivalente jurisdiccional, que posibilita la ejecución de un título que permite a la requerida, esto es la Tesorería General de la República, a solicitar el remate de cuatro propiedades de la actora, circunstancias que emanan del certificado acompañado a fojas 39 del expediente.

— Que no siendo la oportunidad ni la vía idónea para impetrar mediante la inaplicabilidad la objeción de una subasta o liquidación de bienes y desconociendo institutos como la preclusión y la cosa juzgada, ambas instituciones consolidadoras de la seguridad jurídica, es que procederá desechar las argumentaciones invocadas por la recurrente de autos;

V.- CONCLUSIÓN 35.- Que, en razón de lo antes expuesto y lo relacionado, estos disidentes son de opinión que el requerimiento de autos debe ser desestimado.

PREVENCIÓN

La Ministra María Pía Silva Gallinato concurre al rechazo del requerimiento teniendo en consideración únicamente los vicios de carácter formal de que adolece el libelo de autos, relacionados con que el precepto lega! impugnado no será decisivo: en la gestión pendiente y que se encuentran contenidos en los considerandos 32 y 34 del voto de minoría.

Redactó la sentencia la Ministra señora María Luisa Brahm Barril; la disidencia, el Ministro señor Nelson Pozo Silva; y la prevención, la Ministra señora María Pía Silva Gallinato.

Comuníquese, notifíquese, regístrese y archivese. Rol N? 4170-17-INA

r. Aróstica=—==== — “a

24 Sr. Hernández

- Sra. Brahm

Sra. Silva

Pronunciada por el Excmo. Tribunal Constitucional, integrado por su Presidente, Ministro señor Iván Aróstica Maldonado, y por sus Ministros señores Gonzalo García Pino, Domingo Hernández Emparanza y Juan José Romero Guzmán, señora María Luisa Brahm Barril, señores Cristián Letelier Aguilar, Nelson Pozo Silva y José Ignacio Vásquez Márquez, señora María Pía Silva Gallinato, y señor Miguel Ángel Fernández González. Autoriza la Secretaria (s) del Tribunal Constitucional, señora Mónica Sánchez Abarca. ; N

25