Patente municipal

00C1 1 . í_¡“W/ En

2019

TRIBUNAL CONSTITUCIONAL DE CHILE

Sentencia

Rol 7280-2019

[12 de diciembre de 2019]

REQUERIMIENTO DE INAPLICABILIDAD POR INCONSTITUCIONALIDAD RESPECTO DEL ARTÍCULO TRANSITORIO, INCISO PRIMERO, DE LA LEY N” 20.791

UNIVERSIDAD DE CONCEPCIÓN Y SERVICIOS DE PROCESAMIENTO DE DATOS EN LÍNEA S.A. EN LOS AUTOS CARATULADOS “SERPEL S.A. Y OTRA CON ILUSTRE MUNICIPALIDAD DE CHILLÁN Y OTRO”, ROL C-3810-2017, SOBRE DEMANDA DE NULIDAD DE DERECHO PÚBLICO Y DECLARACIÓN DE MERA CERTEZA, SEGUIDOS ANTE EL SEGUNDO JUZGADO DE LETRAS EN LO CIVIL DE CONCEPCIÓN, EN ACTUAL CONOCIMIENTO DE LA CORTE DE APELACIONES DE CONCEPCIÓN, POR RECURSO DE APELACIÓN, BAJO EL ROL N CIVIL-673-2019

VISTOS:

Con fecha 23 de agosto de 2019, la Universidad de Concepción y la Sociedad Servicios de FProcesamiento de Datos en Línea S.A., representadas convencionalmente por Gonzalo Cisternas Sobarzo, han presentado un requerimiento de inaplicabilidad por inconstitucionalidad respecto del artículo transitorio, inciso primero, de la Ley N* 20.791, en los autos caratulados “Serpel S.A. y otra con Tllustre Municipalidad de Chillán y otro”, Rol C-3810-2017, sobre demanda de nulidad de derecho público y declaración de mera certeza, seguidos ante el Segundo Juzgado de Letras en lo Civil de Concepción, en actual conocimiento de la Corte de Apelaciones de Concepción, por recurso de apelación, bajo el Rol N* Civil- 673-2019. Precepto legal cuya aplicación se inpugna

El texto de los preceptos impugnados dispone, en su parte ennegrecida:

“Ley N* 20.791 (...) “Artículo transitorio. Decláranse de utilidad pública los terrenos que hubieren sido destinados por un plan regulador o seccional a circulaciones, plazas y paráueé, incluidos sus ensanches, con anterioridad a las disposiciones de las leyes Nos 19.939 y 20.331. Sin perjuicio de lo dispuesto en este inciso, respecto de los terrenos cuyas declaratorias hubieren caducado en virtud de las citadas leyes, deberá respetarse la aplicación de lo esíablebido en el artículo 116 de la Ley General de Urbanismo y Construcciones, cuyo texto fue fijado por el decreto con fuerzu/de ley N* 458, de 1976, del Ministerio de Vivienda y Urbanismo, en 'lo reférido a los anteproyectos aprobados y los permisos otorgados por la Dirección de Obras Municipales; los que no se verán afectados por la declaratoria de utilidad pública. -

(..)”.

Síntesis de la gestión pendiente y del conflicto constitucional sometido al conocimiento y resolución del Tribunal

Expone la requirente que la sociedad Servicio de Procesamiento de Datos en Línea S.A. (en adelante SERPEL) es propietaria de un inmueble resultante de la subdivisión del inmueble denomirado "Escuela agrícola". Dicho inmueble: fue entregado en comodato a la Universidad de Concepción, la que mantiene una Escuela de Agronomía y Laboratorio, siendo la última renovación de 3 de enero de 2017, por cinco años. La Universidad lo utiliza para el desarrollo de carreras que imparte en su campus universitario, consistentes en labores agropecuarías. El bien inmueble fue objeto de una declaración de utilidad pública en el año 2007, cuando se le incluyó dentro de las Zonas de Áreas Verdes para parques intercomunales en la Ordenanza del Plano Regulador Intercomunal de Chillán- Chillán Viejo, la cual sólo permite el uso de suelo de espacio público y área verde y el equipamiento con destino de comercio, culto y cultura, deporte (exceptuando la construcción de estadios), esparcimiento y servicios afines con la función de parque intercomunal, manteniendo su carácter de parque.

Por esta declaratoria, añade, diversas actividades académicas no podrían ser desarrolladas, limitando las facultades de uso goce y disposición del dominio, y compromete, además, la continuidad de las carreras que en dicho inmueble se imparten como también sus relaciones financieras y económicas. Sin la correspondiente expropiación, la que tampoco existe posibilidad alguna que se concrete en el futuro, refiere que se está ante un gravamen que carece de 000182 p aleido, L fundamento, no es idóneo ni necesario para alcanzar alguna finalidad amparada constitucionalmente y que en el caso en concreto produce efectos contrarios a la Constitución.

Indica que demandó la nulidad de derecho público de una norma del Plan Regulador de la Comuna de Chillán, así como de un apartado de la Ordenanza del Plan Regulador Intercomunal de Chillán-Chillán Viejo. Sostuvo en dicha acción que la infracción consistiría en que el primero de los instrumentos incluye dentro de las Zonas de Áreas Verdes y Parques un inmueble del que hace uso y que no tiene el destino que la preceptiva exige, ya que el objeto de la norma es fijar como Zona de Áreas verdes y Parques distintas plazas, parques y/o áreas libres destinadas a área verde, que por su jerarquía, localización y uso actual de esparcimiento y recreación prestan un servicio para la comuna para que éstas puedan ser parte de la red de parques intercomunales que se desean crear.

Entre los vicios aludidos se sostuvo que el Plan Regulador Comunal de Chillán establece una declaratoria de utilidad pública para zona verde respecto de un bien raíz que no puede ser gravado con dicha carga, ya que el bien inmueble en cuestión fue objeto de una declaración de utilidad pública en el año 2007, cuando se le incluyó dentro de las Zonas de Áreas Verdes para parques intercomunales en la Ordenanza del Plano Regulador Intercomunal de Chillán-Chillan Viejo.

Señala que ee expuso que, en este caso, es aplicable lo establecido en el artículo 59 de la Ley General de Urbanismo y Construcciones, previo a su reforma del año 2014, el ) que establecía que las declaratorías de utilidad pública para parques caduca de pleno derecho transcurridos los plazos que dicho artículo fijó. Se efectuó una nueva declaratoria de utilidad pública de “área verde” sobre el predio, de la Universidad de Concepción, a pesar de haber caducado la declaratoria de utilidad pública anterior y esgrimiendo por fundamento lo establecido en la Ordenanza del Plan Regulador Intercomunal de Chillán-Chillán Viejo.

Se dedujo en subsidio demanda de mera certeza, solicitando que el tribunal emita una declaración que establezca que previo a materializar o ejecutar cualquier área verde que se hubiese establecido en el Plan Regulador Comunal de Chillán o en la Ordenanza del Plan Regulador Intercomunal de Chillán — Chillán Viejo, en el inmueble, del que hace uso la Universidad de Concepción en su calidad de comodatario, dicho inmueble debe ser legalmente expropiado y se deben pagar de manera efectiva las indemnizaciones por el daño patrimonial efectivamente causado tanto al propietario como al comodatario del inmueble.

La sentencia de primera instancia de fecha 21 de enero de 2019, rechazó la demanda. Contra este fallo dedujo recurso de apelación, el que fue declarado admisible, encontrándose los autos en relación ante la Corte de Apelaciones de Concepción.

Explica que el artículo transitorio de la Ley N” 20.791 revive a la vida del derecho, con efecto retroactivo, las declaratorias de utilidad pública que hubiesen caducado en virtud de las Leyes N* 19.939 y N” 20.331. Mediante dicha modificación legal las declaratorias de utilidad pública volvieron a ser permanentes. Se afecta al inmueble con una carga despróporcionada, dejándolo carente de gran parte de su contenido económico, lo que es agravado por el hecho que la realización de la incierta expropiación es una decisión discrecional de la autoridad.

Agrega que ya en la tramitación de la Ley N* 20.791 se advirtió que este artículo podría generar efectos contrarios a la Constitución. No obstante ello, el texto' del artículo transitóriolo que establece las declaratorias de utilidad pública que habían caducado conforme a la ley, produciendo efectos inconstitucionales, al imponer una carga desproporcionada sobre el derecho de propiedad que recae en el bien raíz respecto del cual la actora tiene derechos, totalmente contrario con los fines, que la Constitución establece para la institución de las declaratorias de utilidad pública y la expropiación. En ésté caso concreto la expropiación de los terrenos no se materializó por cerca de 7 años, pero luego se restablece a partir del 29 de octubre de 2014, sin que exista posibilidad alguna para que se materialice en el futuro.

Explica que la reposición de la declaratoria de utilidad pública sobre la propiedad no obedece a ningún fin legítimo y menos a un, constitucional, como podría ser lá expropiación de los terrenos para efectos de bienestar social, sino que se ha generado un gravamen distinto, esto es la imposición de una carga para impedir cualquier desarrollo educacional que se pretenda verificar en dicha propiedad. La norma impugnada, al perpetuar la declaración de utilidad pública de los terrenos, produce una privación del dominio sin que se indemnice el perjuicio causado. -

Agrega que la declaratoria de utilidad pública es una carga pública de carácter real, toda vez que supone una afectación patrimonial y su efecto concreto será el que la antoridad administrativa tendrá la facultad para expropiar dichos terrenos, situación que no há ocurrido y es imposible que ocurra en el futuro. Ello resultá gravoso y desproporcionado, en atención a que la propiedad se encuentra afecta a utilidad pública, pero sin la finalidad de materializar su expropiación. La medida produce un patente desbalance entre las consecuencias desfavorables para la requirente y las hipotéticas consecuencias favorables para la sociedad.

Se le impide el desarrollo de una actividad económica lícita al imponer una carga que es desproporcionada y carece de toda justificación o fundamento, impidiendo el desarrollo de cualquier obra en el lugar, aun cuando esto signifique privar a dichos terrenos de todo uso y edificabilidad, afectando de esta forma el contenido esencial de cada uno de estos derechos.

Analizando el artículo 19 N“s 2 y 22, expone que la norma inmpugnada establece una diferencia arbitraria entre quienes habían obtenido la aprobación de proyectos y aquellos que no han ingresado o no han obtenido dicha áprobación, diferencia que no se funda en un criterio objetivo ni razonable, ya que su parte para ejercer sus derechos sobre el inmueble una vez operada la caducidad, debió adivinar que la normativa urbanística iba a variar, y que la caducidad que lo amparaba se iba a ANAN 0083

Perpetuar solo en caso de ingresar y lograr la aprobación de un ante proyecto o permiso. Asó se afectan los mandatos constitucionales de igualdad ante la ley y no discriminación arbitraria, tanto genérico como específico en materia económic a, al hacer una diferencia arbitraria entre aquellos que tenían proyectos aprobados y aquellos que no.

Además de vulnerar lo ordenado por la Constitución en los numerale s 2,3, 20, 21, 22 y 24 del artículo 19, se conculca, en relación con éstos, el derecho a la seguridad jurídica, establecido en el N* 26, ya que se afecta en la esencia el dere cho de propiedad y el desarrollo de una actividad económica lícita, al ser la declarac ión de utilidad pública una medida desproporcionada.

Tramitación

El requerimiento fue acogido a trámite por la Segunda Sala, con fecha 27 de agosto de 2019, a fojas 137, disponiéndose la suspensión del procedimiento. A su turno, en resolución de fecha 17 de septiembre de 2019, a fojas 162, se declaró admis ible, confiriendo traslados de estilo, no evacuándose presentaciones.

Vista de la causa y acuerdo

En Sesión de Pleno de 6 de noviembre de 2019 se verificó la vista de la causa, oyéndose la relación pública sin alegatos de las partes, adoptándose acue rdo con igual fecha, conforme fue certificado por el relator de la causa.

Y CONSIDERANDO:

PRIMERO: Que, traídos los autos en relación, y luego de verificarse la vista de la causa, se procedió a votar el acuerdo respectivo, obteniéndose el resultad o que a continuación se enuncia:

La Presidenta, Ministra señora MARÍA LUISA BRAHM BARRIL, y los Ministros señores IVÁN ARÓSTICA MALDONADO, CRISTIÁN LETELIER AGUILAR, JOSÉ IGNA CIO VÁSQUEZ MÁRQUEZ y MIGUEL ÁNGEL FERNÁNDEZ GONZÁLEZ, estuvieron por acoger la acción deducida a fojas 1. Por su parte, los Ministros señores GONZALO GARCÍA PINO, DOMINGO HERNÁNDEZ EMPARANZA, JUAN JOSÉ ROMERO GUZMÁN y NELSON PozO SILVA, Y la Ministra señora MARÍA PÍA SILVA GALLINATO, estuvieron por rechazar el requerimiento.

SEGUNDO: Que, en esas condiciones, se ha producido empate de votos, con lo cual, atendido el quorum exigido por el artículo 93, inciso primero, N” 6, de la Carta Fundamental para acoger un requerimiento de inaplicabilidad por inconstitucionalidad, y teniendo en cuenta, de la misma forma, que por mandato del

,,,,,, — literal g) del artículo 8* de la Ley N” 17.997, Orgánica Constitucional del Tribunal Constitucional, el voto del Presidente de esta Magistratura no dirime un empate, como el ocurrido en el caso sub-lite, y, no habiéndose alcanzado la mayoría para acoger el presente requerimiento de inaplicabilidad, éste deberá ser necesariamente desestimado.

Y TENIENDO PRESENTE lo preceptuado en el artículo 93, incisos primero, N* 6, y decimoprimero, y en las demás disposiciones citadas y pertinentes de la Constitución Política de la República y de la Ley N* 17.997, Orgánica Constitucional del Tribunal Constitucional,

SE RESUELVE:

L- QUuE, HABIÉNDOSE PRODUCIDO EMPATE DE VOTOS, Nó SE HA OBTENIDO LA MAYORÍA EXIGIDA POR EL ARTÍCULO 93, INCISO PRIMERO, NUMERAL 6% DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA PARA DECLARAR LA INAPLICABILIDAD REQUERIDA, POR LO CUAL SE RECHAZA EL REQUERIMIENTO DEDUCIDO A FOJAS 1. -

IL . ÁLCESE LA SUSPENSION DEL PROCEDIMIENTO DECRETADA EN AUTOS. OFÍCIESE.

VOTO POR ACOGER

La Presidenta, Ministra señora MARÍA LUISA BRAHM BARRIL, y los Ministros señores IVÁN ARÓSTICA MALDONADO, CRISTIÁN LETELIER AGUILAR, JOSÉ IGNACIO VÁSQUEZ MÁRQUEZ y MIGUEL ÁNGEL FERNÁNDEZ GONZÁLEZ, estuvieron por acoger el requerimiento, por las siguientes razones:

1%. Que, el conflicto de constitucionalidad que han promovido la Universidad de Concepción y la Sociedad Servicio de Procesamiento de Datos en Línea S.A. (en adelante Serpel S.A.) ante esta Magistratura, consiste en la impugnación del inciso primero del artículo transitorio, de la Ley N%20.791, que “Modifica la Ley General de Urbanismo y Construcciones en materia de Afectaciones e Utilidad Pública en los Planes Reguladores” por considerar que dicho precepto legal, vulnera los N* s 29, 39, 20% 219, 22%, 24* y 26” del artículo 19 de la Constitución Política, en la causa Rol N%673-2019 de la Corte de Apelaciones de Concepción; 25. Que, la norma jurídica censurada permite renovar la declaración de utilidad pública a bienes inmuebles, afectos a tal calidad, antes de la vigencia de las Leyes N* 5 19.939 y 20.331. En el caso de los requirentes, el inmueble de dominio de Serpel S.A. -Inscrito a fojas 487, número 581, del Registro de Propiedad del CBR de Chillán del año 2013- fue otorgado en comodato a la Universidad de Concepción -la última renovación de fecha 3 de enero de 2017 por cinco años- constituida como sede, donde funciona la Escuela de Agronomía de esa Casa de Estudios Superiores, teniendo fines pedagógicos y labores agropecuarias.

Lo anterior permitió que, conforme al precepto reseñado, la I Municipalidad de Chillán estableciera en su Plan Regulador Comunal, aprobado por Decreto Municipal N*%7458, de fecha 7 de julio de 2016, una modificación respecto a una parte del predio señalado, que en el plan regulador comunal anterior estaba incorporado en la Zona ZU-6, aprobando que los usos de suelo residencial, de equipamiento de educación, seguridad, deportes, recreación y áreas verdes; ahora se les subsumiera bajo la zona ZAV (Zona Área Verde y Parques), la cual sólo permite el uso de suelo de espacio público y área verde y el equipamiento con destino de comercio, culto y cultura, deporte (exceptuando la construcción de estadios), esparcimiento y servicios afines con la función de parque intercomunal, manteniendo su carácter de parque;

35. Que, la gestión judicial pendiente es el recurso de apelación que las partes requirentes han interpuesto para ante la Corte de Apelaciones de Concepción, rol N* Civil 673-2019, caratulados “SERPEL S.A. Y OTRA con L MUNICIPALIDAD CHILLÁN Y OTRO” en contra de la sentencia definitiva dictada por el Juez del 2* Juzgado Civil de esa ciudad, rol C-3810-2017 que rechaza la demanda de mulidad de derecho público, junto con rechazar la demanda subsidiaria de mera certeza intentada por los requirentes de estos autos constitucionales.

Respecto a la demanda de nulidad de derecho público, ésta se interpuso en contra del Gobierno Regional del Bio-Bio y de la Municipalidad de Chillán, para que se declare la nulidad del Plan Regulador de la Comuna de Chillán, referido en el considerando anterior y del artículo 3.4.15 de la Ordenanza del Plan Regulador Intercomunal de Chillán — Chillán Viejo, aprobado mediante Resolución N“14 del Gobierno Regional del Bio-Bío de 11 de enero de 2007. En subsidio interpuso demanda de declaración de mera certeza jurídica, para que se establezca que previo a materializar cualquier área verde fijada en el Plan Regulador Comunal como en la Ordenanza del Plan Intercomunal antes referidos en el inmueble que su representado usa como comodatario; se debe: a) provisionar los fondos para la indemnización, b) proceder a su expropiación y, c) pagar el daño patrimonial efectivamente causado al propietario y comodatario;

47. Que, acerca de la disposición legal objetada, esta Magistratura Constitucional ha tenido oportunidad de pronunciarse acerca de su constitucionalidad en varias ocasiones-STC roles N? s 5172, 4901, 4931, entre otras. En dichas sentencias, se ha hecho referencia a la historia fidedigna del establecimiento del precepto legal cuestionado, donde se evidencia las dudas de constitucionalidad suscitadas a su respecto, en el trámite legislativo;

5% Que, como se ha expresado en el voto de minoría de las sentencias roles N* s 3208 y 3250 reiterado en sentencias roles N? s 5172 y 4931 “para evitar confusiones es importante dejar claro que no se discute aquí el grado de protección que brinda la Constitución frente, por ejemplo, a muevos estándares o procedimientos urbanísticos. En este sentido, una declaración de inaplicabilidad no implica un congelamiento del ordenamiento jurídico urbanístico o como erradamente se suele acusar, el reconocimiento de un derecho de propiedad sobre el mismo. Lo que se está escrutando es la constitucionalidad o no del efecto de una norma intertemporal que crea la ficción de retrotraer en el tiempo los efectos de una disposición que había dejado de tener aplicación. De este modo, la gruesa afirmación de que “no hay propiedad sobre las normas” carece de utilidad analítica”;

6. Que, en conéecuencia, el análisis constitucional que se debe efectuar sobre la norma jurídica objetada debe centrarse, fundamentalmente, en el derecho de propiedad. La requirente expresó en el libelo que “la declaración de parte del inmueble de SERPEL como área verde, constituye una limitación al dominio que, debido a su intensidad sobre la facultad de uso, goce y disposición del inmueble, al hacer a.su respecto un cambio en dicha zona, constituye una del uso de suelo permitido verdadera privación de los atributos esenciales del derecho de propiedad, pues impone obstáculos que impiden su libre ejercicio, produciendo verdaderos efectos expropiatorios, pero.sin reconocer .al titular afectado derecho a la indemnización que asegura la -Constitución como contrapartida de los: daños efectivamente provocados.” (fs 9).

Agregando que “la norma impugnada, al perpetuar la declaración de utilidad pública de los terrenos, produce una privación del dominio sin que se indemnice el, perjuicio causado. Los nuevos artículos incorporados por la Ley N* 20.791, que dan cuenta del restablecimiento de la "perpetuidad" de las declaratorias de utilidad pública” (fs 16);

7”%. Que, considerando que la afectación por utilidad pública del bien inmueble de que se trata, constituye una limitación al dominio de los requirentes, situación jurídica factible, precisamente, por la aplicación de la referida disposición legal.

Acerca del dominio, llamado también propiedad -como lo expresa nuestro Código Civil- este Tribunal ha expresado que “es un hecho, indiscutido, reconocido por esta Magistratura y por la doctrina, que la Constitución de 1980 robusteció el derecho de propiedad y le otorgó una amplia protección. Así lo demuestra, por lo demás, de manera evidente, el hecho que la actual Carta Política haya determinado y restringido los elementos que constituyen la función social de la propiedad que habilitan su limitación por la ley y, entre otras, las circunstancias de que lo indemnizable en caso de expropiación sea el daño patrimonial efectivamente causado, concepto más amplio del monto a indemnizar, que el que existía en la Carta de 1925 y, que dicha indemnización, a falta de acuerdo, debe ser pagada en dinero efectivo al contado, a diferencia del pago diferido que autorizaba aquélla.

También es necesario tener muy presente, como se ha declarado en sede constitucional, que “La protección que otorga la Carta Fundamental al derecho de propiedad es tan amplia que abarca no sólo las facultades que generalmente confiere el dominio, tales como uso, goce y disposición, sino que también sus atributos, para dar a entender que cualquiera de ellos que se quebrante implica un atentado en contra del dominio” (Revista de Derecho y Jurisprudencia, Tomo LXXXVI, Sección 5%, Segunda parte, pág. 222) (STC Rol N*%334 c.12);

8”. Que, siguiendo la doctrina de esta Magistratura Constitucional expresada en sentencia rol N%5172-18, se ha entendido al dominio como “el derecho que tiene toda persona sobre los bienes corporales e incorporales que conforman su patrimonio, adquiridos por algún modo de aquellos establecidos en la ley, otorgándole la facultad de usar, gozar y disponer de ellos, estando sujeto a las limitaciones y obligaciones que deriven de su función social, siempre que una ley así lo disponga” (STC Rol N*2985-16 c.9 voto disidente). Este concepto otorga al propietario un amplio amparo de la propiedad sobre todos los bienes que integran -:su patrimonio, y en este sentido este Tribunal ha expresado que “tocante al _,? j-.;,?reconocinúento de las facultades esenciales del dominio, cuadra apuntar que de - /./»"" ellas se desprende naturalmente para su titular —por el solo hecho de ser dueño- la —7 — posibilidad de aprovechar plenamente el bien objeto de su dominio, incluida la prerrogativa para edificar sobre el predio que le pertenece.” (STC Rol N*3063 voto de minoría c.8);

9. Que, respecto al artículo 19, N* 24 del estatuto constitucional que contiene la garantía del derecho de propiedad se ha dicho que “es uno de los más extensos, precisamente porque el constituyente quiso protegerlo debidamente ante cualquier intento de vulneración del mismo, otorgando al propietario la suficiente seguridad jurídica para su pleno ejercicio, y ello es así porque la libertad de las personas pende sustancialmente del respeto que el ordenamiento jurídico otorgue a este derecho, siendo uno de esos pilares la estabilidad de las reglas en materia de dominio privado. Precisamente, en este sentido, la Constitución al otorgar esta protección estableció que este derecho puede ser limitado por ley, pero solo justificado en algunas de las causales taxativas mencionadas en la Carta Fundamental que deriven de su función social, esto es: los intereses generales de la nación, la seguridad nacional, la utilidad y la salubridad públicas y la conservación del patrimonio ambiental” (STC Rol N*%5172 C.23);

10%. Que, resulta ilustrativo señalar que la doctrina establece, en relación al núcleo de lo que constituye el dominio, en términos constitucionales, advirtiendo que “La esencia del derecho de propiedad radica en la existencia y vigencia del dominio mismo, de la calidad de dueño y la existencia y vigencia de sus tres atributos esenciales:el uso, el goce y la disposición. En consecuencia, cualquier atentado que implique privación del derecho de dominio, en sí, o de cualquiera de sus atributos, vulnera la garantía constitucional, y sólo puede hacerlo, en forma jurídicamente válida, una ley expropiatoria dictada con los resguardos constitucionales” (Evans, Enrique (1986) Los derechos constitucionales, Ed. Jurídica de Chile, Tomo IT, p376). Agregando el citado autor, que de no ser así la ley sería inconstitucional;

11%.Que, conforme lo prescribe el texto constitucional, el dominio admite limitaciones en razón de la función social que debe cumplir, para lo cual se necesita ley que esté fundada en algunos de los elementos que comprende dicha función, siendo uno de ellos la utilidad pública, cuyo concepto no és preciso, pero que en general se entienden aquellos bienes destinados al beneficio general de la población para su recreo, para el progreso del orden urbano o bien para la preservación de la arquitectura y diseño de una ciudad;

129, Que, las limitaciones al dominio deben ser armónicas con la seguridad jurídica que tiene que contener el orden legal, en términos que no afecten el contenido esencial de la propiedad, estableciéndose normas jurídicas que contengan condic_iones estables que conlleven a situaciones de certeza, lo que nó ha oéurrídq con la díspoéi¿ión legal cuestionada. En este sentido, el constituyente de 1980 afianzó tan sustancialmente el dominio privado que es la única garantía que en el mismo numeral 24 del artículo 19 constitucional que la contiene. Además, protege el derecho en su esencia. Las demás garantías están amparadas junto con su numeral respecñvo en el numeral 26% de la citada disposición constitucional en cuanto al derecho en su esencia;

13”%. Que, atendido que la declaración de utilidad pública que afecta el inmueble de propiedad, uso y goce de los requirentes, se origina en el plan regulador de la comuna de Chillán, atinente resulta considerar aspectos doctrinarios de ese instrumento que contiene las normas que adecuan las condiciones de higiene y seguridad en los espacios urbanos y de comodidad en la relación funcional entre las zonas habitacionales, de trabajo, equipamiento y esparcimiento (art.41 de la LGUC). Acerca de la naturaleza jurídica de esta herramienta urbanística, existen diversas posiciones “la de quienes sostienen que el Plan es un simple acto administrativo de carácter general, la de los que entienden que se trata de una norma reglamentaria y, por último, la de un cierto número de autores que renuncian a encuadrar el planteamiento en cualquiera de las categorías anteriores considerando que nos encontramos ante un tertium genus, una potestad cuyo ejercicio comporta no sólo la regulación del uso del suelo sino que prefigura asimismo en todos sus aspectos el desarrollo urbanístico del territorio planeado, vaciando de ese modo la actividad administrativa de ejecución o de realización de la urbanización de toda independencia” (Derecho Administrativo, Bermejo Vera, José, 3*. Edición, año 1998, Civitas, p. 589);

10 14”. Que, cualquiera sea la posición a que se adscriba acerca de la naturaleza del plan regulador, el que sea un medio idóneo para afectar un bien inmueble como de utilidad pública, su elaboración y ejecución debe ajustarse a criterios que efectivamente respondan a consideraciones de beneficio general de la población, con el debido respeto por la garantía constitucional del numeral 24 del artículo 19 constitucional; 15%. Que, en el caso concreto, el inmueble sujeto a la limitación señalada es un campus universitario, cuyas actividades se ven restringidas, y el derecho de propiedad de los requirentes turbado, por la aplicación de la disposición legal censurada, que ha permitido que el inmueble haya podido, por segunda ocasión, ser declarado de utilidad pública, lo que abre la expectativa de ser expropiado, aunque el representante de la I. Municipalidad de Chillán declare que las actividades que se realicen en el Campus de la Universidad de Concepción podrán segui r desarrollándose sin contratiempos (fs 66), expresión que no elimina la situación jurídica del inmueble citado, en cuanto se encuentra afecto a la restricció n reseñada; 16%. Que, atendido lo anterior, es menester precisar que existirá privación del dominio, como en este caso, si se impide libremente al propietario, ejercer los atributos propios del mismo, como lo son el uso, goce y disposición, lo que en la especie ocurre por estar el inmueble afecto a utilidad pública;

17%. Que, por consiguiente, debe concluirse, a juicio de estos Ministros que el precepto legal impugnado produce, en la gestión pendiente, un resultado contrario a la Constitución por contravenir el artículo 19 N*24 constitucional, y por lo tanto , procede acoger el recurso de inaplicabilidad por inconstitucionalidad, a fin de que tenga efectos en la gestión judicial pendiente;

18”. Que, aunque los requirentes esgrimen otros derechos constitu cionales vulnerados por la norma jurídica objetada, no se Hace necesario su análisis, habi da consideración de lo expuesto en relación con el dominio, suficiente razón para arribar a la conclusión precedente.

Los Ministros señores IVÁN ARÓSTICA MALDONADO y JosÉ IGNACI O VÁSQUEZ MÁRQUEZ, concurren a acoger el presente requerimiento, además, por las razones que en adelante se exponen:

CUESTIÓN DE CONSTITUCIONALIDAD

T*. Que conviene centrar el problema en su médula: si una prohibición para construir, en tanto limitación al dominio, puede ser impuesta en consider ación a los “intereses generales del Estado”, no obstante que esta causal -permitida por la Carta de 1925- se encuentra expresamente derogada por la Constitución actual.

11 La cuestión no radica en la futura expropiación por causa de “utilidad pública”, que operaría algún día al tenor en el artículo transitorio, inciso primero de la Ley N? 20.791, en cuya virtud los terrenos que hubieren sido destinados por un plan regulador o seccional a circulaciones, plazas y parques, incluidos sus ensanches, con anterioridad a las disposiciones de las leyes Nos 19.939 y 20.331, quedan afectos a dicha expropiación.

No se discute pues que, en este artículo transitorio, inciso primero de la Ley N* 20.791, el legislador está autorizando una expropiación por causa de utilidad pública, conforme al inciso tercero del artículo 19 N* 24 de la Constitución;

25. Que, en el artículo transitorio, inciso primero de la Ley N* 20.791, además de

establecerse una remota expropiación, se crea una actual y muy concreta limitación: los terrenos afectos a esta eventual expropiación quedan desde ya declarados de “utilidad pública” con la prohibición de construir en ellos.

En el artículo transitorio, inciso primero de la Ley N* 20.791, entonces, el legislador estatuye una limitación a la facultad de edificar inherente al dominio, buscando asilo en el inciso segundo del artículo 19 N* 24 de la Constitución. La cuestión es que para el texto supremo no basta invocar al efecto la sola función social de la propledad sino que es reqm51to de validez de la ley basarse en uno al menos de los 51gu1entes taxativos conceptos: los intereses generales de la nación, la seguridad nac1onal la utilidad y la sa_lubndad públicas o la conservación del patr1momo ambiental.

Ninguno de los cuales concurre a legitimar la prohibición de construir del artículo transitorio, inciso primero de la Ley. N* 20.791. Esta restricción.no puede sustentarse en la misma utilidad pública que justifica la expropiación; menos cuando su motivo de fondo no puede sino identificarse con los “intereses del Estado” (no aumentar el monto de la indemnización a pagar cuando ocurra la expropiación), que era una causal constitucionalmente idónea cuando se originaron estos preceptos legales, pero que hoy se encuentra rechazada por Carta Fundamental vigente;

ANTECEDENTES CONSTITUCIONALES Y LEGALES

3%. Que, además de la expropiación por razón de “utilidad pública”, la Carta de 1925 permitió a la ley imponer limitaciones al ejercicio del derecho de propiedad, tales como las servidumbres de utilidad pública -a que se refería el Código Civil (artículos 839 y ss.)- amén de otras obligaciones a favor de los “intereses generales del Estado, de la salud de los ciudadanos y de la salud pública” (artículo 10 N* 10). La Ley de Reforma Constitucional N* 16.615, de 1967, precisó que la expropiación podía tener lugar “por causa de utilidad pública o de interés nacional” (inciso cuarto), en tanto que las limitaciones fundadas en la función social de la propiedad podían imponerse cuando lo exigieran “los intereses generales del Estado, la utilidad y la salubridad públicas, el mejor aprovechamiento de las fuentes y energías productivas en el

12 servicio de la colectividad y la elevación de las condiciones de vida común de los habitantes” (inciso segundo). Aun tratándose de un concepto amplio e indeterminado, es lo cierto que -por aquella época- la “utilidad pública” se entendía solamente en función de la construcción de obras públicas, como enseña la más autorizada doctrina (Enrique Silva Cimma, “Derecho Administrativo chileno y comparado. Actos, contratos y bienes”, 1995, pág. 306). Y asimismo lo ha interpretado el Tribunal Constitucional conforme a los precedentes legislativos producidos en la materia, en STC Rol N 2759 (considerando 20”, y considerandos 3* y 4* del Voto de prevención).

Criticando la alusión a la “utilidad del Estado” que empleaba la Carta de 1833 para validar una expropiación, J. Domingo Amunátegui Rivera proponía como más adecuada la expresión “utilidad pública” (que luego adoptó la Constitución de 1925), dado que “la utilidad pública existe tanto en las obras que emprende el Estado como en las que inician los particulares con fines de interés común” (“Resumen de Derecho Administrativo aplicado a la Legislación de Chile”, 1900, pág. 397);

4”. Que en este contexto constitucional -ya pasado- se enmarcan todas las leyes de urbanismo y construcciones dictadas en el país. Partiendo por la Ley N* 4563 de 1929, cuyo artículo 8* declaró de utilidad pública las propiedades particulares que se necesiten para la apertura de nuevas calles o para la transformación de las existentes, según los planos oficiales, dejándolas afectas a una futura expropiación. Por otra parte, el artículo 5* dispuso que no se podrá efectuar nuevas construcciones ni obras de reparación o consolidación de las existentes, en los terrenos necesarios para el ensanche de las calles que consulten dichos planos. He aquí la raíz del problema: pudiendo la ley pergeñar expropiaciones en cualquier tiempo y lugar, en este caso ha preferido anunciar la consumación futura e incierta de esta potestad, para cuando el Estado o las municipalidades cuenten con recursos para indemnizar. Ínterin, la ley estanca el ejercicio del derecho de propiedad impidiendo a los dueños construir en los inmuebles afectados, a fin de no aumentar su valor y el consiguiente monto de la indemnización a pagar por esa expropiación.

Por eso es que las leyes urbanísticas posteriores, como el DFL N* 224 de 1953 (artículo 16) y el actual DFL 458 de 1976 (artículo 121), han dicho que se puede aumentar el volumen o construir en estos inmuebles, siempre que el propietario renuncie a toda indemnización por dichas mejoras u obras, cuando posteriormente se lleve a cabo la expropiación; 5% Que, en resumen: para ganar unas áreas de uso público ideales, el Estado ha calificado los respectivos inmuebles como de “utilidad pública”, con miras a realizar una futura e incierta expropiación, sin sujeción a ningún principio conclusivo propio de cualquier racional y justo procedimiento estatal. Y entretanto concreta esa eventual expropiación, la ley prohíbe a los dueños aumentar el volumen o construir en sus heredades, con vistas a no aumentar aquello

13

— — u— que se debe pagar a título de indemnización, cuando al fin se produzca la indefinidamente pospuesta expropiación.

Si bien aquella expropiación mediata y esta limitación inmediata se muestran entrelazadas y orientadas hac1a un mismo objetivo final, en ngor se trata de arbitrios conceptualmente separables de actos legislativos netamente diferenciados, en cuanto articulados en normas distintas y con propósitos diversos: la expropiación inspirada en' la “utilidad pública”; la prohibición animada por los “intereses generales del Estado”;

6%. Que, en la práctica, la mencionada prohibición para construir se ha naturalizado como una limitación u obligación que pesa sobre el dominio, en consideración a la función social de la propiedad, y en este sentido será examinada a continuación, en relación con el inciso segundo del artículo 19 N* 24 de la Constitución.

Sin perjuicio de hacer presente que en autos no se ha controvertido que esta prohibición sine die, podría ser calificada en sí misma como una forma de privar al dueño de una facultad esencial del dominio, de suerte que su compatibilidad con la Constitución -en este otro evento- tendría que examinarse de cara al inciso tercero del citado artículo 19 N? 24;

LIMITACIONES Y OBLIGACIONES SOBRE EL DOMINIO EN LA CONSTITUCIÓN VIGENTE

7%. Que todos admiten que la Constitución actual, con el objeto de reforzar el derecho de propiedad, le brindó un especial reconocimiento y seguridad. En el artículo 19 N* 24, reconociendo que el dominio consiste en la capacidad de consumo que sobre las cosas que le asiste a su titular, así como en la creatividad que puede proyectar sobre ellas, permitiendo que produzcan nuevos, mayores y mejores bienes, el mismo constituyente fija y describe por sí exactamente cuáles son las “facultades esenciales” del referido derecho, que permiten al dueño “usar, gozar y disponer” de lo suyo (incisos segundo y tercero).

En el artículo 19 N* 24 el mismo constituyente, además, otorga la seguridad de que las limitaciones u obligaciones que pueden afectar el ejercicio de tal derecho solo pueden disponerse por ley, únicamente en virtud de las cinco causales que taxativamente señala como comprensivas de la función social de la propiedad (inciso segundo) y, agrega el N” 26, cuidando de no afectar por ello el derecho en su esencia o impedir su libre ejercicio;

8”%. Que, tocante al reconocimiento de las facultades esenciales del dominio, cuadra apuntar que de ellas se desprende naturalmente para su titular -por el solo hecho de ser dueño- la posibilidad de aprovechar plenamente el bien objeto de su dominio, incluida la prerrogativa para edificar sobre el predio que le pertenece.

14 No por otra razón el Código Civil dice que la posesión del suelo se prue ba “por hechos positivos, de aquellos a que sólo da derecho el dominio”, tales como “la construcción de edificios”, primordialmente en áreas urbanas, o las “pla ntaciones o sementeras”, especialmente en zonas rurales, si se atiende a la natu raleza de los respectivos terrenos (artículo 925);

9. Que en la doctrina se impone, igualmente, el criterio de que la facultad de edificar en el suelo urbano se inserta dentro de las prerrogativas que componen el dominio, por sobre la concepción que la entiende derivada de una supuesta concesión para construir que el Estado podría otorgar o no merced a razones de política urbanística (Daniel Peñailillo Arévalo, “Los Bienes. La propiedad y otros derechos reales”, 2006, pág. 134).

En esta inteligencia se enseña que el ius aedificandi no emana, constitutivamente, de un acto de la autoridad planificadora, sino del derecho de propiedad, “toda vez que €s una consecuencia del ejercicio de las facultades esenciales -gozar y disponer- que el dominio entraña” (Lautaro Ríos Álvarez, tesis doctoral “El Urbanismo y los principios fundamentales del Derecho Urbanístico”, 1985, Pág. 522). O que, entre las prerrogativas básicas e inseparables del dominio, en la facultad de uso, se incluye especialmente dicha capacidad para edificar (Arturo Fermandois, “Derecho Constitucional Económico”, tomo II 2010, pp- 364-365).

Dice el catedrático don Álvaro D'Ors: “sería un grave espejismo el pensar que es la planificación pública la que concede el derecho a edificar (ius aedificandi) a los propietarios solares de dos dimensiones: el ius aedificandi pertenece al contenid o natural de la propiedad inmobiliaria, y el Urbanismo lo único que hace es limitarlo en consideración al bien común. Es posible que la ley urbanística hable como si ella “diera” el ius aedificandi, pero esa ley no es derecho” (“"Una Introducción al Estu dio del Derecho”, Ediciones Universidad Católica de Valparaíso, 2015, pág. 60); 105. Que la Constitución, enseguida, otorga la seguridad más rotunda, en el sentido de que si bien el ejercicio de este derecho puede ser limitado por ley, ello solo puede justificarse en alguna de las causales taxativas que componen la función socia l de la propiedad: los intereses generales de la nación, la seguridad nacional, la util idad y la salubridad públicas o la conservación del patrimonio ambiental. El carácter taxativo de esta enumeración hecha por el inciso segundo del artículo 19 N* 24, ha sido reiteradamente subrayado por el Tribunal Constitucional, según puede leerse en “Recopilación de Jurisprudencia del Tribunal Constitucion al (1981- 2015) pág. 321; 11%. Que, ahora bien, en ninguna de esas causales puede encuadrarse la razón que explica la prohibición impuesta por el artículo transitorio, inciso primero de la Ley N” 20.791: maniatar al dueño indefinidamente en su facultad para edif icar, con el único designio de que el Estado o los municipios no tengan que pagar las obras al momento de expropiar, es lógico que no se compadece ni con los inte reses generales

15 de la nación, ni con la seguridad nacional, ni con la utilidad y la salubridad públicas, ni con la conservación del patrimonio ambiental. Aun admitiendo la elasticidad de estos conceptos, al instituirse como

especificaciones del bien comúñ, es obvio que ninguno de ellos puede confundirse con el interés económico de algún organismo estatal. Así lo expresó claramente esta magistratura en STC Rol N” 207, descartando que las consecuencias económicas de una entidad del Estado pudieran encasillarse dentro de los “intereses generales de la nación” (considerando 619);

12%. Que “los intereses generales del Estado” no se hallan presentes en la Constitución vigente, ya que fueron expresamente eliminados de entre las causales que la Carta de 1925 (artículo 10 N* 10 inciso segundo) y el Acta Constitucional N* 3, de 1976 (artículo 2? N* 16 inciso segundo) permitían invocar para limitar el ejercicio del derecho de dominio. '

En la Comisión Constituyente, fue don Pedro Jesús Rodríguez quien hizo ver la peligrosa amplitud que podía darse a esta noción, en la cual puede caber absolutamente todo y transformarse en un mar sin orillas, conspirando de esta forma contra la intención de la nueva Constitución de hacer una enumeración que sea no solamente literalmente restrictiva, sino que también conceptualmente restrictiva (Actas oficiales, sesión 163*. de 4 de noviembre de 1975 pág. 8).

Siendo en definitiva el Consejo de Estado, a propuesta de los señores Pedro Ibáñez Ojeda (sesión de 23 de enero de 1979) y Julio Philippi Izquierdo (sesión de 22 de eñero de 1980), el que eliminó la alusión a los “intereses generales del Estado”, para reemplazarla por los “intereses generales de la nación”;

13% Que, en fin, el requerimiento de autos debió haber sido acogido por estas razones, no siendo obstáculo para ello la aceptación o no de las limitaciones por el particular afectado. Baste, a este respecto, recordar que los derechos constitucionales no son negociables y que -siguiendo este principio general- el artículo 1462 del Código Civil sanciona expresamente con la nulidad absoluta, por objeto ilícito, “todo lo que contraviene el derecho público chileno”.

VOTO POR RECHAZAR

Los Ministros señores GONZALO GaRCÍA PINO, DOMINGO HERNÁNDEZ EMPARANZA, JUAN JOSÉ ROMERO GUZMÁN y NELSON POZO SILVA, Y la Ministra señora MARÍA PÍA SILVA GALLINATO, estuvieron por rechazar el requerimiento, por las siguientes razones:

16 L- CONFLICTO CONSTITUCIONAL PLANTEADO

19.El requerimiento de inaplicabilidad por inconstitucionalidad es presentado conjuntamente por la Universidad de Concepción (comodataria) y Servicios de Procesamiento de Datos en Línea S.A. (comodante), respecto del artículo transitorio, inciso primero de la Ley N” 20.791, en sus efectos inconstitucionales respecto de un predio de esta última, según se explicará. La requirente societaria es propietaria, desde 2013, de un inmueble, resultante de la subdivisión del inmueble denominado "Escuela agrícola", consistente en Lote A Siete, de una superficie de 55.065 m?. Dicho inmueble fue entregado en comodato a la Universidad de Concepción, la cual mantiene una Escuela de Agronomía y Laboratorio, siendo la última renovación de fecha 03 de enero de 2017, por cinco años. La Universidad lo utiliza para el desarrollo de determinadas carreras que imparte en su campus universitario consistentes en labores agropecuarias. 2%.La gestión pendiente es un recurso de apelación, en autos sobre nulidad de derecho público, que conoce la Corte de Apelaciones de Concepción (rol 673-2019), respecto del cual se encuentra pendiente la vista de la causa. El bien inmueble en cuestión fue objeto de una declaración de utilidad pública en el año 2007, cuando se le incluyó dentro de las Zonas de Áreas Verdes para parques intercomunales en la Ordenanza del Plano Regulador Intercomunal de Chillán- Chillán Viejo. Sin embargo, luego de caducar la declaratoria de utilidad pública el año 2012, esta fue restablecida, con la dictación de la Ley N* 20.791, pasando a ser indefinida. Atendida esta declaratoria, a juicio de la requirente, las actividades agropecuarias de ciertas carreras impartidas por la casa de estudio, al no tener un fin de esparcimiento y recreación, no podrán ser desarrolladas. Lo anterior, limitaría las facultades de uso goce y disposición del dominio de las requirentes, y comprometería, además, la continuidad de las carreras que en dicho inmueble se imparten como también sus relaciones financieras y económicas. Las requirentes dedujeron nulidad de derecho público en contra del Plan Regulador de la Comuna de Chillán, de 2016 y de la Ordenanza del Plan Regulador Intercomunal de Chillán — Chillán Viejo, de 2007, fundando dicha acción en que una parte del inmueble se subsumió a la Zona Área Verde y Parques, sin que concurrieran los presupuestos para ello y en que se renovó una declaratoria de utilidad pública caducada el año 2012, y, en subsidio, una demanda de mera certeza, para que se declare que el inmueble debe ser expropiado y que debe indemnizarse a las requirentes. La demanda fue rechazada, sin costas.

39. En cuanto al conflicto constitucional planteado, alegan la infracción del artículo 19 en sus numerales 2*, 3% 20%, 219, 229, 24* y 26 de la Constitución. Sostienen que se afecta la esencia del derecho de propiedad y el desarrollo de una actividad económica lícita, al ser la declaración de utilidad pública una medida desproporcionada.

17 — Agregan que la aplicación del precepto legal objetado priva del dominio sin indemnización del perjuicio causado, puesto que la declaratoria de utilidad pública es perpetua. Arguyen que en 12 años no se ha resuelto expropiar y dificultan que ello vaya a ocurrir en las próximas décadas.

Sostienen que '1.a declaratoriá de utilidad pública constituye una carga desproporcionada y vulnera la igualdad ante las cargas públicas, porque las consecuencias desfavorables para las requirentes son superiores a los beneficios que dicha declaratoria apareja para la sociedad.

Asimismo, también se afecta la libre iniciativa económica, porque de acuerdo a lo expresado por la municipalidad, se busca implementar un parque en la propiedad, cuyo nombre sería “Parque Universitario”, con lo cual no se podrán efectuar actividades de educación superior.

Finalmente, denuncian la vulneración de la igualdad ante la ley, en especial, en materia económica, pues se establece una diferencia arbitraria entre quienes habían obtenido la aprobación de proyectos antes de la publicación de la Ley N* 20.791 y quienes no lo habían hecho, colocando a la requirente en la sitiación de tener que haber adivinado que la norma urbanística iba a variar.

IL- PRECEPTO LEGAL CUESTIONADO. : Y. . CRITERIOS JURISPRUDENCIALES PREVIOS

4%. La materia planteada por los requirentes es un asunto' respecto del cual esta Magistratura se había pronunciado con anterioridad. Sin embargo, cabe partir por el precepto legal reprochado. No siempre se impugnó de la misma forma ni el modo en que aplica a las gestiones pendientes es igual. 5% En cuanto a la norma, este caso cuestiona todo el inciso primero del artículo transitorio, según describe a fs. 1, 5, 11 y 28 del requerimiento. El texto es el siguiente:

“Artículo transitorio.- Decláranse de utilidad pública los terrenos que hubieren sido destinados por un plan regulador o seccional a circulaciones, plazas y parques, incluidos sus ensanches, con anterioridad a las disposiciones de las leyes Nos 19.939 y 20.331. Sin perjuicio de lo dispuesto en este inciso, respecto de los terrenos cuyas declaratorias hubieren caducado en virtud de las citadas leyes, deberá respetarse la aplicación de lo establecido en el artículo 116 de la Ley General de Urbanismo y Construcciones, cuyo texto fue fijado por el decreto con fuerza de ley N* 458, de 1976, del Ministerio de Vivienda y Urbanismo, en lo referido a los anteproyectos aprobados y los permisos otorgados por la Dirección de Obras Municipales, los que no se verán afectados por la declaratoria de utilidad pública. — (...)

6”. En los casos precedentes ha habido diferencias según pasamos a explicar en la siguiente tabla:

18 Rol Texto impugnado

2917: La expresión “podrán” contenida en el inciso segundo del artículo rechazo | transitorio de la Ley N” 20.791 que se especifica: “La Secretaría Regional Ministerial de Vivienda y Urbanismo o la municipalidad respectiva podrán dejar sin efecto estas declaraciones para las circulaciones, plazas y parques que incluyan en una nómina aprobada por resolución o decreto, según corresponda, en un plazo de seis meses a contar de la publicación de la presente ley.(...)”.

3063: Artículos 59 y 121 de la Ley General de Urbanismo y Construcciones y rechazo | todo el inciso primero del artículo transitorio de la Ley N* 20.791.

3208: Todo el inciso primero del artículo transitorio de la Ley N* 20.791. rechazo

3250: Todo el inciso primero del artículo transitorio de la Ley N* 20.791. rechazo

4631: Todo el inciso primero del artículo transitorio de la Ley N* 20.791. acoge

4901: El inciso primero del artículo transitorio de la Ley N* 20.791 pero solo en acoge —| la frase: “en lo referido a los anteproyectos aprobados y los permisos otorgados por la Dirección de Obras Municipales”.

5172: El inciso primero del artículo transitorio de la Ley N* 20.791 pero solo en acoge — la frase: “en lo referido a los anteproyectos aprobados y los permisos otorgados por la Dirección de Obras Municipales”.

5353: El inciso primero del artículo transitorio de la Ley N* 20.791 pero solo en acoge —| la frase: “en lo referido a los anteproyectos aprobados y los permisos otorgados por la Dirección de Obras Municipales”.

5776: El inciso primero del artículo transitorio de la Ley N* 20.791 pero solo en acoge — | la frase: “en lo referido a los anteproyectos aprobados y los permisos otorgados por la Dirección de Obras Municipales”.

7.La incidencia de las gestiones pendientes es muy fundamental y vale la pena recordarlas puesto que se convierten, como contraste, en decisivas en el presente , requerimiento, para lo cual las examinaremos en el siguiente cuadro:

19 Incidencia en la gestión pendiente

El precepto legal faculta a las Seremi de Vivienda y Urbanismo y a las Municipalidades para dejar sin efecto dichas declaratorias mediante un acto administrativo (resolución o decreto), en un plazo de seis meses a contar de la publicación de la ley. El requirente -empresas inmobiliarias- debate la inclusión en dicha nómina de un conjunto de sus propiedades para urbanización.

3063: Se trata de un caso respecto de una propiedad comercial qué, rechazo parcialmente, estaba afecta a expropiación por estar emplazada en una vía troncal. La conjunción de normas cuestionadas llevó al requirente a solicitar acogerse a un modo de copropiedad inmobiliaria con el objeto de realizar una construcción provisoria de obra menor.

3208: Se trata de la autorización de construcción de 72 viviendas, con permisos rechazo de edificación aprobados por el municipio, y que se emplazaban en un lugar que había sido destinado a parque público.

3250: Es un caso por el cual una inmobiliaria solicitó a un municipio que rechazo asignara normas urbanísticas aplicables a un predio de un modo que se declarara zona adyacente a una declaratoria de utilidad pública a objeto , de realizar urbanizaciones.

4631: Se trata de una inmobiliaria dueña de predios en los Cerros. Renca y acoge Colorado y que - pretende ejecutar un gran proyecto inmobiliario en terrenos que fueron nuevamente declarados de utilidad pública, teniendo algunos permisos aprobados pero que cuyo CIF no podía identificar sino como regla urbanística la condición de declaratoria de utilidad pública.

4901: Se trata de un caso de construcción de un Centro Comercial en La Serena, acoge por ende, susceptible de requerir de múltiples permisos de edificación. Ingresó a la Dirección de Obras Municipales (DOM) una solicitud de anteproyecto de construcción. Antes de su aprobación se volvió a la declaratoria de utilidad pública del predio. Lo mismo acontece en los Roles 5172, 5353 y 5776 que terminaron acogidos.

8”. El análisis somero de los casos y de la incidencia de la inaplicabilidad en la gestión pendiente nos revelan que la unanimidad de las cuestiones debatidas ante esta Magistratura, con ocasión de estas inaplicabilidades, es el efecto preciso que importa la revalidación de las declaratorias de utilidad pública por parte de la Ley N” 20.721, sea tanto, en el proceso de aprobación de permisos, de anteproyectos o determinación de las normas urbanísticas aplicables a una urbanización nueva o a la

20 construcción de una mejora inmobiliaria.

Este punto de partida es relevante puesto que esta sentencia de rechazo refleja la posición de Ministros que han estado sistemáticamente por rechazar estas causas como otros por acogerla. Por lo mismo, es bastante evidente que esta cuestión es susceptible de ser reexaminada con criterios que puedan llevar a alguno de sus sostenedores a realizar una prevención especial a objeto de armonizar con los criterios que históricamente han definido la argumentación de cada posición. Esta explicación sirve como antecedente para delimitar una sentencia que realizará un análisis nominal de argumentaciones y que, más bien, recurrirá a los casos razonados con anterioridad. Lo esencial estará en su modo de exégesis al caso concreto, según veremos.

TIIL.- CRITERIOS INTERPRETATIVOS

9. El Tribunal se ha pronunciado en nueve oportunidades sobre requerimientos similares, rechazando los primeros cuatro (STC 3250, 3208, 2917 y 3063) y acogiendo los últimos cinco (STC 4631, 4901, 5172, 5353 y 5776). Los argumentos considerados usualmente para rechazar la inconstitucionalidad del precepto legal impugnado fueron los que se detallarán considerando a considerando.

10”. Sobre la declaratoria de utilidad pública. “La declaratoria de utilidad pública es el acto legislativo, general o especial, mediante el cual un bien general o singular es gravado con un derecho real de afectación para que éste sea destinado al cumplimiento de una finalidad pública mediante el procedimiento de la expropiación (...)/ De esta manera, la declaratoria de utilidad pública es el parámetro de cumplimiento de la afectación en torno a la finalidad declarada por el legislador. Por otra parte, la declaratoria constituye el paso ineludible para una expropiación, pero ella misma no configura la expropiación, sino que habilita su expropiabilidad. Por lo tanto, es perfectamente posible que exista una declaratoria de utilidad pública vigente que no se materialice próximamente en una expropiación posterior;” (STC 3250, c. 129). La declaratoria de utilidad pública se funda directamente en el art. 19 N* 24 CPR, revistiéndola de una serie de garantías, tales como las siguientes: solo compete a la ley calificar la utilidad pública de determinadas propiedades, esta ley puede ser general o especial, dicha calificación procede por razones de utilidad pública o de interés nacional y se inserta en un procedimiento más complejo (STC 3250 cc. 12* a 169).

T1”. El legislador protegió los derechos consolidados. Atendido que la Ley 20.721 “revivió” las declaratorias de utilidad pública que habían caducado por efecto de las T. 19.939 y 20.331, la misma ley se preocupó de resguardar los derechos adquiridos: “Que, de esta forma, en la medida que existan terrenos con un anteproyecto aprobado o un permiso de edificación otorgado conforme a dichas normas y vigentes, se debe emtender que no se verán afectados por dicha declaración. Por lo tanto, respecto de aquellos terrenos, debemos entender que se mantendrán vigentes

21 las normas a51gnadas mientras no sean objeto de modificación por la autoridad competente, la que podría proceder en el evento de producirse la caducidad de los plazos de vigencia de los anteproyectos y proyectos” (STC 2917, c. 8”). 12%. “Que, asimismo, de la anterior excepción, también se fácultó a las Secretarías Regionales Ministeriales de Vivienda y Urbanismo y a las Municipalidades para dejar sin efecto dichas declaratorias mediante un acto administrativo (resolución o decreto), en un plazo de seis meses a contar de la pubhca<:1on de la ley. Esta med1da ha tenido por ob]eto que estas entidades determinen si resulta necesar1o o] conveniente mantener, d1cha afectación, atendiendo a las “condiciones” y circunstancias de cada región o comuna. En el evento de que decidan de]arla sin efecto, las mumc1pahdades tienen un plazo de tres meses para dictar las nuevas normas urbanísticas aplicables a dichos terrenos, las que también deben asimilarse a las de la zona predominante de las adyacentes al terreno, previo informe de la Secretaría Regional Ministerial de Vivienda y Urbanismo. A su vez, en el evento que la municipalidad noxcu.mpla con dicho plazo, es posible recurrir a la misma Secretaría, que, en subsidio del municipio, deberá fijar dichas normas dentro del mismo plazo y siguiendo los mismos criterios;” (STC 2917,C. 95).

139%. No existe un derecho de propiedad sobre normas. ”Qúe vtue¡stióh diferente es entender que exista una esfecie de derecho de propiedad sobre normas o una especie de garantía de invariabilidad normativa. Esta magistratura ya ha sostenido que no existe derecho de propiedad sobre normas (STC Roles Nos' 467/2006 1452/2010 y 2069/2011) y que el legislador puede imponer variaciones normativas. En tal sentido, la regla general es que las normas legales no se aphquen retroactivamente ni menos ultractivamente. De esta forma los únicos derechos adquiridos de la mmoblllar1a requ1rente están refer1dos al terreno y para tener derecho de edificación debería contar con un proyecto aprobado cuya ejecución estará sometida al artículo 116 de la Ley General de Urbanismo y Construcciones, es decir, a las normas generales de ordenación urbanística. La declaratoria de utilidad pública es una institución reconocida en la Constitución como parte de la función social de la propiedad, por tanto, no puede alegarse la inconstitucionalidad de esta limitación” (STC 3250, c. 299). 14%. No se vulnera la libre iniciativa económica. “Que no se deduce de la Constitución que el Estado deba fomentar la actividad comercial en general y la tarea inmobiliaria, en particular, ni menos asegurar cierto margen de ganancia en las mismas. Las normas legales que regulan una actividad son las normas legales vigentes, pues no existe derecho a congelar tal regulación para privilegiar actividades económicas. La empresa requirente puede continuar con su giro, e incluso obtener ganancias, sólo que bajo condiciones distintas. Las cuestiones relativas a un daño patrimonial serían propias de la afectación del derecho de propiedad y no son extensibles a este derecho. Asimismo, la consideración de un daño deberá verificarse ante el juez de fondo” (STC 3250, 32).

22 15%. No hay desigualdad en las cargas públicas. “Que no se advierte cómo puede producirse la indicada desigualdad si no hay una diferente a la estimatoria general de una cláusula de utilidad pública. Hay que recordar que, en esta materia, en función de uno de los alegatos del requirente relativos a la ausencia de proporcionalidad en la carga, que hay un doble régimen de compensación. Primero, el propiamente constitucional. Como ya lo sostuvimos se cautela el derecho de propiedad porque la declaratoria de utilidad pública puede dar paso a su expropiación y la Constitución resuelve la vulneración del contenido esencial del derecho de propiedad consistente en su privación mutándolo por la indemnización correspondiente por el daño patrimonial efectivamente causado” (STC 3250, e. 35%.

16%. “Que, en segundo lugar, no se desconoce que los efectos de una declaratoria pueden ser inciertos y dependientes de la planificación urbana. Por lo mismo, es que algunos autores buscan fórmulas de solución en un régimen de adecuadas compensaciones (Cordero, 2015, 325 y siguientes). Sin embargo, tal dimensión es un asunto de mérito legislativo en donde se asume que los efectos del planificador pueden ser favorables o perjudiciales para el que sufre la afectación. En tal sentido, la carga pública no implica siempre y de un modo ineguívoco una pérdida de valoración de la propiedad, sino que muchas veces una mayor estimación de la misma. Este Tribunal ya tuvo presente estas consecuencias en el pasado (STC Rol N* 253) y actualmente el propio legislador contempla un régimen parcial de estas compensaciones (artículo 88 de la LGUC). Por tanto, no se ve cómo puede producirse la indicada desigualdad de trato;” (STC 3250, c. 36").

Aplicación de criterios para el caso concreto 17”. En cuanto a la gestión pendiente cabe identificar las características particulares del caso a objeto de especificar el modo en que se producen los efectos normativos que se deducen del precepto legal cuestionado. Compatibilidad de los intereses de los requirentes. Dos requirentes bajo diverso estatus jurídico concurren a reivindicar la acción de inaplicabilidad por inconstitucionalidad en defensa de un interés aparentemente común. Por una parte, la requirente Servicios de Procesamiento de Datos en Línea 5.A., dueña del predio según veremos más adelante y, por ahora, comodante. Y, por la otra, la Universidad de Concepción que mantiene una Escuela de Agronomía y un Laboratorio en ese lugar y, a partir de ahora, comodataria.

El comodato es un contrato real, gratuito y unilateral que implica el préstamo de uso por el que una de las partes entrega a la otra una especie, en este caso raíz, para que haga uso de ella, y con cargo a restituir la misma especie después de terminado su uso, parafraseando el artículo 2174 del Código Civil.

El comodato es un título de mera tenencia y el comodatario es evidente que es un mero tenedor. Por lo mismo, no tiene más derechos que los atributos que el dominio

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le irroga a su título de tenedor. En tal sentido, su régimen es esencialmente uno de obligaciones, de conservar la cosa, de usar de ella en los términos convenidos o según su uso ordinario y, por cierto, restituir la cosa.

En lo general, no importando la calificación de una declaratoria de utilidad pública sus obligaciones esenciales permanecen incólumes. No es admisible concebir que dentro de sus deberes esté el restituir la cosa conforme a su aptitud normativa de Uso. No está a su alcance la predeterminación del régimen urbanístico puesto que no existe propiedad sobre dicha normativa.

En consecuencia,en este requerimiento no se advierte la función útil que tenga en el requerimiento la Universidad de Concepción en su papel de comodatario. Tampoco el hecho que exista un contrato de comodato le impide a Servicio de Procesamiento de Datos en Línea S.A. requerir como comodante respecto de una reivindicación de sus atributos esenciales del dominio, particularmente, su derecho de disposición.

18%. La requirente Servicio de Procesamiento de Datos en Línea S.A., desarrolla, entre otras, las actividades de consultoría de informática y de gestión de instalaciones y la compra, venta y alquiler (excepto amoblados) de inmuebles, de acuerdo a la información entregada por el sitio web del Servicio de. Impuestos Internos sobre situación tributaria de terceros.

Esta requirente habría-adquirido el inmueble afecto a la declaratoria de utilidad pública en el año 2013, y fue inscrito a su nombre a fojas 487, número 581, del Registro de Propiedad del Conservador de Bienes Raíces-de Chillán, de ese, año, resultante de la subdivisión del inmueble denominado "Escuela agrícola" (fojas 2).

Dicho inmueble fue entregado en comodato a la otra requirente da Universidad de Concepción-—, la que mantiene una Escuela de Agronomía y Laboratorio, siendo la última. renovación de fecha 3 de enero de 2017, por cinco años y, por ende, manteniéndose vigente hasta el 2022. Esta Universidad lo utiliza para el desarrollo de determinadas carreras que imparte en su campus universitario consistentes en labores agropecuarias (fojas 2).

19 Ausencia de agravio de la Universidad de Concepción. Ahora bien, según se expone en la demanda de nulidad de derecho público y declaración de mera certeza, la Universidad de Concepción mantiene en el inmueble desde hace décadas una Escuela de Agronomía y tiene un laboratorio hace años para el uso de dicha escuela. Lo anterior permitiría concluir que antes de que caducara la declaratoria de utilidad pública, la Universidad de Concepción mantenía una Escuela de Agronomía en el inmueble actualmente afectado por la declaratoria, sin que, en esa época, al parecer, la declaratoria constituyera un problema para la realización de actividades agropecuarias de ciertas carreras.

La ausencia en la vista de la causa de los abogados que la representan impidió verificar una hipótesis diversa a la que fluye de los antecedentes que existen en el presente expediente.

24 No obstante, no parece existir algún agravio a la función de uso que tiene como comodatario la Universidad de Concepción puesto que ha desarrollado , desarrolla y desarrollará, mientras dure el contrato de comodato, su ejercicio pedagógico en el predio indicado sin que sea relevante la existencia de la declaratoria de utilidad pública. 20”. No existe agravio para la requirente Servicio de Procesamiento de Datos en Línea S.A. Asimismo, no es posible concebir la existencia de un agravio concreto de naturaleza constitucional por la declaratoria de utilidad pública. Es tal sentido, es muy relevante la existencia de precedentes. En todos ellos, existía un manifiesto conflicto urbanístico. La declaratoria de utilidad pública, configurada desde el inciso primero del artículo transitorio de la Ley N” 20.791, era el principal obstáculo para ejercer una de las manifestaciones del derecho de propiedad que, mediantesu disposición, conforme al ius aedificandi, permitía alterar el estado de cosas respecto del predio.

Sin embargo, en este caso no existe ningún conflicto concreto relativo a la construcción, a la necesidad de un permiso o de una adjudicación de normas urbanísticas para un proyecto específico. Más bien existe todo lo contrario, continuidad de la función pedagógica en el mismo predio y bajo la misma normativa * con declaratoria de utilidad pública por décadas, salvo el interregno ante rior a la Ley — N920.791. “ 219, Por lo mismo, no se ve cómo se pueda afectar el derecho de propiedad. La declaratoria de utilidad pública es una institución reconocida en la Constitución como parte de la función social de la propiedad, por tanto, no puede alegarse en abstracto la inconstitucionalidad de esta limitación.

Tampoco se vulnera el derecho a la igual repartición de cargas públicas . En este caso la limitación está contemplada en la Constitución, pues se trata de un requisito constitucional para la expropiación.

225. Del mismo modo, no se afecta el derecho a desarrollar activida des económicas. Como ha establecido el Tribunal Constitucional, este derecho imp one deberes de abstención al Estado. La autoridad no puede imponer limitaciones más allá de las expresamente autorizadas por la Constitución. Sin embargo, el Estado no tiene la obligación constitucional de fomentar la actividad comercial, o asegurar cierto margen de ganancia. Las normas legales que regulan una actividad son las normas legales vigentes, pues no existe derecho a congelar tal regulación para privilegiar actividades económicas. La empresa requ irente puede continuar con su giro, e incluso obtener ganancias, sólo que bajo condiciones distintas. Además, el argumento de que la declaratoria de utilidad pública impide que la Universidad de Concepción pueda efectuar actividades, de educación superior, afectando la libre iniciativa económica, carece de sustento en el caso de ser

25 efectivo que la universidad durante décadas ha mantenido una escuela de Agronomía en el inmueble.

23”. No se afecta la igualdad ante la le y a la no discriminación arbitraria genérica y en materia económica. En-este ámbito, el requerimiento es especulativo, ya que funda la supuesta infracción a la Constitución en que el precepto legal impugnado distingue, sin un criterio objetivo ni razonable, entre quienes sí habían obtenido la aprobación del anteproyecto o permiso presentado y aquellos que no han ingresado o no han obtenido dicha aprobación.

Pues bien, en el caso concreto, los reguirentes no han “presentado ningún anteproyecto ni han solicitado la aprobación de ningún permiso antes de la publicación de la Ley N* 20.791. 24%, En consecuéncia, sirvan estas razones, sin perjuicio de otras que estimen otros Ministros en el voto de rechazo, para verificar que no concurre la vulneración de los numerales 2”, 3%, 20%, 21%, 22* y 24* del artículo 19 de la Constitución. -

El Ministro señor JUAN JOoSÉ ROMERO GUZMÁN concurre al rechazo del requerimiento exclusivamente por las consideraciones siguientes:

Tal como se ha advertido en el voto por rechazar, se está en presencia de una causa en que la hipótesis concreta difiere de las anteriores, por lo tanto, este voto no constituye un cambio en la doctrina sustentada previamente por este Ministro en las STCs 3208 y 3250, en las que ha redactado la postura a favor de declarar la inaplicabilidad del mismo precepto legal. La controversia constifucional específica dice relación con el efecto preciso que importa la revalidación de las declaratorias de utilidad pública que establecé la niorma legal transitoria que ha sido impugnada. No se discute, propiamente tal, si es o no contrario a la Constitución la posibilidad legal de afectar indefinidamente a utilidad pública un inmueble, cuyo sustento legal, así como sus efectos, están contemplados en otros artículos de la Ley General de Urbanismo y Construcciones.

El dueño del inmueble adquirió la propiedad libre del gravamen consistente en la afectación a utilidad pública de una porción del inmueble. Por consiguiente, estamos en presencia de un caso de cambio (sobreviniente) en la regulación urbanística y cuyos efectos concretos en relación a la situación previa han de ser evaluados en cuanto a su constitucionalidad.

Lo que se desprende de los antecedentes del caso particular es que el uso y goce concreto del dueño del inmueble ha sido el mismo antes y después de la renovación de la afectación a utilidad pública. Es decir, y en contraste con casos previos, no se está en presencia, por ejemplo, de desarrollos frustrados por la imposición de una nueva afectación. Los antecedentes no dan cuenta de agravio significativo alguno. En suma, no se está en presencia de una restricción al dominio que sea equivalente a una privación o expropiación.

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E La aplicación de la norma inpugnada no provoca un agravio (al menos de alguna significancia) para la Universidad de Concepción, la cual desarrollaba labores educacionales en el inmueble afectado desde antes que caducara la declaratoria de utilidad pública, sin que dicho gravamen significara —al parecer- un problema. Tanto es así, que sin que cambiaran las circunstancias jurídicas, años después renovó el contrato de comodato que le permitía continuar con el proyecto educativo en dicho lugar. La ausencia de antecedentes, así como de la comparecencia a la vista de la causa de los abogados que la representan, impide verificar una hipótesis diversa. Al respecto, cabe hacer mención, también, a lo manifestado por la Municipalidad en el sentido de que la declaratoria no impide la prestación de servicios educacionales.

Tampoco hay agravio o pérdida económica para el dueño derivado de la afectación a utilidad pública sobre su inmueble. Éste sostiene que se le prohíbe edificar y que la expropiación (y la justa compensación asociada) nunca se verificaría. Estas dos hipótesis, sin embargo, son meramente especulativas. No hay que olvidar que, en lo que respecta a la utilidad que le reporta la explotación del inmueble, ésta se encuentra asociada a un contrato de comodato con la Universidad de Concepción con una duración hasta el 2022. No existe antecedente adicional que permita verificar alguna pérdida económica de cierta magnitud. -

Redactó el voto por acoger el requerimiento el Ministro señor CRISTIÁN LETELIER ACGUILAR y la prevención al éste, el Ministro señor IVÁN ARÓSTICA MALDONADO. El voto de rechazo fue redactado por el Ministro señor GONZALO GARCÍA PINO y su prevención, por el Ministro señor JUAN JOSÉ ROMERO GUZMÁN.

Comuníquese, notifíquese, regístrese y archívese. Rol N* 7280-19-INA

SR. ARÓSTICA /(

SR. KOMERO r

27 SR. LETELIER

SRA. SILVA /

Pronunciada por el Excmo. Tribunal Constitucional, integrado por su Presidenta, Ministra señora MARÍA LUISA BRAHM BARRIL, y por sus Ministros señores IVÁN ARÓSTICA MALDONADO, GONZALO CGaRCÍA PINO, DoMINGO HERNÁNDEZ EMPARANZA, JUAN JOSÉ ROMERO GUZMÁN, CRISTIÁN LETELIER AGUILAR, NELSON PozoO SILVA, JOsÉ IGNACIO VÁSQUEZ MÁRQUEZ, señora MARÍA PÍA SILVA GALLINATO, y señor MIGUEL ÁNGEL FERNÁNDEZ GONZÁLEZ.

Se certifica que los Ministros señores DOMINGO HERNÁNDEZ EMPARANZA y JOSÉ IGNACIO VÁSQUEZ MÁRQUEZ concurren al acuerdo y fallo, pero no firman por encontrarseitga_c¿endo uso de feriadoJegal y con permiso, respectivamente. u Kxbun K».X Xxx Autoriza la Secretaria. del Tribinal XC__onstitúc¿£)nal, señora María Angélica Barriga N N Meza. - N S N

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